Diskussion um die Ausbildungsabgabe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Ursprung der Debatte in der Bundesrepublik
2.1 Das Modell der Sachverständigenkommission „Kosten und Finanzierung der beruflichen Bildung“
2.2 Kritik am Modell
2.3 Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz (APlfG) von 1976

3. Position des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) ab 1980

4. Positionen der Wissenschaft
4.1 Prof. Dr. Ulrich van Lith
4.2 Prof. Dr. Gerd-E. Famulla

5. Position des Instituts der Deutschen Wirtschaft Köln: Günter Cramer und Karlheinz Müller

6. Der Streit um die Ausbildungsabgabe geht weiter
6.1 Das Berufsausbildungssicherungsgesetz (BerASichG)
6.2 Die Positionen der Unternehmer
6.3 Die Positionen der Arbeitgeberverbände am Beispiel der IHK und der Arbeitgeberverbände Gesamtmetall
6.4 Die Positionen der CDU/CSU
6.5 Die Positionen der damaligen Regierungskoalition SPD/ Bündnis 90/ Die Grünen und die Reaktion des Bundesrates

7. Exkurs: Die Reform des Berufsbildungsgesetzes (BBiG-Reform)

8. Der Nationale Pakt für Ausbildung und Fachkräftenachwuchs in Deutschland (Ausbildungspakt) vom 16. Juni 2004 und die erste Zwischenbilanz 2005
8.1 Ausbildungspakt: Bilanz 2006

9. Fazit

10. Abkürzungsverzeichnis

11. Literaturverzeichnis

12. Anhang

1. Einleitung

„Wenn der Staat in Anerkennung dieser Aufgabenteilung den Arbeitgebern die praxisbezogene Berufsausbildung der Jugendlichen überläßt, so muß er erwarten, daß die gesellschaftliche Gruppe der Arbeitgeber diese Aufgabe nach Maßgabe ihrer objektiven Möglichkeiten und damit so erfüllt, daß grundsätzlich alle ausbildungswilligen Jugendlichen die Chance erhalten, einen Ausbildungsplatz zu bekommen. Das gilt auch dann, wenn das freie Spiel der Kräfte zur Erfüllung der übernommenen Aufgabe nicht mehr ausreichen sollte“ (BVG 1980).

Diese Passage stammt aus dem Urteil des BVGs zur Berufsausbildungsabgabe vom 10. Dezember 1980 und ist eines unter vielen Argumenten für die Intervention von Staat oder Politik zur Sicherung des Ausbildungsplatzangebotes seitens der Abgabe-Befürworter, das immer dann an Nachdruck gewinnt, wenn Statistiken belegen, dass sich Betriebe aus ihrer Verantwortung für die Bereitstellung einer ausreichenden Zahl qualifizierter betrieblicher Ausbildungsplätze für die junge Generation zurückziehen.

Die Hausarbeit beschäftigt sich mit den zahlreichen Denkansätzen und konkreten Modellen in Form von Gesetzesentwürfen zur Ausbildungsabgabe, die seit den 70er Jahren entwickelt wurden um eine gerechtere und solidarischere Finanzierung der beruflichen Erstausbildung zu erreichen.

Um jedoch auch die vielen Argumente gegen die Abgabe zu hören, werden Positionen aus Wirtschaft, Politik, Forschung und Wissenschaft einander gegenübergestellt.

Die jahrzehntelangen Diskussionen führten jedoch hinsichtlich einer gesetzlichen Neuregelung der Berufsbildungsfinanzierung zu keiner Einigung.

Stattdessen kam es zu einer freiwilligen Vereinbarung zwischen Wirtschaft und Staat, in dem sich beide Partner dazu verpflichten, in enger Zusammenarbeit allen ausbildungswilligen Jugendlichen ein Angebot auf Ausbildung zu unterbreiten.

Es wird untersucht, inwiefern dieser Pakt seine Versprechungen einhielt und gegenwärtig noch einhält.

Ein abschließendes Fazit soll klären, ob eine Ausbildungsabgabe aktuell ein wünschenswertes Instrument zur Sicherung des Ausbildungsplatzangebotes darstellt und den Nationalen Pakt für Ausbildung ersetzen sollte.

2. Ursprung der Debatte in der Bundesrepublik

Bereits in den 60er Jahren rückte ein einschneidender sozioökonomischer Wandel strukturelle Gesichtspunkte in das Blickfeld „bildungspolitischer Reformbestrebungen“.

Doch erst die sich wandelnden machtpolitischen Bedingungen mit dem Antritt der sozial-liberalen Koalition Anfang der 70er Jahre halfen der Diskussion um den Wandel der Ausbildungsfinanzierung auf die politische Tagesordnung (Wachter, 2004, S. 1)

Ausgehend davon, dass in der Nachkriegszeit die Kosten für die Berufsausbildung, also die Bildungsaufwendungen der Wirtschaft, unbekannt waren und die Lehrlingsausbildung bis in die 70er Jahre hinein von der Öffentlichkeit als eine „Ausbeutung“ (Hegelheimer 1977, S. 15) jugendlicher Arbeitskräfte gesehen wurde, setzte der Bundestag zu Beginn der 70er Jahre eine Sachverständigenkommission „Kosten und Finanzierung der beruflichen Bildung“, auch Edding-Kommission genannt, ein, die erstmals eine Kostenstruktur der betrieblichen Berufsausbildung ermitteln sollte.

Untersuchungen bezüglich der Finanzierung berufsschulischer Ausbildung oder der Kosten einer „Verschulung der Berufsausbildung“ (ebd., S. 65) durch eine Verlagerung der Ausbildung in das staatliche Schulsystem wurden nicht gemacht, obwohl das duale System der Berufsausbildung doch gerade durch Dualität der Berufsbildungsfinanzierung geprägt ist. Und diese Tatsache barg „die Gefahr einer isolierten Betrachtung in sich, da sich die Versuche einer Neuordnung der Berufsbildungsfinanzierung bislang fast ausschließlich auf die betriebliche Seite des dualen Systems“ erstreckten (Hegelheimer 1977, S. 7).

2.1 Das Modell der Sachverständigenkommission „Kosten und

Finanzierung der beruflichen Bildung“

Die Kommission kam 1974 in ihrem Abschlussbericht zu dem Ergebnis, dass die einzelbetriebliche Ausbildungsfinanzierung unwirtschaftlich sei und Steuerungsmängel aufweise und plädierte für eine Finanzierung durch Fonds (Timmermann 1996, S. 58).

Alle privaten und öffentlichen Arbeitgeber sollten nach Vorschlag der Sachverständigen deshalb zukünftig periodisch Abgaben – bemessen an Bruttolohn- und -gehaltssumme – in einen Fond entrichten, der dann die Finanzmittel zum Zweck eines beständigen Lastenausgleichs zwischen ausbildenden und nicht ausbildenden Betrieben verteilt (ebd., S. 60).

Darüber hinaus sollte der Fond die Aufgaben erhalten, Qualitätsstandards der beruflichen Ausbildung und deren Kosten in Testbetrieben festzustellen, geeignete Betriebe befristet als „Ausbildungsbetriebe“ (Hegelheimer 1977, S. 94) zu akkreditieren und Ausbildungskosten „auf der Grundlage eines Systems einheitlicher Vergabesätze von „Standard-Vollkosten bei Normalqualität““ (Timmermann 1996, S. 60) zu erstatten.

Hiermit ist gemeint, dass die tatsächlich zu erwartenden Kosten der betrieblichen Ausbildung, also z.B. die Kosten der betrieblichen Berufsausbildung abzüglich der Erträge der Auszubildenden innerhalb der Ausbildungsperiode (Netto-Vollkosten) erfasst und finanziert werden müssen. Die „Normalqualität“ definieren die Beteiligten durch einen Konsens. Das kann dazu führen, dass die Inhalte der Ausbildung nicht mehr vom einzelnen Betrieb unter Beachtung der Rahmenbedingungen des Berufsbildungsgesetzes bestimmt werden, sondern künftig der Verantwortung einer Gruppe überschrieben werden.

2.2. Kritik am Modell

Das von der Sachverständigenkommission genannte Problem der Steuerungsmängel oder strukturellen Fehllenkungen einzelbetrieblicher Berufsbildungsfinanzierung konnte nicht allein durch die Umwandlung in eine überbetriebliche zentrale Finanzierungsmethode gelöst werden. Es hätte sogar zu einer Verschärfung des Problems kommen können, da ein Zentralfonds große Anstrengungen unternehmen müsste, um zukünftige Entwicklungstrends auf dem Arbeitsmarkt so transparent zu machen, dass er treffende Prognosen über betriebliche Berufs- und Qualifikationsbedarfe stellen kann (Hegelheimer 1977, S. 100).

Es stand also die Frage im Raum, ob es sinnvoll sei, die einzelbetriebliche Finanzierung durch ein Fondsystem zu ersetzen, obwohl gegen beide Systeme nahezu die gleichen Argumente vorgebracht wurden wie z.B. das Informationsdefizit, die Konjunkturabhängigkeit u.a. (Timmermann 1996, S. 77).

Außerdem konnte die Kommission in ihrem Abschlussbericht von 1974 keinen Nachweis dafür erbringen, dass „vorwiegend aufgrund von Nettoerträgen über den Bedarf der Sektoren hinaus ausgebildet wird“ (Hegelheimer 1977, S. 99), sich die Betriebe also durch die Vernachlässigung der Qualität der Berufsausbildung finanzielle Vorteile schafften.

Weitere Kritikpunkte waren, dass die Mittelaufbringung der Betriebe an die Bruttolohn- und -gehaltssumme gekoppelt ist, was zu Wettbewerbsvorteilen ohnehin schon kapitalintensiver Betriebe führen und lohnintensive Betriebe benachteiligen würde (Timmermann 1996, S. 60) und dass eine zahlenmäßige Ausweitung der Ausbildungsplätze nicht automatisch eintritt.

2.3 Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz (APlfG) von 1976

Um die Finanzierung der betrieblichen Ausbildung regeln zu können und die staatliche Handlungsfähigkeit und Verantwortung hinsichtlich der beruflichen Bildung zu stärken, wollte die sozial-liberale Koalition das Berufsbildungsgesetz (BBiG) neu regeln (Wachter 2004, S. 1).

Der Vorschlag der Sachverständigenkommission in ihrem Abschlussbericht von 1974, das Finanzierungssystem durch eine Fondslösung zu ersetzen (Timmermann 1996, S. 58), fand als Berufsbildungsfond^[1] 1976 Eingang in den "Entwurf eines Gesetzes zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz)" (APIfG) und den "Entwurf eines Gesetzes zur Regelung steuerrechtlicher und anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung" (vgl. BVG 1980).

Das APlfG bestand im Wesentlichen aus Vorschriften über die Finanzierung der Berufsausbildung, Planung und Statistik.

Der Bundesrat, in dem CDU/CSU die Mehrheit stellten, verlangte daraufhin die Einberufung des Vermittlungsausschusses. Das Vermittlungsverfahren blieb aber ohne Ergebnis, woraufhin der Bundesrat beide Gesetze ablehnte.

Bundestag und Bundesregierung waren jedoch der Ansicht, dass das Ausbildungsplatzförderungsgesetz nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurfte.

Der Bundespräsident war der gleichen Auffassung und fertigte das Gesetz aus. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz (APlfG) vom 7. September 1976 wurde am 9. September 1976 verkündet.

Die bayerische Staatsregierung stellte jedoch beim BVG den Antrag, das Gesetz für unzulässig und nichtig zu erklären, da es mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei.

Dem Antrag stimmte das BVG am 10. Dezember 1980 zu, da das Ausbildungsplatzförderungsgesetz nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurfte, weil es in §3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthielt.^[2]

Die Koalition von CDU/CSU/FDP sorgte mit dem Regierungswechsel von 1982 dafür, dass die Diskussion um die Ausbildungsabgabe bis 1998 in keine politische

Agenda mehr gelangte. Der Versuch der SPD, 1986 einen Gesetzesentwurf „zur Finanzierung von Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung“ (Ausbildungsplatzfinanzierungsgesetz) durch den Bundestag zu bringen, scheiterte ebenfalls an der Unionsmehrheit (Deutscher Bundestag 1986).

3. Position des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) ab 1980

Besonders der DGB sorgte dafür, dass trotz der Regierung aus CDU/CSU/FDP die Ausbildungsabgabe in den 80er Jahren weiterhin ein politisches Thema war. Die Ausbildungsabgabe fand sich im Grundsatzprogramm des DGB von 1981 wieder und 1987 entwickelte der Bundesvorstand einen Beschluss, in dem es schon eine Reihe von konkreten Entwürfen zur Ablösung der einzelbetrieblichen Finanzierung gab (DGB o.J., S. 2).

Obwohl das APlfG vom BVG abgelehnt wurde, berief sich der Deutsche Gewerkschaftsbund auch in den 90er Jahren noch auf dessen Urteil vom 10. Dezember 1980, in dem stand, dass staatliche Initiativen Verfassungsgebot sind (ebd., S. 2).

Weiterhin wurde in dem Urteil die Berufsausbildungsabgabe als „zulässige

Sonderabgabe“ (BVG 1980, Leitsatz 6) klassifiziert und somit als mögliches Instrumentarium anerkannt, um jedem ausbildungswilligen Jugendlichen einen Ausbildungsplatz offerieren zu können.

Auf dieser Grundlage und auf Grund der nicht eingehaltenen Zusagen der

Unternehmensverbände in den „Kanzlerrunden“ seit März 1995, mehr Ausbildungsplätze bereitzustellen, forderte der DGB vom Bundestag die Verabschiedung eines Gesetzes „zur solidarischen Ausbildungsfinanzierung der Berufsausbildung“ (DGB o.J., S. 2). Die SPD entwickelte daraufhin im Jahre 1996 zwar das Konzept einer solidarischen Berufsausbildungsfinanzierung und erarbeitete auf dessen Grundlage einen Entwurf für ein Berufsausbildungsfinanzierungsgesetz (BAFinG) (Struck 1997, S. 1); dieses wurde jedoch nie verabschiedet. Es diente aber als Drohkulisse für eine bedarfsgerechte Zahl von Ausbildungsplätzen über Vereinbarungen zwischen Staat und Wirtschaft.

4. Positionen der Wissenschaft

4.1 Prof. Dr. Ulrich van Lith

Prof. Dr. Ulrich van Lith, seit 1991 Leiter des von ihm gegründeten Rhein-Ruhr-Instituts für Wirtschaftspolitik, der im Auftrag des Berliner Senators für Schule, Berufsbildung und Sport ein Gutachten über Wirkungen der Einführung einer Ausbildungsabgabe der beruflichen Bildung auf Landsebene erstellte, sieht das größte Problem der Abgabe darin, dass sie „effizienzfördernde Eigenschaften des Systems der einzelbetrieblichen Finanzierung [...] außer Kraft setzt“ (Lith 1992, S. 6).

Viele Unternehmen und Betriebe würden seiner Meinung nach ihre eigene Personalentwicklung von den Ausbildungsaktivitäten abkoppeln, um so Ausbildungskosten ersetzt zu bekommen. Die betriebliche Ausbildung würde also tendenziell mehr für den Markt erfolgen als für den eigenen Nachwuchs im Betrieb und so nur unter Gewinngesichtspunkten betrieben. Zwar wäre die Auswahlfunktion für den eigenen betrieblichen Fachkräftenachwuchs noch intakt, die genaue Prüfung des eigenen Bedarfs wie bei der einzelbetrieblichen Finanzierung „und die damit verbundene Information über Erwartungen zukünftiger Fachkräftebedarfe [...]“ (Lith 1992, S. 6) würden jedoch verschleiert, so dass „die bisherige Lenkungsfunktion der Ausbildungsströme verloren [...]“ (ebd.) ginge. Van Lith knüpfte mit seiner Argumentation an die Kritik Hegelheimers von 1977 bezüglich der Fondslösung an (s. Pkt. 2.2.).

Zwar räumte van Lith ein, dass eine Abgabe den Vorteil hätte, die von der Verfassung gegebene Ausbildungsplatzgarantie umsetzen zu können;

da aber durch die Abgabe die Ausbildungskosten wieder steigen, würden sie das Ausbildungsplatzangebot verringern und die Garantie wäre somit wieder hinfällig.

4.2 Prof. Dr. Gerd-E. Famulla

Famulla dagegen hält in seinem Artikel zur Ausbildungsabgabe von 1998 – im Angesicht von jährlich 2 bis 3 Prozent mehr Jugendlichen, die auf den Ausbildungsmarkt kommen und einem unzureichenden Ausbildungsplatzangebot – eine Ausbildungsabgabe vor allem aus „langfristige(r) gesamtwirtschaftliche(r) Perspektive“ (Famulla 1998, S. 6) für unerlässlich. Das Argument, die Abgabe sei ein „planwirtschaftliches Instrument“ (ebd., S. 5), ist für Famulla nicht akzeptabel, da sie sehr wohl marktkonform eingesetzt werden könne, die einzelnen Betriebe nicht in ihrer Autonomie beschneide und endlich eine „verläßliche Rahmenbedingung des Wirtschaftens“(ebd., S. 6) offeriere.

Der betriebswirtschaftliche Perspektivenwechsel vom langfristigen indirekten Nutzen zum „kurzfristigen Renditedenken[...]“ (ebd., S. 5), den viele Unternehmen durchmachen, gefährde die Ausbildungsplatzgarantie, so dass der Staat handeln müsse.

Eine Ausbildungsabgabe sei ganz im Gegensatz zu den unzureichenden wirtschaftlichen Aktivitäten eine verlässliche Grundlage für ein ausreichendes Ausbildungsplatzangebot.

[...]

^[1] Die Unternehmen sollen hiernach 1 % ihrer Bruttolohn- und Gehaltssumme – die Sachverständigenkommission schlägt 0,6 bis 9,2 % vor – in den Fond einzahlen.

^[2] Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG: „Das Bundesverfassungsgericht entscheidet bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht und Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages [...]“