Änderungen der Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Landesbeamten durch die Föderalismusreform

Inhaltsverzeichnis

A. Ausgangssituation

B. Änderungen durch Föderalismusreform

C. Regelungsalternativen
I. „Bandbreitenmodell“
II. „Zugriffsmodell“

D. Diskussion und Stellungnahme
I. Vorteile der Änderungen
1. Entflechtung der Kompetenzen
2. Wettbewerb
3. Handlungsfähigkeit durch Haushaltsentlastung
4. Eigenstaatlichkeit der Länder
II. Probleme und Risiken
1. Bürokratieaufwuchs und dessen Kosten
2. Mobilitäts- und Qualitätsverlust
a) Nachteile für die Länder
b) Nachteile für die Beamten
c) Kein gleicher Zugang zum Amt
3. Ungleiche Wettbewerbschancen
4. „Wettlauf nach unten“ und Qualitätsverlust
5. Alimentationsprinzip
III. Stellungnahme
1. Laufbahnrecht
2. Recht der Besoldung und Versorgung
3. Statusrechte und -pflichten

E. Schlussfolgerung

A. Ausgangssituation

Vor der Föderalismusreform waren die Kompetenzen für die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Beamtenrechts im Grundgesetz wie folgt geregelt:

Nach Art. 74a Abs. 1 GG a. F. hatte der Bund die konkurrierende Gesetzgebungs­kompetenz für die Besoldung und Versorgung der Landesbeamten. Solche Gesetze bedurften der Zustimmung des Bundesrates, Art. 74a Abs. 3 GG a. F. Es musste die Erforderlichkeits­klausel des Art. 72 Abs. 2 GG a. F. beachtet werden, welche nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungs­gerichts streng auszulegen war^[1]. Für Richter galt all dies gemäß Art. 74a Abs. 4 GG a. F. entsprechend.

Nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG a. F. hatte der Bund die Kompetenz zur Rahmen­gesetzgebung über die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen. Dies entsprach im Wesentlichen der heutigen Regelung der „Statusrechte“, schloss aber auch das Laufbahnrecht ein^[2]. Auch hier war die Erforderlichkeits­klausel des Art. 72 Abs. 2 GG a. F. zu beachten. Auch dies galt für Richter gemäß Art. 98 Abs. 3 GG a. F. entsprechend.

B. Änderungen durch Föderalismusreform

Durch die Föderalismusreform wurden die Gesetzgebungs­kompetenzen neu geregelt.

Der Bund hat jetzt die konkurrierende Gesetzgebungs­kompetenz über die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern, Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG. Diese Kompetenz erfährt zwar keine Einschränkung durch die Erforderlichkeitsklausel mehr, da sie im Katalog des Art. 72 Abs. 2 GG nicht enthalten ist. Jedoch bedarf ein solches Gesetz der Zustimmung des Bundesrates, Art. 74 Abs. 2 GG.

Zum Recht der Statusrechte und -pflichten gehört u. a. die Begründung und Beendigung des Beamtenverhältnisses, Rücknahmegründe, Versetzungen der Beamten, wesentliche Rechte und Pflichten und Verwendung der Beamten im Ausland^[3].

Von der Bundeskompetenz ausdrücklich ausgenommen ist gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG das Recht der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung. Die Kompetenz hierfür verbleibt nun nach Art. 70 Abs. 1 GG ausschließlich bei den Ländern.

Bezüglich der Statusrechte wird der Bund also in zweifacher Hinsicht gestärkt: Er unterliegt nicht mehr der Erforderlichkeitsklausel und kann über die Rahmengesetzgebung hinausgehende Regelungen treffen. Dies wird allerdings durch die Zustimmungsbedürftigkeit solcher Gesetze nach Art. 74 Abs. 2 GG kompensiert^[4].

Bezüglich der Kompetenzen für das Recht der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung werden die Länder gestärkt. Sie erhalten diese Rechte als Vollkompetenz, die ihnen vorher nur dann zugestanden hätten, wenn der Bund von seiner Regelungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hätte.

C. Regelungsalternativen

Verwirklicht wurde somit eine Variante, die in den Beratungen der Föderalismuskommission als „eingeschränktes Trennmodell“ bezeichnet wurde^[5]. Die folgenden Lösungsmodelle wurden alternativ diskutiert^[6]:

I. „Bandbreitenmodell“

Nach diesem Modell sollte der Bund im Bereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts die Möglichkeit bekommen, Bandbreiten festzulegen. Im Rahmen dieser Bandbreiten hätten dann die Länder für ihre Bediensteten nach oben oder unten abweichende Regelungen treffen können.

II. „Zugriffsmodell“

Nach diesem Modell hätte der Bund im Bereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz erhalten. Die Länder hätten dann nach dem neuen Typus der Zugriffs- oder Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG Regelungen treffen können aber nicht müssen, die von den bundeseinheitlichen Gesetzen abweichen.

D. Diskussion und Stellungnahme

Fraglich ist, welche Vorteile die neue Regelung bietet und welche – gewollten oder ungewollten – Nachteile oder Risiken damit verbunden sind oder sein können. Dies soll im Folgenden näher untersucht werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass es sich bei der Abschätzung zukünftiger Entwicklungen um Prognosen handelt, deren Eintritt mehr oder weniger gewiss bzw. ungewiss ist.

Zu berücksichtigen ist ferner, dass es sich hierbei um eine politische Entscheidung handelt, die einer juristischen Prüfung nur insoweit zugänglich ist, als die Grundsätze des Art. 79 Abs. 3 GG berührt sind.

I. Vorteile der Änderungen

1. Entflechtung der Kompetenzen

Ein grundlegendes Ziel der Föderalismusreform ist die Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern^[7]. Dazu sollte der Typus der Rahmengesetzgebung abgeschafft werden. Vor allem sollte jedoch zur Steigerung der Effektivität die Zahl der zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze sowie der Anwendungsbereich der Erforderlichkeits­klausel des Art. 72 Abs. 2 GG reduziert werden^[8]. Quasi im „Gegenzug“ müssen die Länder andere Kompetenzen zurück erhalten, damit sie sich mit den Kompetenzverlusten durch weniger Zustimmungsgesetzgebung einverstanden erklären^[9]. So gesehen wird durch die Abgabe der Bundeskompetenz im Recht der Landesbeamten ein „Bauernopfer“^[10] für die Föderalismusreform erbracht.

Folglich kann die Rückübertragung von Kompetenzen im Beamtenrecht nur im Zusammenhang mit der gesamten Föderalismusreform betrachtet werden.

2. Wettbewerb

Zu den grundlegenden Zielen der Reform gehört es, den föderalen Wettbewerb zu fördern^[11]. Gewollt ist auch der Wettbewerb um die besten Staatsdiener^[12]. Dadurch soll ein Beitrag zur Modernisierung der Verwaltung geleistet werden^[13], um den Gesamtstaat flexibler zu machen^[14]. Der Staat soll zu bürgernahem Handeln gezwungen werden, die Eigenverantwortlichkeit und Anpassungs­fähigkeit der Länder verstärkt und die politische Vielfalt erhöht werden^[15]. Die Länder könnten dieses Ziel innovative Experimente^[16] besser erreichen als der Bund. Damit verbindet sich die Chance zu höherer Leistungsfähigkeit^[17].

3. Handlungsfähigkeit durch Haushaltsentlastung

Die Personalausgaben binden im Durchschnitt mehr als 40 % der Länderhaushalte^[18]. Gestaltungsmöglichkeiten bei den Arbeits- und Gehaltsbedingungen könnten daher zur Entlastung der Haushalte beitragen, indem sie den Ländern Einsparpotentiale eröffnen^[19]. Dadurch wird die Handlungsfähigkeit der Länder erhöht.

[...]

^[1] BVerfGE 112, 226, 243 ff.;
BVerfGE 106, 62, 135 ff.

^[2] Jarass/Pieroth- Pieroth, Art. 75, Rn. 7 i. V. m. Art. 73, Rn. 19.

^[3] Gesetzentwurf, BT Drucks. 16/813.

^[4] Poscher, Stellungnahme, in: Rechtsausschussprotokoll 14, S. 327.

^[5] De Mazière in: Dokumentation, S. 216.

^[6] Ebenda.

^[7] BT Drucksache 16/813, S. 7.

^[8] BT Drucksache 16/813, S. 7 f.

^[9] Teufel in: Dokumentation, S. 218.

^[10] Begriff von Kutscha, Leitsätze, in: Rechtsausschussprotokoll 14, S. 323.

^[11] BT Drucksache 16/813, S. 7.

^[12] Hahn, Kommissionsdrucksache 58, S. 2.

^[13] Hahn, Kommissionsdrucksache 58, S. 2.

^[14] Huber in: Rechtsausschussprotokoll 14, S. 47.

^[15] Hahn, Kommissionsdrucksache 58, S. 1.

^[16] Schön in: Dokumentation, S. 220;
De Mazière in: Dokumentation, S. 222.

^[17] Arens, Werner u. a., Kommissionsdrucksache 38, S. 18.

^[18] BT Drucksache 16/813, S. 8.

^[19] Kempen in: Rechtsausschussprotokoll 14, S. 48.