Probleme und Perspektiven der direkten Demokratie in Deutschland

Gliederung

Einleitung

1. Direkte Demokratie
1.1. Theoretische Grundlagen
1.2 Praktische Erfahrungen
1.3 Gibt es im GG Elemente der direkten Demokratie?

2. Der unmittelbare politische Sachentscheid
2.1 Bonner Erfahrungen bis 1990

3. Die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission
3.1 Positionen der Antragsteller zur Ergänzung des GG
3.1.1. Das dreistufige Gesetzgebungsverfahren
3.1.2. Teilnehmer- statt Zuschauerdemokratie
3.1.3. Vorteile der direkten Demokratie
3.1.4. Deutsche Demokratie - ein Sonderweg?
3.2 Argumente der Antragsgegner
3.2.1. Bekennung zur Arbeit des Parlamentarischen Rates
3.2.2. Direkte Demokratie als Gefahr der pluralistischen Gesellschaft

4. Erfahrungen mit direkter Demokratie auf Kommunal- und Landesebene
4.1 Erweiterung der Kommunal- und Landesverfassungen in den 90er Jahren
4.2. Der bayrische Müllentscheid als direktdemokratisches Exempel
4.3. Probleme und Perspektiven

5. Formen und Ausprägungen der direktdemokratischen Elemente in westlichen Demokratien im Vergleich zur BRD
5.1. Erfahrungen in Österreich
5.2. Elemente der direkten Demokratie in der Schweiz und Italien
5.3. Nachholbedarf der deutschen Demokratie in Europa
5.4. Chancen und Möglichkeiten der direkten Demokratie in der BRD

Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Jubiläen dürfen gefeiert werden. Das galt auch im vergangenen Jahr am 23. Mai anlässlich des 50. Jahrestages des Grundgesetzes (GG) der BRD. Der zunächst nur als Provisorium verstandenen Verfassung gelang es, sich in den vergangenen 50 Jahren zu bewähren. Sie bescherte dem Land politische Stabilität und eine freiheitliche Wirtschaftsordnung. So gut ging es den Deutschen in ihrer langen Geschichte noch nie. Dennoch haben die Deutschen ein eher nüchternes Verhältnis zu ihrem Land und zu ihrer Verfassung.^[1]

Im Zusammenhang mit dem 50jährigen Bestehen des Grundgesetzes der BRD sind die Forderungen nach direkter Beteiligung der Bürger am politischen Entscheidungsprozess wieder lauter geworden. Als Lehre aus der Vergangenheit nahm der Parlamentarische Rat kaum Elemente der direkten Demokratie in das GG auf. Doch seit der Verabschiedung des GG vor 50 Jahren gab es immer wieder Bestrebungen, das GG diesbezüglich zu erweitern.

Ausgehend vom Begriff der direkten Demokratie und einem Vergleich zwischen Theorie und Praxis soll ein Überblick über die Diskussion um die Aufnahme direktdemokratischer Elemente in das GG von 1949 bis heute gegeben werden. Es wird nach Ursachen und Gründen für die getroffenen Entscheidungen gesucht. Den Schwerpunkt bilden dabei die Verhandlungen der Gemeinsamen Verfassungskommission (GVK) zu Beginn der 90er Jahre in Verbindung mit der Deutschen Einheit. Aufgrund der großen Themenbreite, die es bei den verschiedenen Möglichkeiten der direkten Demokratie gibt, beschränke ich mich auf die Diskussion zur Aufnahme der unmittelbaren Bürgerbeteiligung beim politischen Sachentscheid in das GG.

Eine Gegenüberstellung der unmittelbaren Beteiligungsmöglichkeit der Bürgerinnen und Bürger auf Kommunal-, Landes- und Bundesebene wird in dieser Arbeit genauso Berücksichtigung finden, wie ein knapper Vergleich des GG mit Verfassungen anderer westeuropäischer Länder im Bezug auf direktdemokratische Elemente. Am Ende steht neben einer persönlichen Stellungnahme ein Ausblick auf die Entwicklungsmöglichkeiten des GG zu diesem Thema.

1. Direkte Demokratie

1.1. Theoretische Grundlagen

Die Herrschaftsform der Demokratie (griech. „Volksherrschaft“) lässt sich in zwei Formen unterteilen: Zum einen in die indirekte, repräsentative und zum anderen in die direkte plebiszitäre Demokratie.

Wenn die Idealform der direkten Demokratie, der unmittelbaren Herrschaft des Volkes, existierte, dann nur in der griechischen Polis. Grundvoraussetzung ist die völlige Identität der Regierenden und Regierten. Diese Identitätstheorie Jean-Jacques Rousseaus besagt dabei, dass sich nicht der Mehrheitswille (volonté de tous) sondern der allgemeine Wille (volonté générale) in den Gesetzen niederschlagen soll. Somit sind keine Sonderinteressen zugelassen. Dabei soll das Allgemeinwohl im Mittelpunkt des Interesses stehen und das egoistische Denken des Bürgers überwunden werden.^[2] Das Volk besitzt dabei eine totale Kompetenzzuständigkeit in allen politischen und gesellschaftlichen Bereichen und Angelegenheiten. Grundvoraussetzung dafür ist allerdings, die ständige Teilnahme der Bürgerinnen und Bürger an allen Entscheidungen. Politische Entscheidungen werden in Volksversammlungen oder Basisgruppen durch Volksbegehren getroffen. Dennoch besagt die Identitätstheorie die Existenz eines Parlamentes, das durch die direkte Volkswahl der Delegierten an die Basis gebunden ist.

1.2 Praktische Erfahrungen

Die uneingeschränkte Durchsetzung der direkten Demokratie ist in unserer modernen Zeit nicht verwirklicht wurden. Selbst in der Weimarer Republik existierte die direkte Rätedemokratie nur in der Theorie und nicht in der Wirklichkeit. Einerseits funktioniert dieses Prinzip wenn überhaupt nur in kleinen überschaubaren Staaten und andererseits ist eine einheitliche Kultur des Landes mit einer homogenen Bevölkerung eine dringende Grundvoraussetzung.

In unserer heutigen Zeit, in der zahlreiche Flächenstaaten und verschiedenen Kulturformen das geographisch-politische Bild unserer Erde prägen, ist diese Herrschaftsform somit kaum praktizierbar. Dennoch gibt es Mischformen, die, bestehend aus plebiszitärer und parlamentarischer Demokratie, Ansätze und Elemente direkter Demokratie in ihrer politischen Ordnung aufweisen. Ein oft gewähltes Musterbeispiel ist hier die Schweiz, auf die im späteren Verlauf noch eingegangen wird, aber auch Frankreich und die Weimarer Republik lassen sich in diesem Zusammenhang nennen. Die Verfassungen zahlreicher Staaten weisen in unterschiedlichem Maße Elemente der direkten Demokratie auf. Solche plebiszitären Komponenten, wie die „town-meetings“ in England oder obligatorische Verfassungsreferenden in der Schweiz, sind nur zwei Beispiele dafür.

1.3 Gibt es im GG Elemente der direkten Demokratie?

Wenn auch nur rudimentär, so lässt sich diese Frage mit „Ja“ beantworten. Die BRD ist wie Großbritannien eine repräsentative parlamentarische Demokratie. Der Parlamentarische Rat diskutierte im Vorfeld der Verabschiedung des GG über die Aufnahme direktdemokratischer Elemente und entschloss sich, diese lediglich bei der Länderneugliederung (Art. 29 GG) - „Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf.“^[3], in der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28/2 GG) - „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigenen Verantwortung zu regeln.“^[4] - und angedeutet in der Formulierung (Art. 20/2 GG) - „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen (...) ausgeübt.“^[5] dass die Staatsgewalt vom Volk „in Wahlen und Abstimmungen“ ausgeübt werden kann, zu berücksichtigen. Das Territorialplebiszit wurde in der Geschichte der BRD drei Mal angewandt. Verlief es bei der Länderneugliederung des Bundeslandes Baden-Württemberg 1951 und beim Referendum zur Abstimmung über das Saarstatut 1955 erfolgreich, so konnte beim Versuch der Länderfusion Berlin und Brandenburg 1996 keine Mehrheit erreicht werden. Diese Beispiele sollen an dieser Stelle nur erwähnt sein.

Auf zwei Varianten des unmittelbaren Bürgervotums, die in anderen Demokratien üblich sind, wurde verzichtet, zum einen auf den politischen Sachentscheid in Form von Volksgesetzgebung oder Referendum gegen Parlamentsbeschlüsse und zum anderen auf die Direktwahl politischer Führungspersönlichkeiten.^[6]

Im Folgenden soll diesen beiden Formen der direkten Bürgerbeteiligung besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Die Bereiche der Wahlrechtsänderung und dem Ausbau der innerparteilichen Demokratie, die ebenfalls zwei weitere Varianten sind, um die unmittelbare Bürgerbeteiligung auszubauen, sollen an dieser Stelle nur erwähnt bleiben. Aufgrund des mir nur begrenzt zur Verfügung stehenden Umfangs gehe ich auf diese Punkte nicht näher ein.

2. Der unmittelbare politische Sachentscheid

In einer Umfrage im Jahr 1993 befürworteten knapp zwei Drittel der Bundesbürger, dass die Gesetzgebung mit durch das Volk getragen werden soll.^[7] Die Forderung nach mehr Mitsprache und Einfluss der Deutschen am politischen Entscheidungsprozess lässt sich seit der Verabschiedung des GG 1949 nachvollziehen. Entwicklungslinien und Eckdaten dieser Problematik sollen im Folgenden betrachtet werden. Dabei habe ich mich für eine chronologische Zweiteilung entschieden, bei der die Deutsche Einheit als Wendepunkt gesehen wird.

2.1 Bonner Erfahrungen bis 1990

Mit der Verabschiedung des GG war die Diskussion über Volksentscheide und Volksbefragungen keineswegs abgeschlossen. Bereits in den 50er Jahren, im Zusammenhang mit der Wiederbewaffnung der BRD, wurde dieser Forderung wieder neuer Antrieb gegeben. Inhalt dieser Problematik war die Diskussion um die Ausstattung der Bundeswehr mit atomaren Waffen. Diese Entscheidung sollte nach Forderungen der SPD durch eine Volksbefragung gefällt werden.

Der Bundestag stimmte trotz einer emotionalen Wehrdebatte einheitlich der atomaren Ausrüstung der Bundeswehr im Rahmen der NATO zu. Der SPD Vorsitzende Erich Ollenhauer kündigte vor der Schlußabstimmung die Initiative für eine Volksbefragung an. Der Protestbewegung „Kampf dem Atomtod“ folgte in einigen Bundesländern der Beschluss über eine Volksbefragung, der jedoch durch das Bundesverfassungsgericht am 30.7.1958 als verfassungswidrig erklärt wurde.^[8]

„Unter dem Eindruck politischer Kontroversen verfestigte sich zu dieser Zeit auch die (...) vorherrschende Meinung (...), daß das Grundgesetz sich für die repräsentative Form der Demokratie entschieden habe...“^[9]

[...]

^[1] Vgl. Bürklin, Wilhelm, Liebe ohne Leidenschaft, in: Die Welt, 22.5.1999, S. 2.

^[2] Vgl. Knütter, Hans-Helmut, Die verschiedenen Arten der Demokratie, in: Informationen zur politischen Bildung, Heft 165, Demokratie, Bonn 1992, S. 22f.

^[3] Hesselberger, Dieter, Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung, Bonn 1996, S.206.

^[4] Ebenda, S.203.

^[5] Ebenda, S.167.

^[6] Vgl. Niclauß, Karlheinz, Vier Wege zur unmittelbaren Bürgerbeteiligung, in: APuZ, B 14/97, S.3.

^[7] Vgl. Ebenda.

^[8] Vgl. Lehmann, Hans Georg, Deutschland Chronik 1945 bis 1995, Bonn 1996, S. 124f.

^[9] Niclauß, a.a.O., S.4.