Die drei Ebenen in den Beziehungen zwischen Russland und der EU

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die EU – Russland - Ebene: zwischen Interdependenz und Asymmetrie
2.1 Vertragliche Entwicklungen
2.2. Die Interessenslage – Interdependenzen auf vielen Ebenen
2.3 Strukturelle Asymmetrie und Ihre Auswirkungen

3. Der Faktor Innenpolitik: Deutschland als Russlands Anwalt und Lobbyist
3.1 Die „Sauna-Politik“ Kohl/Jelzin
3.2 Die „Familienfreundschaft“ Schröders/ Putins
3.3 Die große Koalition unter Merkel: keine „Saunabesuche“, aber auch keine grundlegenden Änderungen zu erwarten

4. Innereuropäischer Prozess – Interessensregionen und ihre Initiativen
4.1 Der Norden
4.2 Die „Neuen“
4.3 Die „Alten“

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im Jahr 2007 läuft die vertragliche Grundlage der Russisch-Europäischen Beziehungen, das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, ab. Gleichzeitig sind die Beziehungen zwischen diesen heterogenen Partnern so diffizil und gespannt wie schon lange nicht mehr. Innerhalb der EU wird das umstrittene Thema Russland heiß diskutiert, nach außen hin ist die Gemeinschaft völlig ratlos. Wie soll man mit den politischen Entwicklungen in der Russischen Föderation umgehen? Ist das heutige Russland ein verlässlicher und stabiler Partner oder soll die Gemeinschaft auch aus dieser Richtung um ihre Sicherheit bangen? - Dies sind nur einige der vielen Fragen, welche den politischen Diskurs innerhalb der Union bestimmen.

Zu den aktuellen Problempunkten kommt der permanent vorhandene Schwächefaktor, das Fehlen einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, hinzu. Die, mit dem Vertrag von Maastricht 1992 eingeführte, GASP wird noch immer auf intergouvernementaler Ebene, also im Europäischen Rat, beschlossen. Diese Tatsache führt zu der Mehrebenenproblematik europäischer Außenbeziehungen. Zwar gibt es kohärenzsteigernde Ansätze, wie zum Beispiel das Konzept der Interpillarisation^[1] - dennoch ist die „Außenpolitik der EU gegenüber Drittstaaten“ noch immer ein Mischung aus innereuropäischen Beschlüssen, nationalen Interessen und regionalen Kooperationen.

Einen möglichen Ansatz, die Komplexen und mehrdimensionalen Beziehungen der EU zu ihren Nachbarn zu systematisieren und analysieren, bietet das Konzept des „Tree-Level Game“ (Drei-Ebenen Spiel) an. Für die außenpolitische Ausrichtung der EU sind demnach folgende Kräfte bestimmend:

1) die innenpolitischen Interessen wichtiger Mitgliedstaaten
2) der Entscheidungsfindungsprozess zwischen den EU Mitgliedsstaaten und den EU Institutionen, sowie
3) die Beziehungen zwischen der EU und dem Drittstaat.^[2]

Im Folgenden werde ich die Beziehungen zwischen der Russischen Föderation und der Europäischen Union auf allen drei Ebenen untersuchen. Es soll aufgezeigt werden, wie viele unterschiedliche Interessen, Abhängigkeiten, Probleme und Erfahrungen in die Beziehungen zwischen diesen ungleichen Akteuren mit einspielen, wo die Schwächen der Zusammenarbeit liegen und weshalb diese hochkomplexe Partnerschaft eine große Herausforderung für die EU der 25 darstellt.

2. Die EU – Russland - Ebene: zwischen Interdependenz und Asymmetrie

2.1 Vertragliche Entwicklungen

Die ersten Kontakte zwischen den, damals noch, Europäischen Gemeinschaften und der Sowjetunion, fanden im Rahmen der Perestrojka (Umbildung/ Umbau) unter Michael Gorbatschow statt. Um die sich nun stabilisierenden Beziehungen zu stärken und den Reformprozess in der damaligen Sowjetunion zu unterstützen, schlossen die beiden Partner, bereits nachdem die Berliner Mauer gefallen war, im Dezember des Jahres 1989 das Handels- und Kooperationsabkommen. Weitere Überlegungen seitens der EG, die Kooperation zu erweitern erledigten sich mit dem Zerfall der UdSSR im August 1991- von nun an wurde seitens der EG (seit Vertrag von Maastricht 1992 EU) eine Stabilisierungs- und Assoziierungspolitik gegenüber der Rechtsnachfolge der Sowjetunion, der Russischen Föderation, verfolgt.^[3] Das Ergebnis der geradezu euphorischen Anfangszeit stellte das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen von 1994 (welches allerdings erst 1997 ratifiziert wurde) dar.^[4] Durch vertraglich geregelte Kooperation in den Bereichen Wirtschaft, Soziales und Kultur sollten die Beziehungen gestärkt und der Dialog zwischen den beiden Partnern intensiviert werden. Das Endziel strebte stufenweise den Beitritt Russlands zur WTO, eine gemeinsame Freihandelszone und einen gemeinsamen Wirtschaftsraum an.^[5] Das Abkommen, welches nach 10jähriger Laufzeit im Jahre 2007 enden wird, bildet bis heute die vertragliche Grundlage der Beziehungen zwischen der EU und RF (Russische Föderation).

Um den Beziehungen zu intensivieren und ihnen neue Impulse zu verleihen, beschloss die EU im Rahmen der gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) die „Gemeinsame Strategie für die Beziehungen zwischen EU und Russland 2000-2002“^[6]. Die Kernpunkte dieser Strategie bildete die Idee, im Rahmen einer strategischen Partnerschaft für die gemeinsamen Werte wie Demokratie, Rechtsstaat, Menschenrechte und Freiheit auf allen Ebenen einzustehen und ihren Schutz zu garantieren. Die weniger „brüderliche“ Antwort auf dieses Dokument seitens der RF erfolgte in der „Mittelfristigen Strategie Russlands gegenüber der EU 2000-2010“. Zwar fiel der Begriff Strategische Partnerschaft auch hier, primär aber fokussierte Russland seine Interessen auf den Bereich der Handels- und Wirtschaftspolitik.^[7]

Zurückgehend auf die gemeinsame Strategie der EU und vor dem Hintergrund des auslaufenden PKA sowie den stockenden Beziehungen zwischen den beiden Partnern entschlossen sich die Staats- und Regierungschefs auf den EU-Russland-Gipfeln von 2001 und 2003 zur Schaffung von vier gemeinsamen Räumen der Zusammenarbeit: Wirtschaft/ innere Sicherheit/ äußere Sicherheit/ Forschung, Bildung und Kultur. Nachdem das PKA im Jahre 2004 auf die neuen EU-Mitglieder ausgedehnt wurde, sind die gemeinsamen Gremien mit der Entwicklung der Wegekarten, zur Präzisierung der Zusammenarbeit innerhalb der Räume, beschäftigt. Nach einem schwierigen Start – die Partner waren sich uneinig, ob die Räume eigenständig oder doch gemeinsam zu betrachten sind, dauern die Beratungen über die Umsetzung der vier Räume noch bis heute an. Aufgrund mangelnder Ergebnisse, welche auf gegenwärtige Meinungsverschiedenheiten zwischen der EU und der RF zurückgehen, ist bis heute noch nicht klar, was nach dem Auslaufen des PKA passieren wird.^[8]

2.2. Die Interessenslage – Interdependenzen auf vielen Ebenen

Obwohl auf beiden Seiten stetig die Essenz der Verträge sowie die schwierige Aushandlung gemeinsamer Standpunkte bemängelt werden, ist eine Zusammenarbeit zwischen den beiden Akteuren, allein schon aufgrund von zahlreichen Interessen und Interdependenzen, unumgänglich. Wechselseitige Abhängigkeiten sind in den Bereichen Sicherheit, Wirtschaft und Energie zu verorten.^[9]

Zustände in und um Russland wirken sich, vor allem nach der EU-Osterweiterung, zwangsläufig auf die Verhältnisse um und sogar innerhalb der EU aus. Ein labiles und isoliertes Russland würde die innere Krise entlang der nun 2300 km langen Grenze in die Union „importieren“. Im Bereich der „Soft Security“ würde dies einen hohen Migrationsdruck, Kriminalität und organisiertes Verbrechen an den Grenzen zur EU bedeuten. Im Außenpolitischen Bereich (High Politics) würde das verstärkte Wiederaufflammen regionaler Krisen, wie im Nordkaukasus und Tschechenyen, Stabilität auf dem gesamten Kontinent gefährden. Das Einfrieren der Beziehungen gegenüber Russland würde in diesem Zusammenhang ungeahntes Drohpotential entfalten, würde die EU sich doch in einem solchen Fall sogar der letzten Mitsprachemöglichkeit berauben.

Auch im globalen Kontext sind gute Beziehungen zwischen der RF und der Union unabdingbar. Russland ist, auch nach der Zerfall des „Sowjet-Imperiums“, ein großer und gewichtiger Akteur in der Weltpolitik und auch eine UN-Veto-Macht. Ohne russisches Einverständnis und Einfluss sind viele Probleme der internationalen Politik nicht, oder nur bedingt, lösbar. Diese betreffen internationale und regionale Krisen^[10], aber auch andere Aufgaben, welche nur gemeinsam zu lösen sind - wie den internationalen Terrorismus und den Klimaschutz.^[11]

Im Bereich der Wirtschaft liegt die Abhängigkeit zwar verstärkter auf russischer Seite, dennoch haben negative Entwicklungen hier auch Einfluss auf Europas Sicherheit. Während Russland für die EU den fünftstärksten Wirtschaftspartner darstellt, stellt die Union umgekehrt den größten Wirtschaftspartner Russlands dar. Rund 53% des russischen Außenhandels werden mit der EU abgewickelt – Tendenz steigend. Europäische Länder sind die größten Direktinvestoren auf dem Gebiet der Föderation, welche auch von der Modernisierungsstrategien und dem Know-how-Transfer aus den Mitgliedsstaaten profitiert. Aber auch die EU verfolgt mit der Strategie „Wirtschaftsanreize gegen Stabilität“ eigene Ziele und Interessen gegenüber Russland. Stagnierende Produktionskraft und schlechte wirtschaftliche Leistung innerhalb der Föderation würden zu einer innerpolitischen Krise führen, welche sich rückwirkend negativ auf die europäischen Nachbarn auswirken würde.^[12] Auch die europäischen Unternehmen profitieren von einer engen Kooperation zwischen den beiden Partnern. Russland stellt, als ein modernisierungsbedürftiges Land, einen großen neuen Absatzmarkt für Waren aller Art dar. Während europäische, amerikanische und asiatische Märkte im Grundbedarf bereits ausgeschöpft sind und nur noch auf weiterentwickelte Technologien reagieren, sind auf dem Russischen Markt sowohl Grund- als auch Luxusgüter vielfach absetzbar.^[13]

Auf dem Energiemarkt bestehen die Abhängigkeiten, auch wenn in der öffentlichen Meinung vielfach anders suggeriert, auf beiden Seiten. Aufgrund der weiterhin unsicheren Lage im Nahen Osten hat sich die EU, vor allem mit dem Beitritt der Ost-Länder, entgegengesetzt dem Vorhaben aus dem Energiechartavertrag von 1994, von Russischen Energieexporten „abhängig“ gemacht. Die erweiterte EU bezieht nun 2/3 ihres Energiebedarfes aus der Föderation. Diese Tatsache wird allerdings, vor allem in der letzten Zeit, vielfach nur sehr einseitig beleuchtet. Russland exportiert momentan 53% seiner Öl- und 63% seiner Gas-Abschöpfungen in die europäischen Staaten.^[14] Die Preise dafür liegen, im Gegensatz zu dem subventionierten und sehr großen Verbrauch im Landesinneren, auf normalem West-Niveau. Dies hat zur Folge, dass die wachsende wirtschaftliche Leistung Russlands zum größten Teil auf die Energieexporte zurückzuführen ist. Hier ist nun auch die starke Abhängigkeit der RF sichtbar- ohne die Energieexporte, so Experten, würde die russische Wirtschaft erlahmen und früher oder später auch zusammenbrechen. Des Weiteren wird Russland, aufgrund des unsparsamen und hohen Verbrauches im Inneren, den stetig wachsenden Bedarf der EU nicht decken können, womit die europäische Abhängigkeit bis 2015-2020 voraussichtlich auf 1/3 des Bedarfes sinken wird.^[15]

2.3 Strukturelle Asymmetrie und Ihre Auswirkungen

Obwohl beide Akteure sich ihrer Abhängigkeiten bewusst sind, werden die wechselseitigen Beziehungen, vor allem in den letzten Jahren, erheblich von Differenzen und Blockaden gestört. Das Dilemma in den Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Russischen Föderation entsteht aufgrund der, auf allen Ebenen unterschiedlichen, Struktur und Geschichte beider Partner.

Da ist zunächst die Konstellation Souveräner Nationalstaat vs. Intergouvernementale^[16] Organisation. Der eine Partner, die EU, besteht auf der Grundlage der Abgabe von Souveränitätsrechten an eine übergeordnete Organisation – auch wenn dieses bis jetzt größtenteils nur auf wirtschaftlicher Ebene passiert ist. Der andere Partner, hier Russland, formierte sich erst vor nicht allzu langer Zeit zu einem Nationalstaat welcher nun versucht die Macht im Staatsinneren zu stabilisieren und deshalb keine Einmischungen in innerstaatliche Angelegenheiten duldet.^[17] Dieses Verhalten ist auf eine der aktuellen Problematiken, den Tschechenyen-Konflikt, anwendbar. Die EU beklagt das aggressive Vorgehen des russischen Militärs und möchte in die Verhandlungen miteinbezogen werden. Russland wiederum, stark geschwächt durch die Abspaltung der Sowjet-Republiken, befürchtet weitere Separationsbewegungen und Machtschwächungen im eigenen Staatsgebiet und wertet das Hilfeangebot der Europäer als Einmischung in innere Angelegenheiten eines souveränen Staates.^[18]

Als eine Einmischung in innere Angelegenheiten sowie eine Bevormundung durch die EU empfindet Russland auch die Werte-Diskussion innerhalb der Gemeinschaft. Um außenpolitisch mit Russland kooperieren zu können, erwartet die Union von der RF die Übernahme, oder wenigstens die Einhaltung, europäischer Werte wie Demokratie, Freiheit und Rechtsstaatlichkeit.^[19] Verglichen mit den gegenwärtigen innenpolitischen Entwicklungen unter Wladimir Putin^[20], welche von der Kommission, dem Parlament und manchen Mitgliedsstaaten gerügt werden, bedarf die Einhaltung der europäischen Werte größter innenpolitischer Umorientierung. Putin möchte mit dem Konzept der „Stabilisierung durch Zentralisierung“ das, durch das Durcheinander unter Jelzin, geschwächte Land unter einer einheitlichen Führung stärken. Die europäische „Werteexpansion“ wird dabei als eine Bevormundung gesehen. Man versteht nicht, warum wirtschaftliche Kooperation zwangsläufig mit der Übernahme der Werte einhergehen muss.^[21]

Ein weiteres Problem innerhalb der Beziehungen zwischen der EU und der RF stellen die Erfahrungen in der jüngsten Geschichte dar. Die europäische Einigung verlief schrittweise seit 1951 (EGKS). Der Aufgabenbereich und die Mitgliederanzahl wuchsen nach und nach, so dass, jedenfalls vor dem Zusammenbruch der Sowjetunion, immer genügend Zeit blieb, sich mit der neuen Situation und den neuen Aufgaben „anzufreunden“. Die Gemeinschaft hat eine Erfolgsgeschichte vorzuweisen, genießt internationales Ansehen und hat einen hohen Anziehungswert. Diesem Akteur steht Russland, als der rechtliche Nachfolgestaat der zerfallenen Sowjetunion, welcher „Demokratie unerfahren“ und labil ist, gegenüber. Das geschichtliche Erbe beschränkt sich auf negative Erfahrungen wie die ständige Angst vor der westlichen Expansion im Kalten Krieg sowie die Erfahrung des Macht- und Gebietsverlustes nach dem Zerfall der Sowjetunion. Während der Warschauer Pakt aufgelöst wurde, besteht seine Gegen-Organisation, die NATO, weiterhin fort und erweitert sich stetig im „Interessengebiet“ der Föderation. In diesem Bereich divergieren die russische und die europäische Sicht der Dinge erheblich. Während die einen alle europäischen Staaten in ein friedliches Kooperationsverhältnis unter den Wertekanon der EU integrieren möchten, verfallen die anderen in alte Denkmuster von „Einflusszonen“ und „Nullsummenspiel“.^[22] Aus solchen Grundüberlegungen heraus versucht Russland nun ihre Macht im GUS-Raum zu demonstrieren und zu stärken. Dabei stößt sie – wie bei den Wahlen in der Ukraine 11/04 oder, etwas zurückhaltender, bei den Wahlen in Weißrussland 03/06, auf konträre Haltungen und Handlungen seitens der EU, was zum Vergiften der Atmosphäre und Stocken von Verhandlungen führt.^[23]

[...]

^[1] Vgl. Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela, Die EU als Akteur in den internationalen Beziehungen, in: Kadelbach, Stefan/ Hofmann (Hrsg.), Die Außenbeziehungen der Europäischen Union, Baden-Baden 2006, S. 11-37.

^[2] Vgl. Hubel, Helmut, The EU´s „Tree-Level Game“ in Dealing with Neighbours, in: European Foreign Affairs Review, Leicester 2004, Bd. 9, Nr. 3, S. 347-362.

^[3] Vgl. Timmermann, Heinz, Die Beziehungen EU-Russland. Voraussetzungen und Perspektiven von Partnerschaft und Kooperation, ( = BIOst Bericht Nr. 60/1994), Bonn 1994, S. 3-7.

^[4] Mit euphorischer Anfangszeit ist die romantische Phase der ersten Regierungsjahre unter Jelzin gemeint. Vgl. Timmermann, Heinz, Die Beziehungen zwischen Russland und der Europäischen Union, in: Mangoldt, Gerhard/ Trenin, Dimitrij (Hrsg.), Russlands Rückkehr. Außenpolitik unter Vladimir Putin (= Wiener Schriften zur internationalen Politik, Bd. 7), Baden-Baden 2005, S. 203-212.

^[5] Vgl. Clement, Hermann, Wirtschaftspolitische Strategie der EU gegenüber den EU-Outs in Osteuropa im Rahmen des Erweiterungsprozesses (Russland und Ukraine), ( = Osteuropa-Institut München, Arbeitspaper Nr. 238), München 2002, S. 96-102.

^[6] Damals unter deutscher Ratspräsidentschaft.

^[7] Vgl. Schneider, Eberhard, Die Europäische Union und Russland im 21. Jahrhundert. Interessen beider Seiten. ( = SWP Diskussionspapier), Berlin 2005, S. 5-7.

^[8] Vgl. Adomeit, Hannes/ Lindner, Rainer, Die „Gemeinsamen Räume“ Russlands und der EU. Wunschbild oder Wirklichkeit? ( = SWP Studie), Berlin 2005, S. 7-20.

^[9] Bordachev, Timofei V., Strategy and Strategies, in: Moshes, Arkady (Hrsg.), Rethinking the Perspective Strategies of Russia and the European Union ( = Special FIIA – Carnegie Moscow Center Report 2003), Moscow/ Helsinki 2003, S. 31-62.

^[10] Man sehe in diesem Zusammenhang die Problemlage im Kosovokonflikt: Russland stand fast bis zum Schluss an der Seite von Slobodan Milosevic - wodurch nicht nur die Gefahr eines Kriegseintritts Russlands bestand, sondern auch ein UN-Mandat verhindert wurde, was zu dem Völkerrechtsbruch durch die NATO führte: Vgl. Petritsch, Wolfgang/ Pichler, Robert, Kosovo-Kosova. Der lange Weg zum Frieden, Klagenfurt ( u.a.) 2004, S. 91-219.

^[11] Vgl. Timmermann, Heinz, Die Beziehungen zwischen Russland und der Europäischen Union, in: Mangoldt, Gerhard/ Trenin, Dimitrij (Hrsg.), Russlands Rückkehr. Außenpolitik unter Vladimir Putin (= Wiener Schriften zur Internationalen Politik, Bd. 7), Baden-Baden 2005, S. 203-205.

^[12] Vgl. Dynkin, Alexander A., Russlands Perspektiven in einer globalen Wirtschaft, in: Gorzka, Gabriele/ Schulze, Peter W., Wohin steuert Russland unter Putin? Der autoritäre Weg in die Demokratie, Frankfurt/ Main 2004, S. 117-139.

^[13] Vgl. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, KOM (2004) 106 endgültig, Brüssel den 10.02.2004, S. 1.

^[14] Vgl. Götz, Roland, Die Russische Energiewirtschaft und die Energieversorgung Europas, in: Gorzka, Gabriele/ Schulze, Peter W., Wohin steuert Russland unter Putin? Der autoritäre Weg in die Demokratie, Frankfurt/ Main 2004, S. 87-117.

^[15] Vgl. Götz, Roland, „Schweigen für Gas?“, ( = SWP - Aktuell), Berlin 2005.

^[16] Intergouvernementale Zusammenarbeit in der Außen- und Innenpolitik; Supranational arbeitet die EU nur im Rahmen der EG, Vgl. Oppermann, Thomas, Europarecht, 3. Aufl., München 2005, S. 138-140, 637-657.

^[17] Vgl. Timmermann, Heinz, Die Beziehungen zwischen Russland und der Europäischen Union, in: Mangoldt, Gerhard/ Trenin, Dimitrij (Hrsg.), Russlands Rückkehr. Außenpolitik unter Vladimir Putin (= Wiener Schriften zur Internationalen Politik, Bd. 7), Baden-Baden 2005, S. 205-206.

^[18] Vgl. Siegert, Jens, Tschetschenien, der Kampf gegen Terror und für Menschenrechte, in: Fritz, Erich G. Russland unter Putin: Weg ohne Demokratie oder russischer Weg zur Demokratie?, Oberhausen 2005, S. 95-111.

^[19] So die Kommission in Ihrem Bericht: KOM(2004) 106 endgültig

^[20] Hier sind die im Rahmen des Anti-Terror-Paketes (welches nach der Breslan-Tragödie vom Parlament verabschiedet wurde) und des „Kampfes gegen die Herrschaft der Oligarchen“, Veränderungen im Föderations- und Wahlsystem gemeint, z.B. Abschaffung der Direktmandaten; 7%-Sperrklausel; Abschaffung der Wahl der Gouverneure; Beschneidung der Pressefreiheit u.a., Vgl. Schneider, Eberhard, Europäische Werte und russische Gesellschaft ( = SWP - Diskussionspapier), Berlin 2005.

^[21] Anmerkung des Verfassers: die Kooperation zwischen der EU und der Volksrepublik China beschränkt sich schließlich auch nur auf wirtschaftliche Zusammenarbeit. Vgl. Möller, Kay, Europa und China: Strategische Partner? Neue Impulse nach der Kanzlerreise, ( = SWP – Aktuell 52), Berlin 2003.

^[22] Timmermann, Heinz, Die Beziehungen zwischen Russland und der Europäischen Union, in: Mangoldt, Gerhard/ Trenin, Dimitrij (Hrsg.), Russlands Rückkehr. Außenpolitik unter Vladimir Putin (= Wiener Schriften zur Internationalen Politik, Bd. 7), Baden-Baden 2005, S. 205-206.

^[23] Vgl. Erler, Gernot, Russland kommt. Putins Staat – der Kampf um die Macht und Modernisierung, Freiburg 2005, S. 103-142, sowie: Garbe, Folkert/ Lindner, Rainer, Wahlfarce in Belarus. Inszenierter Urnengang und neuer Widerstand, ( = SWP = Diskussionspapier), Berlin 2006.