Arbeitsgemeinschaften oder optierende Kommunen: Wer arbeitet effizienter?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Hintergrund
2.1. Standpunkte von Kommunen, Parteien und sonstigen Institutionen
2.2. Gesetzliche Regelungen: „Hartz IV“ und SGB II
2.3. Organisatorische Unterschiede zwischen Arbeitsgemeinschaften und Optionskommunen

3. Ausgangslage von Arbeitsgemeinschaften und optierenden Kommunen
3.1. Ökonomische Ausgangssituation und anfängliche Arbeitsmarktlage
3.2. Beweggründe für die Wahl der Form der Aufgabenwahrnehmung

4. Konsequenzen der Trägermodell-Entscheidung im Hinblick auf die Effizienz der Leistungserbringung

5. Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Gesetze“) haben die Arbeitsmarktpolitik in Dtl. erheblich verändert. Mit den ersten beiden dieser Gesetze wurden insb. die arbeitsmarktpolitischen Instrumente des SGB III reformiert, das dritte Hartz-Gesetz zielte auf organisatorische Veränderungen bei der Bundesanstalt für Arbeit (heute BA) und mit Hartz IV wurden Anfang 2005 Arbeitslosen- und Sozialhilfe für Erwerbsfähige zur Grundsicherung für Arbeits-suchende im SGB II zusammengelegt. Ferner besteht nach einem Kompromiss im Vermittlungs-ausschuss die Möglichkeit, dass nicht nur Arbeitsgemeinschaften aus jeweils einer Arbeitsagentur und einer Kommune, sondern auch 69 Kommunen in alleiniger Trägerschaft für die Umsetzung der neuen Leistungen zuständig sein können, wobei nach dem Wortlaut des Gesetztes „die Erprobung...insbesondere auf alternative Modelle der Eingliederung von Arbeitssuchenden im Wettbewerb zu den Eingliederungsmaßnahmen der Agenturen für Arbeit ausgerichtet“ ist^[1].

Mit den genannten Reformen sind diverse Evaluierungsaufträge des Gesetzgebers verbunden, wobei gem. § 6c SGB II die Aufgabenwahrnehmung durch die Optionskommunen im Vergleich mit derjenigen durch die ARGEn bis Ende 2008 zu untersuchen ist. Dabei sollen Erkenntnisse darüber gewonnen werden, welches der beiden Trägermodelle sich ggf. besser zur Erreichung der gegebenen Ziele eignet und damit Gegenstand weiterer Reformen werden könnte^[2]. In der Praxis hat sich ferner in 19 Fällen die getrennte Aufgabenwahrnehmung etabliert, weil es bislang nicht gelang, einen Vertrag zwischen der jeweiligen Agentur für Arbeit und den betreffenden Kommunen abzuschließen^[3]. Die Tatsache, dass diese Kreise überwiegend (11 von 19) in Baden-Württemberg liegen, welches ein relativ günstiges Arbeitsmarktklima aufweist, blieb nicht ohne Rückwirkung auf die entsprechenden Evaluationsergebnisse. Diese „dritte“ Form soll allerdings nicht Gegenstand der weiteren Betrachtungen sein.

An den skizzierten gesetzlichen Evaluationsauftrag knüpft die vorliegende Arbeit an. Es soll auf Basis der bisherigen Erkenntnisse und des bis dato verfügbaren Zahlen- und Datenmaterials dargestellt werden, worin sich ARGEn und zkT unterscheiden und wer ggf. effizienter arbeitet. In Kapitel 2 werden zunächst die erforderlichen Hintergrundinformationen herausgearbeitet.

Dabei spielen die Standpunkte von Parteien und Institutionen vor und während des Gesetzgebungs-verfahrens ebenso eine Rolle, wie die schließlich ratifizierten gesetzlichen Regelungen und die Unterschiede in der organisatorischen Ausgestaltung. Kapitel 3 beleuchtet dann die wirtschaftliche Ausgangssituation und jene auf dem Arbeitsmarkt, mit der sich die SGB II-Träger konfrontiert sahen. Danach sollen die Beweggründe für die letztendlich gewählte Form der Aufgabenwahrnehmung geschildert werden, woran sich eine vergleichende Darstellung von Arbeitsgemeinschaften und optierenden Kommunen hinsichtlich der Effizienz ihrer Leistungserbringung anschließt.

2. Hintergrund

2.1. Standpunkte von Kommunen, Parteien und sonstigen Institutionen

Zu den vehementesten Verfechtern des kommunalen Optionsmodells gehörte von Anbeginn der politischen Diskussion an der DLT, der Dachverband der 323 deutschen Landkreise. Schon im April 2003 machte selbiger deutlich, dass die Landkreise bei einer verfassungsrechtlich abgesicherten Finanzierung bereit seien, die Trägerschaft für das „neue Leistungsrecht“ zu übernehmen. Als Gründe für eine kommunale Trägerschaft führte der DLT insb. die kommunalen Erfahrungen und Erfolge bei der Eingliederung von Langzeitarbeitslosen an, aber auch die mögliche Vernetzung mit anderen gemeindlichen Aufgaben. Zu letzteren zählten die Wirtschaftsförderung, die soziale Infra-struktur, die Jugendhilfe und Wohnungsfürsorge. Weiterhin sah der DLT den Vorteil, dass die Verantwortung der lokalen Politiker vor Ort einen Handlungsdruck auslöse, der zu flexiblen Reaktionen führen könne^[4]. Der Dachverband argumentierte ferner, dass soziale Kompetenzen, welche für die individuelle Förderung Arbeitsloser unabdingbar seien, schon seit Jahrzehnten bei den Kommunen lägen. Letztere besäßen die Fähigkeit, auf Arbeitslose mit individuellen Vermittlungshindernissen und multiplen sozialen Problemen einzugehen: „Bei den Kommunen haben die Akten Gesichter“^[5]. Gänzlich ablehnend reagierte der Landkreistag dagegen auf eine Ansiedlung des „neuen Leistungsrechts“ bei der BA und den Arbeitsämtern^[6]. Letztlich begrüßte der DLT die Einigung im Vermittlungsausschuss zum KOG, hätte es allerdings konsequenter gefunden, allen Landkreisen die Möglichkeit der kommunalen Option einzuräumen^[7]. Vollkommen konträr fiel sowohl die Haltung des Deutsche Städtetags als auch des DStGB aus. Beide sprachen sich in der Frage der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe gegen die Übernahme der Betreuung von Langzeitarbeitslosen durch die Kommunen aus. Dagegen befürworteten sie das Modell der damals rot-grünen Bundesregierung, demzufolge diese Aufgaben bei der BA und die Finanzierung beim Bund angesiedelt werden sollte^[8]. In einer gemeinsame Erklärung des Deutschen Städtetages, des DStGB und des DGB wurden als Gründe insb. angeführt, dass die Kommunen finanziell, organisatorisch und personell überfordert seien, wenn sie die Zuständigkeit für die arbeitsmarkt- und sozialpolitische Integration von mehr als 5 Mio. Menschen übertragen bekämen^[9]. Die Tatsache, dass sich der DLT bereits vor der Einführung des SGB II für eine kommunale Trägerschaft der entsprechenden Aufgaben eingesetzt hat, findet ihren Niederschlag auch in der regionalen Verteilung der beiden Trägermodelle. So sind die Optionskommunen in den kreisfreien Städten, die durch den Deutschen Städtetag repräsentiert werden, eindeutig unterdurchschnittlich, in den Landkreisen, denen der die kommunale Trägerschaft befürwortende DLT als Dachverband vorsteht, dagegen deutlich überdurchschnittlich vertreten. Unter den 69 Optionskommunen finden sich nur 6 kreisfreie Städte, so dass von letzteren nur etwa 5% die alleinige kommunale Lösung bei der Implementierung des SGB II praktizieren. Im Gegensatz dazu stellt bei den Landkreisen ungefähr jeder fünfte Kreis (20%) einen zugelassenen kommunalen SGB II-Träger dar. Damit kann eine überdurchschnittliche Verbreitung der Optionslösung in den Landkreisen festgestellt werden, was wiederum positiv mit der entsprechenden Position des DLT korreliert ist^[10].

Als konsequenter Befürworter des Optionsmodells zeigte sich die zu diesem Zeitpunkt größte Oppositionspartei im Bundestag, die CDU. Sie befürchtete, dass die den ARGEn immanente Misch-verwaltung die eigentlichen Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten verwische. Es sei durch die Arbeitsgemeinschaften eine ineffiziente Überbürokratisierung zu erwarten, die u.a. aus der zentralistischen Organisation der BA resultiere. Angesichts derartiger Vorbehalte engagierte sich die CDU für das Optionsmodell, mit dem „das Kreativitätspotential der Kommunen für die Vermittlung Arbeitsloser nutzbar“ gemacht werden solle^[11]. Zu den stärksten Verfechtern des kommunalen Trägermodells zählten denn auch die Hessens CDU-geführte Landesregierung. Selbige legte im Juli 2003 mit dem Existenzgrundlagengesetz (EGG) einen Gegenentwurf zu Hartz IV vor, als dessen Kernelement u.a. die dezentrale (kommunale) Trägerschaft des ALG II galt. Die nach Ansicht der hessischen Landesregierung zentralistisch ausgerichtete und übermäßig bürokratische Betreuung und Vermittlung von Arbeitslosen durch die BA sollte mit dem EGG der Vergangenheit angehören^[12]. Schließlich kam es im Vermittlungsausschuss zu dem bereits beschriebenen Kompromiss, dessen Ergebnis das kommunale Optionsmodell ist. Wie bereits mehrfach angedeutet bestand das ursprüngliche Ansinnen der damaligen rot-grünen Bundesregierung darin, die Betreuung der ALG II-Empfänger allein in Arbeitsgemeinschaften bzw. ursprünglich die Vermittlung Langzeitarbeitsloser allein von der BA durchführen zu lassen. Insbesondere die SPD befürchtete, dass die Kommunen mit derartigen Aufgabe überfordert sein könnten. Auch die dargestellten politischen Positionen finden sich in der regionalen Verteilung der beiden Grundformen der Aufgabenwahrnehmung wieder.

So liegt der Anteil der Optionskommunen in Westdeutschland besonders hoch in Hessen (50%) und in Niedersachsen. Also in eben jenen Ländern, in denen das Optionsmodell durch die jeweilige Landesregierung am stärksten befürwortet wurde. In Ostdeutschland weisen Brandenburg (28 %) und Sachsen-Anhalt (21%) einen überproportionalen Anteil an Optionskommunen auf^[13].

2.2. Gesetzliche Regelungen: „Hartz IV“ und SGB II

Mit dem Inkrafttreten von Hartz IV wurden mit Beginn des Jahres 2005 Arbeitslosen- und Sozialhilfe für Erwerbsfähige zur Grundsicherung für Arbeitssuchende vereint, welche ihren gesetzlichen Niederschlag im Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) fand. Die vorrangigen Ziele dieser Maßnahmen waren „vor allem die Schaffung einer einheitlichen Anlaufstelle für alle Langzeitarbeitslosen, die Vermeidung von ´Verschiebebahnhöfen´ zwischen Arbeits- und Sozial-verwaltung sowie ein verbesserter Zugang zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen insb. für Sozialhilfeempfänger/innen“.^[14] Die Bundesregierung sah zunächst eine alleinige Trägerschaft der BA bzgl. der neuen SGB II-Leistungen vor, nach dem Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat zum Jahresende 2003 wurden jedoch auch den Kommunen diverse Mitwirkungs-möglichkeiten eingeräumt, welche schließlich im KOG kodifiziert wurden. Das SGB II zielt gem. § 1 im wesentlichen darauf ab, die Bedürftigkeit i.S.d. Gesetzes durch Erwerbstätigkeit zu reduzieren, zu vermeiden oder zumindest zu verkürzen.^[15] Folglich wird bezgl. der Erwerbstätigkeit angestrebt, dass selbige „erhalten, verbessert oder wiederhergestellt wird“^[16]. Weiterhin sieht das SGB II auf der einen Seite Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes vor, welche auf Bedürftigkeit geprüft und am Bedarf ausgerichtet sind, sowie auf der anderen Seite arbeitsmarktpolitische Instrumente und soziale Dienstleistungen, mittels derer die Integration erwerbsfähiger Hilfebedürftiger in den Arbeitsmarkt erreicht werden soll^[17]. Durch das SGB II wird u.a. für bedürftige Erwerbsfähige zwischen 15 und 64 Jahren die bis dahin geltende Arbeitslosenhilfe bzw. Hilfe zum Lebensunterhalt der Sozialhilfe ersetzt durch das ALG II für erwerbsfähige Personen und durch das neu eingeführte Sozialgeld für deren Angehörigen, sofern sie mit ersteren gemeinsam in einer Bedarfgemeinschaft leben und selbst nicht erwerbsfähig sind^[18].

Eingedenk der ursprünglichen Idee, eine einheitliche Anlaufstelle für alle erwerbsfähigen Hilfeempfänger zu schaffen, sieht das SGB II die Bildung von Arbeits-gemeinschaften zwischen den lokalen Arbeitsagenturen und den Kommungen vor^[19]. Entsprechend der Experimentierklausel des § 6a SGB II können - zunächst befristet auf sechs Jahre^[20] – maximal 69 Kommunen die alleinige Trägerschaft für die SGB II-Leistungen und somit die Betreuung der Empfänger der Grundsicherung für Arbeitssuchende übernehmen.

2.3. Organisatorische Unterschiede zwischen Arbeitsgemeinschaften und Optionskommunen

Den Entscheidungsträgern in den SGB II-Einheiten wurde durch das SGB II hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung des Leistungsprozesses ein beachtlicher Gestaltungsspielraum eingeräumt und folglich haben die unterschiedlichen Formen der Aufgabenwahrnehmung zur Betreuung und Vermittlung ihrer Kunden verschiedenste Organisationsmodelle erarbeitet^[21]. Hinsichtlicht der Aufbauorganisation sind keine wesentlichen Unterschiede festzustellen, deren Ursachen sich auf die Wahl der Form der Aufgabenwahrnehmung zurückführen ließen^[22]. Die Einrichtung der Arbeits-gemeinschaften erfolgt mittels eines privat- oder öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen dem Bund und der jeweiligen Kommune. Für die öffentlich-rechtliche Rechtsform haben sich 78% der ARGEn entschieden, während die übrigen einer privatrechtlichen Lösung den Vorrang gaben^[23]. Weiterhin erfolgte die innere Organisationsstruktur in erster Linie anhand fachlicher Kriterien, aber auch örtliche und lokalpolitische Gegebenheiten spielten dabei eine Rolle^[24]. „Demgegenüber besitzen die Optionskommunen einen größeren, weil von den Präferenzen, Ressourcen und personal-wirtschaftlichen Zwängen eines institutionellen Partners unabhängigen Gestaltungsspielraum“^[25]. Überdies folgert Hesse (2005): „Die weitgehend ungeschmälerte Organisationshoheit sowie die Möglichkeit, autonom und in Anbetracht der örtlichen Gegebenheiten zu entscheiden, kann nach wie vor als wesentliche Stärke der kommunalen Trägerschaft angesehen werden“^[26]. Diese Einschätzung relativiert sich jedoch, wenn man bedenkt, dass hinsichtlich der Ausgestaltung der Organisations-struktur die Geschäftsführungen der ARGEn häufiger über wesentliche Entscheidungsbefugnisse verfügten als die Leitung der Optionskommunen. So konnte nur 10 % der SGB II-Leitungen der zkT über die grundsätzliche Gestaltung der Organisationsstruktur entscheiden und mussten selbiges in 43 % der Fälle der übergeordneten Leitungsebene bzw. der kommunalen Vertreterversammlung (47 %) überlassen^[27]. Dagegen konnten immerhin 28% der Geschäftsleitungen der ARGEn selbständig über diesen Sachverhalt entscheiden und mussten diese Kompetenz weniger häufig an die Träger-versammlung (61 %) oder einen einzelnen Träger (11%) abtreten^[28]. Die Ablauforganisation und Zuständigkeitsverteilung innerhalb der SGB II-Einheiten hängt wesentlich von deren inhaltlichen Schwerpunkten hinsichtlich der Leistungserbringung ab. So legt die Schaffung spezieller Vermittlungs- und Akquiseteams die Vermutung nahe, dass die betreffenden Träger den stellen-orientierten Vermittlungen und Arbeitgeberdienstleistungen ein hohes Maß an Aufmerksamkeit widmen. Wer dagegen einer einheitlichen Kundenbetreuung den Vorrang einräumt, der wird sein Augenmerk v.a. auf die Integration von Eingliederungs- und Leistungsfunktionen legen^[29]. Zum Stellenwert derartiger administrativer Entscheidungen ist zu sagen, „dass gerade die Organisation der Geschäftsprozesse maßgeblichen Einfluss auf den Handlungserfolg der betrachteten Einrichtungen haben wird, sofern man weiterhin die Grundeinschätzung teilt, dass eine effektivere und letztlich effizientere Eingliederung von Langzeitarbeitslosen nur über einen entsprechenden personellen Einsatz zu erreichen ist“^[30]. Der Organisation der Kundenbetreuung lässt sich also eine essentielle Bedeutung hinsichtlich der Effektivität und Effizienz der Leistungserbringung beimessen und in ihr werden ferner „unterschiedliche Herangehensweisen und ´Kulturen´ sichtbar, die über die Grundformen der Aufgabenwahrnehmung hinaus miteinander im Wettbewerb stehen“^[31]. Hinsichtlich der Zuständigkeiten und des Geschäftsmodells kristallisierten sich im wesentlichen zwei Vorgehens-weisen heraus: Aktuell im Trend^[32] liegt die Bildung von Teams, die einheitlich für Leistungs- und Integrationsaufgaben zuständig sind, darüber hinaus findet aber auch die Unterscheidung anhand von Funktionen (materielle Hilfen, Fallmanagement, Vermittlung, Akquise) und/oder Zielgruppen (U 25, Ü 25, alleinerziehende Frauen, Migranten usw.) in der Praxis Anwendung^[33]. So wurde zwar von 92 % der SGB II-Einheiten zwischen Leistungssachbearbeitern und Integrationskräften unterschieden, jedoch waren davon immerhin schon 54% zur bereits angesprochenen Teambildung übergegangen. Hinsichtlich der Ausdifferenzierung im Integrationsbereich in eigene Organisations-einheiten existierte bereits bei 66% der Aufgabenträger ein U 25-Team und bei 52 % ein eigener Arbeitgeberservice^[34].

3. Ausgangslage von Arbeitsgemeinschaften und optierenden Kommunen

3.1. Ökonomische Ausgangssituation und anfängliche Arbeitsmarktlage

Das BIP zeigt für Westdtl. im Jahre 2003 (Werte auf Kreisebene lagen für 2004 noch nicht vor) eine tendenziell etwas stärkere Wirtschaftskraft der Kreise mit ARGEn gegenüber den späteren zkT (Median: 23.304 vs. 21.684 BIP je Einwohner in €). Angesichts der Tatsache, dass Großstädte aufgrund ihrer positiven Pendlersalden ein höheres BIP je Einwohner aufweisen, macht eine ausschließliche Betrachtung der Stadt- und Landkreise jedoch deutlich, dass bei selbigen das nominale BIP pro Kopf jeweils dann höher ausfiel, wenn für die Optionslösung votiert wurde^[35]. Bzgl. der Wachstumsraten ergibt sich ein nochmals uneinheitlicheres Bild. Bei der Betrachtung des ver-fügbaren Einkommens der privaten Haushalte im Jahr vor Einführung des SGB II (2004), welches selbigen nach Steuern und Transferleistungen zur Verfügung steht, zeigen sich kaum Unterschiede zwischen den ARGE-Kreisen (Median: 16.000 € je Einwohner) und den Optionskommunen ( 15.830 € je Einwohner). Daher liegt die Vermutung nahe, dass die soeben festgestellte bessere Einkommenssituation der westdt. ARGE-Kreise auf eine Verzerrung des BIP je Einwohner durch Pendlerströme zurückzuführen ist. Während das BIP auf Kreisebene von den Pendlersalden beeinflusst wird, bezieht sich das verfügbare Einkommen nur auf die Haushalte des jeweiligen Kreises. Wie schon bei der Betrachtung der Mediane des BIP je Einwohner zeigt sich weiterhin, dass das verfügbare Einkommen je Einwohner in den optierenden Stadtkreisen mit einem Median von 17.277 € leicht erhöht war ggü. jenen Stadtkreisen, die sich später für eine ARGE entschieden (Median: 16.381 €)^[36]. Als weitere Kennzahl zur Charakterisierung der ökonomischen Ausgangs-situation lässt sich die Erwerbstätigenproduktivität heranziehen. Hierbei wiesen die ARGE-Kreisen eine um 3% bis 5% höhere Erwerbstätigenproduktivität auf als die Optionskommunen, wobei diese Erkenntnis nur für Westdeutschland, nicht jedoch für Ostdeutschland Gültigkeit besitzt^[37]. Im Allg. ergibt sich eine Situation dergestalt, dass sich sowohl bei einer gesamtdt. als auch bei einer westdt. Betrachtung in den späteren ARGE-Kreisen das BIP je Einwohner, dessen Wachstum und die Erwerbstätigenproduktivität jeweils etwas besser darstellten als in den designierten zkT. Weniger deutlich fielen diese Unterschiede bei einer Analyse des Einkommens der privaten Haushalte aus^[38].

[...]

^[1] Vgl. § 6a SGB II.

^[2] Vgl. Kaltenborn (05/2005), S.3/4.

^[3] Vgl. Kaltenborn (06/2006), S.5.

^[4] Vgl. PM DLT (28.04.2003).

^[5] DLT (07.10.2003).

^[6] Vgl. PM DLT (28.04.2003).

^[7] Vgl. DLT (01.07.2004).

^[8] Vgl. Deutscher Städtetag (04.09.2003).

^[9] Vgl. Deutscher Städtetag (19. 09.2003).

^[10] Vgl. IAW Tübingen (Erster Schwerpunktbericht 2006), S.7/8.

^[11] Vgl. CDU-Bundesgeschäftsstelle (04.05.2004).

^[12] Vgl. Hessisches Sozialministerium

^[13] Vgl. IAW Tübingen (Erster Schwerpunktbericht 2006), S.7

^[14] Kaltenborn (05/2005) S.5.

^[15] Vgl. SGB II § 1 Abs. 1 Nr. 1.

^[16] SGB II § 1 Abs. 1 Nr. 2.

^[17] Vgl. Kaltenborn (05/2005) S.6.

^[18] Vgl. Wilde (2006), S.51.

^[19] Vgl. Wilde (2006), S.54.

^[20] Vgl. § 6a Abs. 5 SGB II.

^[21] Vgl. IAW Tübingen (Jahresbericht 2006), S.94.

^[22] Vgl. Hesse (2005), S.14.

^[23] Vgl. Dt. Bundestag (2006), S.59.

^[24] Vgl. Hesse (2005), S.14.

^[25] Hesse (2005), S.14.

^[26] Hesse (2005), S.14.

^[27] Vgl. IAW Tübingen (Jahresbericht 2006), S.35

^[28] Vgl. IAW Tübingen (Jahresbericht 2006), S.29.

^[29] Vgl. Hesse (2005), S.19.

^[30] Hesse (2005), S.19.

^[31] IAW Tübingen (Jahresbericht 2006), S.94.

^[32] Vgl. Hesse (2006), S.14.

^[33] Vgl. Hesse (2005), S.28.

^[34] Vgl. Hesse (2006), S.32.

^[35] Vgl. IAW Tübingen (Erster Schwerpunktbericht 2006), S.14/15.

^[36] Vgl. IAW Tübingen (Erster Schwerpunktbericht 2006), S.16/17.

^[37] Vgl. IAW Tübingen (Erster Schwerpunktbericht 2006), S.18.

^[38] Vgl. IAW Tübingen (Erster Schwerpunktbericht 2006), S.22.