Globalisierung und die Handlungsfähigkeit des Nationalstaates. Effektives Regieren durch internationale Institutionen über den Nationalstaat hinaus am Beispiel der WTO

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Globalisierung
1.2 Regieren jenseits des Nationalstaates
1.3. Internationale Institutionen
1.4. Grundformen des Regierens
1.5. Ziele des Regierens

2. Die World Trade Organization (WTO)
2.1. Vom GATT zur WTO
2.2. Der materielle Inhalt der Abkommen der WTO
2.3. Kurze Bewertung des materiellen Inhaltes des WTO-Abkommens
2.4. Die Leistungsfähigkeit der WTO und Ausblick
2.4.1. Vorwürfe an die WTO
2.4.2. Verteilungsgerechtigkeit
2.4.3. Protest in Seattle
2.4.4. Positive und negative Regelungen
2.4.5. Effektivität und Legitimität

3. Schlussbemerkungen

Quellen und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1. Globalisierung

Der Begriff der Globalisierung lädt zu einer schier endlosen Debatte über dessen Definition ein. Trotzdem wird weithin kaum ein Wort als charakteristischer für unser gegenwärtiges Zeitalter angesehen . Seit Anfang der neunziger Jahre zu-nächst journalistisch erschlossen,^[i] wird der Globalisierungsprozess für nahezu alle Veränderungen der heutigen Lebensverhältnisse verantwortlich gemacht. Hierbei ist vor allem die starke Zunahme der wirtschaftlichen Verflechtung zwischen den einzelnen Staaten während der beiden letzten Jahrzehnte in den Mittelpunkt gerückt. Kritische Betrachter führen jedoch an, dass die sogenannte Globalisierung weder eine neuartige Entwicklung darstelle, noch überhaupt global sei. Daher sprechen zurückhaltendere Stimmen von Denationalisierung im Sachbereich Wirtschaft,^[ii] Internationalisierung der Wirtschaft ^[iii]oder transnationaler Integration der Ökonomie.^[iv]Diese Autoren begründen ihre Vorsicht u.a. mit der Tatsache, dass 84% des Welthandels zwischen Ländern stattfindet, in denen ca. 28% der Weltbevölkerung leben.^[v] Außerdem wird argumentiert, dass das Ausmaß der ökonomischen Verflechtung nur geringfügig über dem vor dem ersten Weltkrieg konstatierten Niveau der Globalisierung hinsichtlich des internationalen Handels, der internationalen Investitionen und der internationalen Finanztransaktionen liegt. ^[vi]

Desweiteren erscheint eine enge Definition, also eine Beschränkung auf den Bereich Wirtschaft, aufgrund der Nichterfassung empirisch zu beobachtender, qualitativ grundlegenden Veränderungen unangemessen. Michal Zürn plädiert daher dafür die Sachbereiche Gewalt, Kommunikation und Kultur , Mobilität, Wirtschaft und Umwelt in die Analyse grenzüberschreitender Transaktionen einzubeziehen.^[vii] Gesellschaftliche Denationalisierung ist demnach „die Verschiebung der Grenzen von verdichteten sozialen Handlungszusammenhängen über die Grenzen von nationalen Gemeinschaften hinaus, ohne gleich global zu sein.“ ^[viii] An dieser Stelle soll jedoch nicht tiefer in Problematik der Begriffsdefinition eingedrungen werden.

Im folgenden wird Globalisierung verstanden, als „Ausdehnung und Vertiefung sozialer Beziehungen und Institutionen über die Grenzen der Nationalstaaten hinweg mit dem Effekt, dass einerseits lokale Geschehnisse zunehmend durch Ereignisse an weit entfernten Stellen der Welt beeinflusst sind und andererseits Entscheidungen lokaler Gruppen und Gemeinschaften weltweite Auswirkungen haben.“^[ix]Dies gewährleistet ein breites Diskussionsfundament und geht über die zentralen Prozesse wirtschaftlicher Globalisierung: internationaler Handel internationale Investitionen und internationale Finanztransaktionen hinaus.

1.2. Regieren jenseits des Nationalstaates

Obwohl Globalisierung und Internationalisierung der Wirtschaft natürlich nicht für alle Politikprobleme der Gegenwart verantwortlich zeichnen, so ist doch evident, dass eine Fülle von Problemen nur durch gemeinsame Handlungen mehrerer oder vielleicht sogar aller Nationalstaaten gelöst werden können. Doch wie können z.B. internationale Umweltprobleme, internationales Währungssystem oder die Ausgestaltung des grenzüberschreitenden Handels durch ein Zusammenwirken der Nationalstaaten effektiv^[x] und legitim bewältigt werden?

Nationalstaat wird hier definiert als Territorialstaat, der nach Max Weber „diejenige Gemeinschaft ^[ist], welche innerhalb eines bestimmten Gebietes [eig. Hervorhebung] das Monopol physischer Gewaltsamkeit für sich beansprucht.“

Im Laufe dieser Erörterungen soll es nun nicht darum gehen, ob der Globalisierungsprozess zum „Ende des Nationalstaates“^[xi], sondern vielmehr um die Möglichkeit für den Nationalstaat eine neue Rolle, unter den veränderten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedingungen zu finden.

Da „in der Disziplin der Internationalen Beziehungen Konsens darüber besteht, dass für die Gegenwart und die nähere Zukunft die Weiterentwicklung des bestehenden Systems internationaler Institutionen die Probleme eher lösen kann als eine Weltregierung“^[xii]wird hier der Versuch unternommen die zentrale Form des Regierens jenseits, nicht ohne, den Nationalstaat zu beleuchten.

„Regieren ist die zielgerichtete Regelung gesellschaftlicher Beziehungen und der ihnen zugrundeliegenden Konflikte mittels verlässlicher und dauerhafter Maßnahmen und Institutionen statt durch unvermittelte Macht- und Gewaltanwendung.“^[xiii]Folglich kann die zielgerichtete Regelung gesellschaftlicher Prozesse (governance) auch ohne einen von oben agierenden Staat (government) gedacht werden. Ursächlich für die Hoffnung auf die Problemlösungskapazität internationaler Institutionen scheinen die nahezu gleichzeitig auftretenden Krisenerscheinungen in fast allen OECD-Ländern und die Unfähigkeit der nationalen Politiken diese zu beseitigen. Begreift man Handlung jedoch als den vollzogenen willentlichen Eingriff in die Wirklichkeit, so kann dies als Unfähigkeit Politik überhaupt zu implementieren oder aber als Mangel an Effektivität der Handlungen interpretiert werden. Globalisierung wird folglich „ als eine völlig neue Phase in der gesellschaftlichen Entwicklung [...] verstanden, die nationalstaatliche Politik aushebelt und in der Konkurrenz von nationalen Wettbewerbsstaaten mündet.“^[xiv]

Es stellt sich also die Frage inwieweit internationale Institutionen in der Lage sind Probleme, die Nationalstaaten nicht willens oder fähig auf ihrer Ebene zu bearbeiten, effektiv und/oder demokratisch zu lösen. Bei der Beantwortung werden die Erfolgsbilanzen der jeweiligen internationalen Institutionen hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung natürlich eine zentrale Rolle spielen. Besondere Beachtung wird in diesem Rahmen die Welthandelsorganisation (WTO) erfahren. Die politik-praktische Relevanz der Aufgabenstellung liegt darin zu untersuchen, unter welchen konkreten Voraussetzungen internationale Institutionen erfolgreich seien können. Die politik-theoretische Bedeutung ist weiter gefasst. Thematisiert wird die Frage, ob „The End of Souvereignty?“^[xv]zu verzeichnen ist, und ob und welchen Beitrag internationale Institutionen leisten.

1.3. Internationale Institutionen

„Politische Institutionen, also Mechanismen des Regierens, liegen dann vor, wenn anhand kollektiv bindender Normen und Regeln bewusst und gewollt Ziele verfolgt werden, die das Gemeinwohl fördern sollen.“^[xvi] Institutionen begründen demnach stetige und verfestigte Verhaltensweisen einer bestimmten Anzahl von Akteuren in wiederkehrenden Situationen. Diese Verhaltensmuster beruhen auf eben jenen Normen und Regeln, die die Handlungsalternativen determinieren.^[xvii] Diese Mechanismen des Regierens sind nicht notwendigerweise, gegensätzlich zum Nationalstaat, territorial gebunden. Die Erscheinungsformen internationaler Institutionen sind mannigfaltig. Internationale „Regime sind kooperative Institutionen, die durch informelle und formelle, rechtliche und nichtverrecht-lichte Strukturen – Prinzipien, Normen, Regeln und Prozeduren – gekennzeichnet werden und Konflikte zwischen konkurrierenden Nationalstaaten (gelegentlich unter Einbeziehung anderer Akteure) bearbeiten.“^[xviii]Die gewichtige Rolle die nichtstaatliche Organisationen in vielen internationalen Regimen spielen wird deutlich, wenn man die Zusammenarbeit des internationalen Menschenrechtsregimes und Amnesty International betrachtet. Regime gelten jedoch meist nur für ein bestimmtes Politikfeld und sind zumindest in Teilaspekten geschaffene Institutionen. Damit unterscheiden sie sich sowohl von spontanen Institutionen wie Konventionen^[xix], als auch von konstitutiven Prinzipien der internationalen Staatengemeinschaft wie der Souveränität, die eine problemfeld- und sachbereichsüber-greifende Gültigkeit haben.^[xx]Typisches Beispiel ist das internationale Handelsregime, dass sich um das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) herum entwickelt hat, worauf weiter unten noch näher eingegangen wird.

Internationale Netzwerke wie die Treffen der G-7-Regierungschefs entwickeln keine dauerhaften Verhaltensmuster von Substanz, sondern beschränken sich auf koordinierte Aktionen je nach Bedarf.^[xxi]Obwohl Organisationen und Regime in der Praxis häufig eng miteinander verknüpft sind, besteht keine Deckungsgleichheit. „Regime sind Institutionen auf einem Grad geringerer Materialität“.^[xxii]

Organisationen zeichnen sich durch eigene Rechtspersönlichkeit aus. Internationale Organisationen können an der Entstehung internationaler Regime beteiligt sein. So entstand das GATT-Regime unter der Federführung der Vereinten Nationen. Aber auch aus Regimen können sich Organisationen entwickeln, oder Entscheidungsprozeduren werden auf besser ausgestattete Organisationen übertragen, denn Regime bleiben in vielen Fällen auf die besonderen Vorteile von Organisationen angewiesen, u.a. stabile Kommunikationskanäle, bessere Informationsbeschaffung, effizientere Entscheidungsprozesse sowie erleichterte Überwachung der Regeleinhaltung.^[xxiii]

Von Bedeutung für das Verständnis internationaler Institutionen ist ferner die Verwendung der Begriffe International und Transnational. Im Unterschied zu anderen Veröffentlichungen^[xxiv] werden hier nichtstaatliche Akteure, die mit Regierungen oder anderen gesellschaftlichen Akteuren eigenverantwortlich in Kontakt treten bezeichnet.^[xxv] Demzufolge ist Greenpeace eine transnationale Organisation oder das Dopingregime des Internationalen Olympischen Komitees ein transnationales Regime. Das Modell der internationalen Beziehungen beschränkt sich auf den Handlungszusammenhang nationalstaatlicher Regierungen und/oder internationaler gouvernementaler Organisationen untereinander.^[xxvi] Daher sind die Vereinten Nationen eine internationale Organisation und das GATT ein internationales Regime. Geben nun Staaten einen Teil ihrer Souveränität durch zwischenstaatliche Verträge an eine höhere Ebene ab, so nehmen diese Handlungszusammenhänge supranationalen Charakter an.^[xxvii]

1.4.Grundformen des Regierens

Hinsichtlich der Rolle, die eine übergeordnete Organisation als regelnde Instanz spielt gibt es also drei unterschiedliche Grundformen des Regierens:^[xxviii]

a) governance by government

In diesem Fall werden Regelungen von einer übergeordneten Zentralinstanz hierarchisch festgelegt.

b) governance with government

In diesem Fall sind zwar Instanzen mit hierarchischen Befugnissen beteiligt. Regelungen entwickeln sich jedoch durch zwischenstaatliche Kooperation. Der zu regelnde Handlungszusammenhang kann aber auch die nationale Gemeinschaft sein.

c) governance without government

In diesem Fall werden Normen und Regelungen von nichtstaatlichen transnationalen Akteuren ohne Regierungsbeteiligung vereinbart und umgesetzt.

Die folgenden Kapitel konzentrieren sich auf internationale (zwischenstaatliche ) Organisation, mit besonderer Gewichtung der Welthandelsorganisation (WTO)^[xxix]. Es geht dementsprechend um governance with government und deren Möglichkeiten die vier wesentlichen Ziele des Regieren zu erreichen.^[xxx]

1.5. Ziele des Regierens

a) Sicherheitsziel: Die Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit (einschließlich einer lebensfähigen Umwelt).
b) Identitätsziel: Schaffung eines symbolischen Bezugssystems, in dem sich eine zivile kollektive Identität entwickeln kann.
c) Legitimationsziel: Politische Entscheidungen werden als zustimmungsfähig anerkannt.
d) Wohlfahrtsziel: Beförderung wirtschaftlichen Wachstums, so dass ein breiter materieller Wohlstand erreicht wird und soziale Ungleichheiten eingedämmt werden.

Die Meinungen darüber, ob internationale Institutionen hinsichtlich dieser Ziele erfolgreiches Regieren ermöglichen divergieren. John F. Mearsheimer schreibt, “ that institutions have minimal influence on state behaviour, and thus hold little promise for promoting stability in the post-Cold war world”^[xxxi], während Robert Keohane der Überzeugung ist, dass “avoiding military conflict in Europe after the Cold War depends greatly on whether the next decade is characterized by a continuous pattern of institutionalised cooperation.”^[xxxii]

2. Die World Trade Organization (WTO)

2.1. Vom GATT zur WTO

Die Bemühungen zur Liberalisierung des Welthandels beruhen auf der von Adam Smith und David Ricardo konzipierten, mittlerweile jedoch wesentlich verfeinerten Theorie des wohlstandsfördernden Freihandels. Dies war von Anfang an die Handelsphilosophie des im Jahre 1947 gegründeten General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), die von der Prämisse der wachstumspolitischen Überlegenheit eines liberalen Welthandels ausgeht.^[xxxiii] Danach nützt liberale eine liberale Welthandelsordnung langfristig allen Ländern, weil offenere und wettbewerbsintensivere Märkte einen regeren internationalen Austausch bewirken. Liberaler Welthandel führt zu einer Steigerung der Weltproduktion, einem größeren und besseren Angebot für die Verbraucher und letztendlich zu mehr Wohlstand^[xxxiv].

[...]

^[i] Für Deutschland ist besonders die Arbeit von Peter Martin/Harald Schumann: Die Globalisierungsfalle. Reinbek 1996, zu nennen.

^[ii] Marianne Beisheim/Sabine Dreher/Gregor Walter/Bernard Zangl/Michael Zürn: Im Zeitalter der Globalisierung? Thesen und Daten zur gesellschaftlichen und politischen Denationalisierung, Baden-Baden 1998, S. 264.

^[iii] Wolfgang Streeck: Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie, in: Wolfgang Streeck (Hg.), Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie, Frankfurt/New York 1998.

^[iv] Fitz W. Scharpf: Demokratie in der transnationalen Politik, in: vgl. ebda., S. 151.

^[v] Vgl. Beisheim/Dreher/Walter/Zangl/Zürn: a.a.O.

^[vi] Vgl. u.a. Tariq Banuri/Juliet B. Schor (Hg.): Financial Openess and National Autonomy, Oxford 1992.

^[vii] Michael Zürn: Regieren jenseits des Nationalstaates, Frankfurt a.M. 1998, S. 75.

^[viii] Vgl. ebda., S. 73.

^[ix] Heinz Kleger: Bausteine transnationaler Domokratie, in: Heinz Kleger (Hg,) ,Transnationale Staatsbürgerschaft, Franfurt a. M./New York 1997, S.287-330, hier S. 296.

^[x] In der diesbezüglichen Literatur werden Effizienz und Effektivität teils synonym, teils uneinheitlich verwendet. Effektiv wird im folgenden mit wirkungsvoll im Verhältnis zu den aufgewendeten Mitteln gleichgesetzt, während effizient verwendet wird als bestmögliche Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit.

^[xi] Kenichi Ohmae: The End of the Nation State, New York 1995.

^[xii] Otto Keck: Globalisierung und die Handlungsfähigkeit des Nationalstaates, Antrittsvorlesung , Potsdam 1.12.1999

^[xiii]Vgl. Michael Zürn: a.a.O., S.12

^[xiv] Vgl. Jürgen Hoffmann: Ambivalenzen des Globalisierungsprozesses. Chancen und Risiken der Globalisierung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B23/99, S.3

^[xv] Joseph A. Camilleri/Jim Falk: The End of Souvereignty? The Politics of a Shrinking and Fragmenting World, London 1992.

^[xvi] Beate Kohler-Koch: Die Welt regieren ohne Weltregierung, in: Carl Böhret und Göttrik Wewer (Hg.): Regieren im 21. Jahrhundert. Zwischen Globalisierung und Regionalisierung. Opladen 1993.

^[xvii] Vgl. Michael Zürn, a.a.O., S.!71 ff.

^[xviii] Harald Müller: Die Chance der Kooperation. Regime in den internationalen Beziehungen, Darmstadt1993, S. 26

^[xix] Vgl. ebda.,S.27.

^[xx] Vgl. Andrew Hurrell: International Society and the Study of Regimes. A Reflective Approach, in: Volker Rittberger (Hg.): Regime Theory and International Relations, Oxford 1993, S. 49-72, hier S. 52.

^[xxi] Vgl. Michael Zürn, a.a.O., S.173f.

^[xxii] Harald Müller, a.a.O., S.28.

^[xxiii] Vgl. ebda., S.30.

^[xxiv] Vgl. u.a. David Vogel: Trading up and Governing Across. Transnational governance and Environmental Protection, in: Journal of European Public Policy 4:4, 1997, S.556-571.

^[xxv]Vgl. Ursula Lehmkuhl: Theorien internationaler Politik. Einführung und Texte, München 1996, S223-254, hier S.225

^[xxvi] Vgl. Reinhard Meyers: Transnationale Politik, in: Dieter Nohlen (Hg,), Pipers Wörterbuch zur Politik, München, S. 1037f.

^[xxvii] Vgl. Heinz Kleger, a.a.O., S. 289f.

^[xxviii] Vgl. Michael Zürn, a.a.O., S.166-176.

^[xxix] Unter dem Oberbegriff Institution werden im weiteren Verlauf nicht nur Regime, Entscheidungsnetzwerke, konstitutive Prinzipien und Organisationen subsumiert, sondern auch unter dem Oberbegriff internationale

Institutionen zwischenstaatliche (internationale) und staatsfreie (transnationale) Typen von Institutionen.

^[xxx] Vgl. Michael Zürn, a.a.O., S. 41f.

^[xxxi] John F. Mearsheimer : The False Promise of International Institutions, in: International Security, Winter 1994/95 (Vol. 19, No. 3), S. 5-49, hier S. 7.

^[xxxii] Robert O. Keohane: The Diplomacy of Structural Change: Multilateral Institutions and State Strategies,” in: Helga Haftendorn und Christian Tuschhoff (Hg.), America and Europe in an Era of Change, Boulder/Colo. 1993, S. 53.

^[xxxiii] Ausführliche Informationen bieten: Paul R.Krugman und Maurice Obstfeld: International Economics: Theory and Policy, New York 1994

^[xxxiv] Vgl. Ulrich Baßeler, Jürgen Heinrich und Walter A.S.Koch: Grundlagen und Probleme der Volkswirtschaft, Köln 1995, S.516-526.