Wettbewerb und Regulierung im Eisenbahnwesen: Möglichkeiten und internationale Perspektiven

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Eisenbahn als Netzmarkt zwischen natürlichem Monopol und Wettbewerb
2.1. Betriebsgrößenersparnisse als Markteintrittsschranke im Netzmarkt Eisenbahn
2.1.1. Economies of Scale und Economies of Density
2.1.2. Economies of Scope
2.2. Von Betriebsgrößenvorteilen zum natürlichen Monopol
2.3. Identifikation des monopolistischen Bottlenecks im Eisenbahnmarkt
2.3.1. Zur Existenz monopolistischer Bottlenecks
2.3.2. Disaggregierung des Netzmarkts Eisenbahn zur Identifikation monopolistischer Bottlenecks
2.3.2.1. Die Schieneninfrastruktur
2.3.2.2. Die Überwachung des Zugverkehrs
2.3.2.3. Das Angebot von Transportleistungen

3. Grundzüge der Regulierung
3.1. Was ist Regulierung? Zum Begriff der Regulierung im normativen und im positiven Sinn
3.1.1. Rechtfertigung von Regulierung in der normativen Regulierungstheorie
3.1.2. Kritische Auseinandersetzung mit Regulierung: Die positive Regulierungstheorie
3.2. Formen der Regulierung
3.2.1. Marktstrukturregulierungen
3.2.1.1. Vertikale Separierung vor- und nachgelagerter Märkte
3.2.1.2. Horizontale Aufspaltung von integrierten Netzindustrien
3.2.2. Franchising
3.2.3. Marktverhaltensregulierung
3.2.3.1. Zwischen Kostendeckung und Wohlfahrtsoptimierung: Preissetzung und Regulierung
3.2.3.2. Rentabilitäts- und Price Cap-Regulierung als indirekte Regulierungsinstrumente
3.3. Zwischenfazit zum zweiten und dritten Kapitel

4. Die Wettbewerbs- und Regulierungsstruktur der Eisenbahn in Deutschland
4.1. Die Entwicklung der Schiene im intermodalen Wettbewerb
4.2. Die deutschen Eisenbahnen nach der Bahnreform
4.3. Der regulatorische Rahmen in Deutschland: Der Zugang zum Schienennetz und die Struktur der Trassenpreise
4.4. Zwischenfazit zum vierten Kapitel

5. Internationale Ansätze zur Strukturierung und Regulierung der Eisenbahn im Vergleich
5.1. Grunddimensionen der Organisation von Bahnsystemen
5.2. Großbritannien, Schweden und die USA als Beispiele für die Durchführung von Eisenbahnreformen
5.2.1. Großbritannien
5.2.1.1. Ausgangssituation
5.2.1.2. Reformansätze
5.2.1.3. Entwicklung nach der Reform
5.2.1.4. Fazit zur Reform der britischen Eisenbahnen
5.2.2. Schweden
5.2.2.1. Ausgangssituation
5.2.2.2. Reformansätze
5.2.2.3. Entwicklung nach der Reform
5.2.2.4. Fazit zur Reform der schwedischen Eisenbahnen
5.2.3. USA
5.2.3.1. Ausgangssituation
5.2.3.2. Reformansätze
5.2.3.3. Entwicklung nach der Reform
5.2.3.4. Fazit zur Reform der amerikanischen Eisenbahnen
5.3. Zwischenfazit zum fünften Kapitel

6. Der Einfluss von Wettbewerb auf die Produktivität im Eisenbahnwesen
6.1. Der „Liberalisierungsindex Bahn 2002“
6.2. Die Auswahl von Produktivitätskennziffern
6.3. Die Wettbewerbs- und Produktivitätskennziffern im Vergleich

7. Rückschlüsse für die weitere Entwicklung in Deutschland und Europa
7.1. Nationale Grenzen als Hindernisse für den europäischen Eisenbahnverkehr
7.2. Outputspezifische Fokussierung als Erfolgsfaktor für mehr Verkehr auf der Schiene
7.3. Die Auswirkungen von Regulierung und Wettbewerb auf die Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahn

8. Fazit und Ausblick

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 3-1: Ansätze zur Regulierung monopolistischer Bottleneckeinrichtungen

Abbildung 4-1: Entwicklung der Verkehrsleistung der einzelnen Verkehrsträger im Güter- bzw. Personenverkehr in Deutschland von 1960 bis 2004 ...

Abbildung 4-4: Verlauf wichtiger Kennziffern der deutschen Eisenbahnen im Zeitraum 1994 bis 2003

Abbildung 4-5: Struktur des TPS 05 der DB Netz AG

Abbildung 5-1: Schematische Darstellung internationaler Eisenbahnsysteme

Abbildung 5-3: Verlauf wichtiger Kennziffern der britischen Eisenbahnen im Zeitraum 1994 bis 2003

Abbildung 5-6: Verlauf wichtiger Kennziffern der schwedischen Eisenbahnen im Zeitraum 1995 bis 2003

Abbildung 5-8: Verlauf wichtiger Kennziffern der amerikanischen Class I-Eisenbahnen im Zeitraum 1980 bis 2003

Abbildung 6-2: Wettbewerbsintensität als erklärender Faktor für Arbeitsproduktivität

Abbildung 6-3: Wettbewerbsintensität als erklärender Faktor für Kapitalproduktivität

Abbildung 6-4: Wettbewerbsintensität als erklärender Faktor für Verkehrsdichte

Abbildung 7-1: Anteil des Schienengüterverkehrs am gesamten Straßen- und Schienen- güterverkehr in den USA und der EU nach Entfernungsklassen

Abbildung 3-2: Struktur eines vertikal integrierten Bahnsystems mit Open Access

Abbildung 3-3: Struktur eines vertikal separierten Eisenbahnsystems

Abbildung 3-4: Subventionsbedarf bei der Preissetzung zu Grenzkosten

Abbildung 3-5: Wohlfahrtsverlust bei der Preissetzung zu Durchschnittskosten

Abbildung 3-6: Minimierung des Wohlfahrtsverlusts bei Ramsey-Preissetzung

Abbildung 3-7: Preisbildung in Peak-Perioden

Abbildung 4-2: Entwicklung des Güteraufkommens 1960 bis 2005 nach Hauptgütergruppen in t

Abbildung 4-3: Organisationsstruktur des deutschen Eisenbahnsystems

Abbildung 4-6: Kostendeckungsgrade bei der Trassenpreissetzung in Europa im Vergleich

Abbildung 5-2: Organisation des britischen Bahnsystems

Abbildung 5-4: Entwicklung der Todesopfer bei Unfällen der britischen Eisenbahnen 1976 bis 2005

Abbildung 5-5: Organisation des schwedischen Eisenbahnsystems

Abbildung 5-7: Organisation des US-amerikanischen Eisenbahnsystems

Abbildung 6-1: Ergebnisse des COM-Index 2002

Abbildung 7-2: Durchschnittliche Netzzugangspreise in Europa im Vergleich

Abbildung 7-3: Anteil der Güterbereiche an der Verkehrsleistung aller Verkehrsträger in den Vereinigten Staaten und Deutschland im Vergleich

Tabellenverzeichnis

Tabelle 2-1: Lokalisierung netzspezifischer Marktmacht

Tabelle 2-2: Schieneninfrastrukturen als monopolistische Bottleneck-Einrichtungen

Tabelle 4-1: Die europäischen Eisenbahnen im Vergleich

Tabelle 4-2: Kennziffern der deutschen Eisenbahnen 1991 und 2003 im Vergleich

Tabelle 5-1: Kennziffern der britischen Eisenbahnen 1990 und 2003 im Vergleich

Tabelle 5-2: Kennziffern der schwedischen Eisenbahnen 1988 und 2004 im Vergleich

Tabelle 5-3: Kennziffern der amerikanischen Class I-Railways 1980 und 2003 im Vergleich

Tabelle 6-1: Produktivitätskennziffern und COM-Index-Werte im Vergleich

Tabelle 7-1: Gegenüberstellung von Arbeitsproduktivität und Outputspezialisierung (2005)

Tabelle 4-3: Trassenpreise der DB Netz AG

Tabelle 4-4: Trassenbepreisung, Tarife und Kostendeckung in Europa im Vergleich

Tabelle 6-2: Regressionsergebnis mit der Arbeitsproduktivität als zu erklärender Variable

Tabelle 6-3: Regressionsergebnis mit der Kapitalproduktivität als zu erklärender Variable

Tabelle 6-4: Regressionsergebnis mit der Verkehrsdichte als zu erklärender Variable

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Eisenbahn zählt in der historischen Betrachtung zu den am stärksten regulierten Industriesektoren überhaupt. Während die Anfänge der Bahn in den meisten Ländern durch privatwirtschaftliche Initiativen begründet wurden, wurden die einzelnen Unternehmen im Laufe des 19. und 20. Jahrhunderts überall in Europa verstaatlicht. Gründe für diese Entwicklung lagen einerseits im Bestreben, private Monopole zu verhindern; andererseits erkannten die staatlichen Organe aber auch die strukturpolitische und militärische Bedeutung des neuen Verkehrsmittels und ergriffen die Möglichkeit des staatlichen Rent-seekings, da sich die Eisenbahnen anfänglich noch als äußerst profitträchtig erwiesen. Auch in Ländern, in denen der Staat traditionell weniger Einfluss hat, wurde das Bahnwesen massiv reglementiert: So bestanden die Bahngesellschaften der USA und Kanadas zwar als private Unternehmen fort, wurden aber durch strikte Regulierungsmaßnahmen so stark in ihrer Gewerbe- und Vertragsfreiheit eingeschränkt, dass ihre Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit drastisch abnahm und freie Unternehmensentscheidungen kaum mehr möglich waren. In der Folge verlor die Bahn im intermodalen Wettbewerb international stark an Bedeutung und wurde in vielen Ländern zu einem anhaltenden Verlustbringer.

Erst mit Beginn der 1980er Jahre wurden die regulatorischen Maßnahmen zunächst in Nordamerika, später auch in Europa gelockert. Eisenbahnen wurden wieder weniger als staatliche Akteure zur Sicherung des Gemeinwohls, sondern vielmehr als gewinnorientierte Unternehmen betrachtet.

Wie kann der Verkehrsträger Eisenbahn im Spannungsfeld zwischen Regulierung und Wettbewerb seine Zukunftschancen in Deutschland und Europa langfristig verbessern? Dieser Fragestellung widmet sich die vorliegende Arbeit. Ziel ist die Entwicklung von Möglichkeiten, wie die Bahnen durch eine Verminderung des staatlichen Einflusses und eine stärker an Wettbewerbsgesichtspunkten orientierte Ausrichtung ihre Effizienz steigern und so einen Teil ihrer früheren Bedeutung zurückerlangen können. Dabei sollen unter der Berücksichtigung der Besonderheiten der Netzindustrie Bahn regulatorische Notwendigkeiten erarbeitet und daraus mithilfe internationaler Beispiele zur Organisation von Bahnmärkten Perspektiven zur langfristigen Stärkung entwickelt werden.

Hierfür werden im zweiten Kapitel die Eigenschaften der Eisenbahn als Netzmarkt analysiert und durch die disaggregierte Betrachtung der Industrie der Bedarf an Regulierung aufgezeigt. Das folgende Kapitel widmet sich den Grundlagen der Regulierungstheorie unter besonderer Berücksichtigung der Möglichkeiten zur Regulierung von Eisenbahnsystemen. Die Situation der Eisenbahn im inter- und intramodalen Wettbewerb in Deutschland im Zusammenhang mit der Gestaltung des Marktzutritts ist Gegenstand des vierten Kapitels. Im fünften Kapitel werden mit Großbritannien, Schweden und den Vereinigten Staaten drei Beispiele für Eisenbahnreformen unter der jeweiligen Betrachtung der Ausgangslage, der Reformschritte und der Entwicklung nach der Reform beschrieben. Da die Generierung von Wettbewerb auf der Schiene als Schlüssel zur Steigerung der Produktivität von Eisenbahnsystemen gilt, wird im sechsten Kapitel der statistische Zusammenhang zwischen der Wettbewerbsintensität und einzelnen Produktivitätskennziffern in 15 europäischen Ländern untersucht. Das siebte Kapitel widmet sich den Implikationen der in den vorangegangenen Kapiteln erörterten Aspekte für eine nachhaltig erfolgreiche Entwicklung der Eisenbahnen in Deutschland und Europa. Die Arbeit endet mit einem Fazit zu den Möglichkeiten der Bahn als zukunftsträchtigem Verkehrsträger zwischen Regulierung und Wettbewerb.

2. Die Eisenbahn als Netzmarkt zwischen natürlichem Monopol und Wettbewerb

Bei der Eisenbahn handelt es sich wie bei den Bereichen Strom, Gas und Telekommunikation um eine Netzindustrie: Für die eigentliche Leistungserstellung, das Angebot von Transportleistungen, ist die Errichtung eines Infrastrukturnetzes notwendig, dessen Aufbau mit hohen Fixkosten verbunden ist und zu anderen Zwecken nicht verwendet werden kann. Die ökonomischen Eigenschaften, die die Netzindustrie Bahn besitzt, und die Implikationen, die sich daraus für die Regulierung ergeben, sind Gegenstand dieses Kapitels.

2.1. Betriebsgrößenersparnisse als Markteintrittsschranke im Netzmarkt Eisenbahn

Netzindustrien sind in besonderem Maße anfällig für das Auftreten struktureller Markt-eintrittsbarrieren in der Form von Skalenvorteilen („Economies of Scale“), Dichtevorteilen („Economies of Density“) und Verbundeffekten („Economies of Scope“). Die Existenz dieser Markteintrittsbarrieren kann zu einem natürlichen Monopol führen und so Marktversagen verursachen.

2.1.1. Economies of Scale und Economies of Density

Unter Skalenerträgen versteht man die Abhängigkeit der Ausbringungsmenge von der Menge der Produktionsfaktoren. Bei positiven Skalenerträgen steigt die Produktionsmenge bei einer Erhöhung der Menge der Inputfaktoren um a% um mehr als a%, die Skalenelastizität ist also größer als 1.

Economies of Scale treten auf im Bereich mit steigender Ausbringungsmenge fallender Durchschnittskosten, d.h. bis die Grenzkosten den Durchschnittskosten entsprechen. Die Steigerung der Ausbringungsmenge ist ökonomisch sinnvoll im gesamten Bereich steigender Skalenerträge. Ursache für positive Skalenerträge können etwa Arbeitsteilung und Spezialisierung, Transaktionskosten oder die Existenz von unabhängig von der Ausbringungsmenge anfallenden Fixkosten sein.^[1]

Zu unterscheiden ist zwischen Skalen- und Dichteeffekten: Skalenvorteile treten auf, wenn der Einsatz aller Produktionsfaktoren ausgeweitet wird, also bei Netzindustrien auch eine Vergrößerung der Netzlänge erfolgt. Sie sind damit zu unterscheiden von Dichtevorteilen, die sich auf die Effekte einer Vergrößerung der Ausbringungsmenge bei gegebenen Kapazitäten beziehen.^[2]

Bei der Eisenbahn treten positive Skalenerträge in der Form von Netzbildungseffekten auf. Bis zu einer bestimmten kritischen Länge impliziert eine Netzvergrößerung eine Skalenelastizität von mehr als 1. Ursache hierfür ist z.B., dass zunächst eine gewisse minimale Länge vorhanden sein muss, bevor die Bahn als Verkehrsmittel überhaupt erst attraktiv wird. Darüber hinaus kann ein Ausbau in bestimmten Gebieten, etwa zwischen zwei großen Agglomerationsräumen, eine überproportionale Nachfragesteigerung nach sich ziehen. Verschiedene Untersuchungen kommen jedoch zu dem Ergebnis, dass zunehmende Skalenerträge nur bei relativ kleinen Eisenbahnnetzen bis zu einer Netzgröße von rund 800 km realisierbar sind.^[3]

Dichteeffekte treten bei der Eisenbahn hingegen regelmäßig auf. Sie beziehen sich auf die Senkung der Durchschnittskosten durch die Steigerung der Auslastung auf einer gegebenen Strecke. So führen Dichteeffekte bei steigender Nachfrage zu einer Erhöhung der Arbeits- und Kapitalproduktivität z.B. durch steigende Zuglängen und höhere Streckenfrequenz.^[4]

2.1.2. Economies of Scope

Verbundvorteile liegen vor, wenn verschiedenartige Güter innerhalb eines Unternehmen kostengünstiger produziert werden können als in mehreren auf jeweils ein Produkt spezialisierten Unternehmen. Mit Bündelungs- und Verkettungseffekten existieren zwei Arten von Verbundeffekten. Unter positiven Bündelungseffekten versteht man Kostenvorteile, die durch die Diversifizierung der Produktpalette eines Unternehmens auf horizontaler Ebene entstehen – etwa durch die Herstellung verschiedenartiger Güter durch eine Produktionsanlage. Hiervon werden Verkettungseffekte unterschieden, die sich aus der vertikalen Verkettung von Wertschöpfungsstufen ergeben.^[5]

Im Bereich der Eisenbahn liegen positive Verbundeffekte sowohl in Form von Bündelungs- als auch Verkettungsvorteilen vor: Als Bündelungseffekt kann das gemeinsame Angebot von Personen- und Güterverkehr durch ein Bahnunternehmen angesehen werden. Beide Produkte können auf demselben Schienennetz angeboten werden, es existieren Schnittmengen in den Bereichen der technischen Ausstattung und des Personals. Damit ist die „Produktion“ sowohl von Personen- als auch von Güterverkehr durch ein Unternehmen weniger kostenintensiv als durch zwei spezialisierte Unternehmen.^[6]

Die disaggregierte Betrachtung der Netzindustrie Eisenbahn verdeutlicht die Existenz von Verkettungsvorteilen. Als Wertschöpfungsebenen können Netzaufbau und -unterhaltung, Verkehrsüberwachung und der eigentliche Transportbetrieb identifiziert werden (siehe hierzu 2.3.).^[7] Verbundvorteile zwischen diesen Ebenen sind etwa im Bereich des nachfragegerechten Netzausbaus, der Abstimmung zwischen Zugüberwachung und Verkehr und der Einführung neuer technischer Standards erkennbar.

2.2. Von Betriebsgrößenvorteilen zum natürlichen Monopol

Die oben beschriebenen Größen-, Dichte- und Verbundvorteile sind eng mit dem Begriff des natürlichen Monopols verknüpft. Ein natürliches Monopol ist dadurch gekennzeichnet, dass fallende Durchschnittskosten je Outputeinheit im gesamten Nachfragebereich bestehen. Damit werden die Produktionskosten minimiert, wenn ein Anbieter allein den gesamten Markt versorgt.

Voraussetzung hierfür ist die Existenz von Skalen- oder Dichtevorteilen. Verbundvorteile allein implizieren hingegen noch kein natürliches Monopol, sondern lediglich die gemeinsame Produktion der betreffenden Güter bei allen Anbietern dieser Güter.^[8]

Die Existenz eines natürlichen Monopols ist typisch für Netzindustrien: Während der Aufbau der Netze hohe Fixkosten verursacht, fallen beim Betrieb nur geringe Grenzkosten an, so dass die Durchschnittskosten mit steigendem Output fallen. Damit kann ein Anbieter den Markt zu einem insgesamt günstigeren Preis befriedigen als mehrere konkurrierende Anbieter zusammen.

Anders als im klassischen Monopolfall impliziert ein natürliches Monopol aber noch keine die Ausbeutung von Monopolrenten ermöglichende Marktmacht. Nach dem Konzept des bestreitbaren Marktes („contestable market“) kann die bloße Markteintrittsdrohung eines potentiellen Wettbewerbers den natürlichen Monopolisten soweit disziplinieren, dass er keine die Durchschnittskosten übersteigenden Preise erheben kann. Ein Markt wird als bestreitbar angesehen, wenn drei Bedingungen erfüllt sind:

Zunächst muss der Marktzutritt völlig frei sein. Auch beim Zugang zu den Faktormärkten, bei der Beschaffung von Informationen hinsichtlich der Nachfrage und bei den Präferenzen der Konsumenten dürfen keine Asymmetrien bestehen.

Weiterhin muss der potentielle Eindringling beim Austritt aus dem Markt seine mit dem Marktzutritt entstandenen Kosten zurückgewinnen können. Es dürfen also keine irreversiblen Kosten vorhanden sein.

Schließlich darf die Preisanpassung der etablierten Konkurrenz auf den Marktzutritt nur zeitverzögert erfolgen, damit der Eindringling die Möglichkeit hat, überhaupt Nachfrage auf sich zu ziehen.^[9]

In einem bestreitbaren Markt kann der natürliche Monopolist seine Marktmacht nicht ausschöpfen, denn aufgrund des freien Marktzutritts und des kostenlosen Marktaustritts könnten Wettbewerber auftreten, die die Monopolpreise unterbieten und damit die gesamte Nachfrage für sich gewinnen. Um die potentiellen Markteindringlinge vom Marktzutritt abzuhalten, muss der Monopolist also auf die Abschöpfung seiner Monopolrente verzichten und kann lediglich Preise in Höhe der Durchschnittskosten verlangen. Damit reicht im Fall der bestreitbaren Märkte die bloße Drohung mit dem Zutritt aus, um die Marktmacht des Monopolisten einzuschränken.^[10]

Sind mit dem Marktzutritt hingegen hohe irreversible Kosten verbunden (z.B. durch den Aufbau eines Schienennetzes), so besteht ein marktzutrittsresistentes Monopol und damit ein monopolistischer Bottleneck (siehe 2.3.1.): Der etablierte Marktteilnehmer könnte damit drohen, seine Leistungen zu Grenzkosten anzubieten, denn für ihn sind die Netzinvestitionen bereits versunkene Kosten. Damit sich die Marktzutrittsinvestition amortisiert, wäre der potentielle Wettbewerber aber auf die Erzielung von Erlösen in Höhe der Durchschnittskosten angewiesen. Er kann daher nicht glaubhaft mit Markteintritt drohen.

Der Monopolcharakter, der aus der Existenz von Größen- und Dichtevorteilen im gesamten Nachfragebereich bei gleichzeitiger Irreversibilität der Kosten erwächst, gibt dem Anbieter Marktmacht zur Ausbeutung von Monopolrenten. Diese kann auch den Wetbewerb in komplementären Wirtschaftsbereichen verzerren.^[11] Regulatorische Eingriffe können daher gerechtfertigt werden.

2.3. Identifikation des monopolistischen Bottlenecks im Eisenbahnmarkt

2.3.1. Zur Existenz monopolistischer Bottlenecks

Netzmärkte sind aufgrund der Existenz von Größen- und Dichtevorteilen in Kombination mit irreversiblen Kosten anfällig für Engpasssituationen, die als monopolistische Bottlenecks bezeichnet werden. Monopolistische Bottlenecks treten auf im Fall der dem amerikanischen Antitrustrecht entlehnten wesentlichen Einrichtungen („essential facilities“): Als solche gelten Infrastruktureinrichtungen, die notwendig sind, um Kunden zu erreichen bzw. Wettbewerbern ihre Geschäftstätigkeit zu ermöglichen, ohne dass es entsprechende Substitute gibt. Gleichzeitig ist es nicht möglich, die Einrichtung mit angemessenen Kosten neu zu schaffen, d.h. auch ein potentielles Substitut ist nicht vorhanden.^[12] Monopolistische Bottlenecks bestehen dementsprechend in Bereichen, in denen irreversible Kosten vorherrschen und die aufgrund von Kostenvorteilen einer gebündelten Produktion die Eigenschaften eines natürlichen Monopols aufweisen. In den anderen Bereichen herrscht hingegen aktiver bzw. potentieller Wettbewerb (siehe Tabelle 2-1).

Tabelle 2-1: Lokalisierung netzspezifischer Marktmacht

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Knieps, G. (2003)

Das Auftreten monopolistischer Bottlenecks ist typisch für Netzindustrien. Insbesondere erdverbundene Netze wie Gleisanlagen sind anfällig für Bottlenecks, da sie nicht in einen anderen geographischen Raum transferiert werden können und auch nicht ohne fast vollständigen Wertverlust einer anderen Verwendung zugeführt werden können.

Um Marktversagen in derartigen Engpassbereichen zu vermeiden, sind regulatorische Eingriffe notwendig. Da Regulierung jedoch die Effizienz eines funktionierenden Marktes nicht erreichen kann, von hohen administrativen Kosten begleitet wird und darüber hinaus durch Anreizverzerrungen auch volkswirtschaftliche Schäden verursachen kann, sollte sie ausschließlich auf Bereiche monopolistischer Bottlenecks beschränkt werden. Zur Identifikation von Bottlenecks innerhalb von Netzindustrien müssen diese nach Wertschöpfungsebenen disaggregiert betrachtet werden.^[13] Im Bereich der Eisenbahn sind dabei die Ebenen Schienennetz, Zugüberwachung und der eigentliche Transport zu unterscheiden.^[14]

2.3.2. Disaggregierung des Netzmarkts Eisenbahn zur Identifikation monopolistischer Bottlenecks

2.3.2.1. Die Schieneninfrastruktur

Der Betrieb der Schieneninfrastruktur weist die Eigenschaften eines natürlichen Monopols auf: Der Aufbau des Netzes erfordert erhebliche Investitionen und verursacht damit hohe Fixkosten, während die Grenzkosten der Nutzung sehr gering sind. Damit kann von fallenden Durchschnittskosten im gesamten Bereich der Nachfrage ausgegangen werden. Eine Duplizierung des Netzes wäre also volkswirtschaftlich unsinnig. Da das Schienennetz praktisch immobil ist und kaum in anderen Bereichen als dem Bahnbetrieb Verwendung finden kann, stellen die Investitionen irreversible Kosten dar. Der Marktaustritt ist daher nicht kostenlos.^[15] Auch der Marktzutritt wäre für einen Wettbewerber kaum frei: Aufgrund fehlenden Wegerechts wäre der Aufbau eines zweiten Netzes schon aus rechtlichen Gründen so gut wie unmöglich.^[16] Damit besitzt der Markt für Schieneninfrastruktur die Eigenschaften eines monopolistischen Bottlenecks und sollte dementsprechend reguliert werden (siehe Tabelle 2-2).

Tabelle 2-2: Schieneninfrastrukturen als monopolistische Bottleneck-Einrichtungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Knieps, G. (2003)

2.3.2.2. Die Überwachung des Zugverkehrs

Als mittlere Ebene kann der Betrieb von Zugüberwachungssystemen betrachtet werden. Die Koordination und Überwachung des Eisenbahnbetriebs, wozu die Dirigierung der Züge und die korrekte Schaltung von Weichen und Signalanlagen gehört, kann aus Sicherheits- und Praktikabilitätsgründen nur von einer zentralen Stelle durchgeführt werden, die die alleinige Verantwortung hat. Durch mehrere im Wettbewerb zueinander stehende Überwachungsstellen würden Kompetenzstreitigkeiten entstehen, die Sicherheitsprobleme hervorrufen könnten. Damit besteht in diesem Bereich ein natürliches Monopol, das den Charakter eines angreifbaren Marktes aufweist: Die Zugüberwachung erfolgt elektronisch mit Hilfe von Computerprogrammen; diese sind jedoch transferier- und an anderer Stelle einsetzbar. Die öffentliche Ausschreibung der Zugüberwachung mit der Auftragsvergabe an den günstigsten Anbieter würde einen Wettbewerb um den Markt auslösen, durch regelmäßige Neuausschreibung wäre der jeweilige Betreiber um korrekte Vertragserfüllung bemüht. Damit ist eine über die Franchise-Ausschreibung hinausgehende Regulierung in diesem Bereich nicht notwendig.^[17]

2.3.2.3. Das Angebot von Transportleistungen

Im Gegensatz zur Schieneninfrastruktur und -verkehrsüberwachung kann beim eigentlichen Eisenbahnverkehr von der Existenz aktiven Wettbewerbs ausgegangen werden. Die Konkurrenz mehrerer Transportunternehmen auf den gleichen Strecken gibt Anreize zu Effizienz und der Bereitstellung nachfragegerechter Verkehrsangebote. Hinzu kommt der intermodale Wettbewerb mit anderen Verkehrsträgern.

Aufgrund der Nichtexistenz von Kostenirreversibilitäten bestehen keine Marktzutrittsbarrieren für Wettbewerber: Lokomotiven und Waggonmaterial sind geographisch mobil, können in andere Märkten transferiert werden und stellen damit kein Marktzutrittshemmnis dar.

Da direkter Wettbewerb auf dem Schienennetz im Bereich der Transportleistungen möglich ist, ist also kein weitergehender regulatorischer Eingriff notwendig.^[18] Voraussetzung ist allerdings die Schaffung gleicher Zugangsbedingungen für alle Schienenverkehrsanbieter. Nur wenn einzelne Anbieter bei der Vergabe von Trassen nicht gegenüber anderen diskriminiert werden, kann der Wettbewerb seine positive Wirkung auf Effizienz und Angebot entfalten. Daher ist insbesondere im Fall integrierter Infrastruktur- und Verkehrsbetreiber die Überwachung der Trassenvergabe zur Gewährleistung eines diskriminierungsfreien Netzzugangs für Konkurrenten notwendig.

3. Grundzüge der Regulierung

Während in Bereichen, in denen aktiver oder potentieller Wettbewerb herrscht, kein Regulierungsbedarf besteht, unterliegen Bottleneck-Bereiche der Notwendigkeit eines regulatorischen Eingriffs, um die Ausbeutung von Monopolmacht zu verhindern. Dieses Kapitel setzt sich mit dem normativen und dem positiven Ansatz zunächst mit den Grundlagen der Regulierungstheorie auseinander. Anschließend werden Möglichkeiten der Regulierung diskutiert.

3.1. Was ist Regulierung? Zum Begriff der Regulierung im normativen und im positiven Sinn

Der Begriff der Regulierung steht für den Eingriff des Staates in die Mechanismen des freien Wettbewerbs z.B. durch die Einschränkung der Gewerbe- und Vertragsfreiheit der Wirtschaftssubjekte. Unter Regulierung fallen diejenigen Maßnahmen, die nicht zum ordnungspolitischen Rahmen gehören, also alle Wirtschaftssubjekte gleichermaßen betreffen, sondern sich nur auf bestimmte Personen bzw. Unternehmen beziehen, wobei die Unterscheidung z.B. nach branchen- oder größenbezogenen Kriterien erfolgen kann.^[19]

In der Regulierungstheorie werden der normative und der positive Begriff der Regulierung unterschieden. Während der normative Ansatz sich damit beschäftigt, wie Marktversagen durch Regulierung neutralisiert werden kann, fragt der positive Ansatz nach dem Warum der Regulierung und versucht, Erklärungen für bestehende und Voraussagen für künftige Markteingriffe zu liefern.^[20]

3.1.1. Rechtfertigung von Regulierung in der normativen Regulierungstheorie

Die normative Theorie der Regulierung rechtfertigt staatliche Eingriffe in die freie Wettbewerbsordnung mit der Unvollkommenheit von Märkten: In Märkten, in denen allokative Ineffizienz herrscht, soll staatliche Regulierung Effizienz herstellen. Für das Auftreten von Marktversagen lassen sich drei mögliche Gründe anführen: ruinöse Konkurrenz, externe Effekte und natürliche Monopole.^[21]

Ruinöse Konkurrenz kann bei zu scharfem Wettbewerb auftreten. In diesem Fall verliert der Wettbewerb seine wohlfahrtsmaximierende Wirkung; es scheiden mehr Wettbewerber aus dem Markt aus, als es – z.B. im Hinblick auf zukünftig notwendige Kapazitäten – effizient ist. Damit besteht beim ruinösen Wettbewerb in erster Linie ein Informationsproblem auf Seiten der Akteure im Markt.^[22] Als externe Effekte bezeichnet man die mit dem Handeln eines Marktteilnehmers verbundenen positiven oder negativen Nebenwirkungen auf andere Marktteilnehmer. Z.B. können fehlende Eigentumsrechte in der medizinischen Forschung zu suboptimalen Marktergebnissen führen, da die Akteure aufgrund der auch für die Konkurrenz allgemeinen Nutzbarkeit ihrer Ergebnisse auf Forschung verzichten.^[23] Im Bereich natürlicher Monopole mit irreversiblen Kosten, also monopolistischer Bottlenecks, besteht ohne regulatorischen Eingriff die Gefahr der Ausnutzung von Monopolmacht und damit von Marktversagen; dieses kann durch Regulierung überwunden werden. Allerdings ist ein Eingriff nur insofern sinnvoll, wie die Zuwächse an allokativer Effizienz die regulierungsbedingten Einbußen an produktiver Effizienz übersteigen.^[24]

3.1.2. Kritische Auseinandersetzung mit Regulierung: Die positive Regulierungstheorie

Anders als in der normativen Theorie der Regulierung sucht der positive Ansatz nicht nach Wegen für markteffiziente regulatorische Eingriffe, sondern hinterfragt ex post die Intentionen für Regulierung: Bestehende Regulierungsmaßnahmen werden betrachtet und auf ihrer Entstehung zugrundeliegende Gesetzmäßigkeiten untersucht.

Ihren Ursprung hat die positive Regulierungstheorie in der Neuen Politischen Ökonomie. Entscheidend geprägt wurde sie von den Chicagoer Ökonomen George Joseph Stigler und Sam Peltzman. Der von ihnen entwickelten Capture-Theorie zufolge werden Regulierungsbehörden früher oder später von den zu regulierenden Unternehmen vereinnahmt. Dies liegt in erster Linie daran, dass die Behörde für ihre regulatorische Tätigkeit auf Informationen aus dem zu regulierenden Unternehmen angewiesen ist. Der Unternehmer kann also durch Selektion der beigesteuerten Informationen das Handeln der Regulierungsinstanz beeinflussen.^[25] Damit wird die Kontrollbehörde eher zu einer Vertreterin der Interessen der betroffenen Unternehmen als der Konsumenten. Darüber hinaus ist die Regulierungsinstanz an der Prosperität des regulierten Bereiches interessiert, um den eigenen Einflussbereich zu stärken. Da den zu regulierenden Unternehmen die Schwächen der Regulierungsaufsicht bekannt sind und sie diese für sich auszunutzen wissen, sind Unternehmen sogar Nachfrager nach staatlicher Regulierung, was sich in der Entstehung eines „Marktes für Regulierung“ niederschlägt.^[26] Der von Unternehmern für Regulierung entrichtete Preis ergibt sich z.B. aus den Kosten für die Bildung von Lobbyvereinigungen und für öffentliche Einflussnahme zur Sicherung der Wiederwahl von Politikern. Stigler subsumiert die Beziehung von Unternehmen und Regulierung wie folgt:

„[…] regulation is acquired by the industry and is designed and operated primarily for its benefit.“^[27]

Die positive Regulierungstheorie fordert angesichts der Unzulänglichkeiten regulatorischer Eingriffe, ganz auf Regulierung zu verzichten und Allokationen allein den Markt bestimmen zu lassen. Damit steht die positive Theorie der Regulierung ganz im Zeichen der Public Choice-Schule, die das Agieren von Personen und institutionellen Einrichtungen mit der individuellen Wohlfahrtsmaximierung der handelnden Agenten begründet.

Der positive Regulierungsansatz ist sinnvoll, um die Notwendigkeiten individueller Regulierungsmaßnahmen zu hinterfragen und sie auf den Prüfstand zu stellen. Unbestritten ist, dass durch Regulierung nicht die Effizienz des perfekt funktionierenden Marktes erreicht werden kann, zumal die Durchführung und Überwachung regulatorischer Maßnahmen einen beträchtlichen administrativen Aufwand verursacht. Aufgrund der im vorangegangenen Kapitel beschriebenen Bottleneck-Situation in Netzindustrien wie dem Eisenbahnwesen sind regulatorische Eingriffe hier aber nach herrschender Meinung unumgänglich; sie sollten jedoch auf die genannten Engpassbereiche beschränkt bleiben.

3.2. Formen der Regulierung

Regulierung dient im Fall natürlicher Monopole mit irreversiblen Kosten der Neutralisierung von Marktmacht und der Simulierung von Wettbewerb hinsichtlich seiner Wirkung bei der Herausbildung von Güterpreisen und -qualitäten.^[28] Dabei sollen sich staatliche Eingriffe auf das notwendige Minimum beschränken, Preise und Qualitäten allerdings möglichst wettbewerbsnah wiedergegeben werden. Dem Staat bieten sich dafür verschiedene regulatorische Instrumente, die unterschiedlich stark in die unternehmerische Freiheit eingreifen: Marktstrukturregulierungen beeinflussen die vertikale oder horizontale Marktstruktur, um Diskriminierungsfreiheit und Wettbewerb zu generieren, greifen ansonsten aber nicht in den Marktmechanismus ein. Franchising von Diensten greift nur begrenzt in Unternehmensentscheidungen ein, indem die zu erbringenden Leistungen bei der Ausschreibung genau definiert werden. Marktverhaltensregulierungen wie Preisniveau- und -strukturregulierungen und Qualitätskontrollen stellen hingegen recht schwerwiegende Eingriffe dar, weil sie direkt an wirtschaftlichen Unternehmensentscheidungen ansetzen (siehe Abbildung 3-1).^[29]

Abbildung 3-1: Ansätze zur Regulierung monopolistischer Bottleneckeinrichtungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Kunz, M. (2003), S. 49

3.2.1. Marktstrukturregulierungen

3.2.1.1. Vertikale Separierung vor- und nachgelagerter Märkte

Vertikal integrierte Netzunternehmen sind nicht nur im Bereich des monopolistischen Bottlenecks aktiv, sondern auch in nachgelagerten Bereichen, in denen aktiver und potentieller Wettbewerb möglich ist. Daher sind Netzindustrien anfällig für die Übertragung von im Engpassbereich entstehender Marktmacht auf nachgelagerte Sektoren.

Im Fall der Eisenbahn besteht für ein vertikal integriertes Unternehmen bei bestehendem Open Access stets der Anreiz, profitable Strecken selbst zu befahren und Wettbewerber, die auf die Nutzung des Bottleneck-Bereiches Netz als wesentliche Einrichtung angewiesen sind, systematisch zu benachteiligen. So könnte das Unternehmen Wettbewerbern nur unattraktive Trassen zur Verfügung stellen, sie bei der Fahrplanaufstellung benachteiligen und darüber hinaus überhöhte Preise für die Gleisnutzung verlangen. Letztere müssten zwar auch von der konzerneigenen Transportgesellschaft bezahlt werden, da das Geld aber innerhalb des Konzerns verbliebe, wäre dies für das Gesamtunternehmen nicht relevant (zur Struktur eines vertikal integrierten Eisenbahnsystems mit Open Access siehe Abbildung 3-2 im Anhang).

Regulierung in Form der disaggregierten Aufspaltung von Netzunternehmen kann die Diskriminierungsanreize neutralisieren und damit weitergehende regulatorische Eingriffe im Bereich der nachgelagerten Wirtschaftsbereiche überflüssig machen, da der Netzmonopolist hier dann nicht mehr Marktteilnehmer ist. Die vertikale Separierung von Netz und Transport schafft Anreize zur diskriminierungsfreien Vergabe von Trassen an miteinander konkurrierende Unternehmen. Der Engpass im Bereich der wesentlichen Einrichtungen und damit die Notwendigkeit der Regulierung des Bottlenecks bleibt jedoch bestehen (zur Struktur eines vertikal vollständig separierten Eisenbahnsystems siehe Abbildung 3-3 im Anhang).^[30]

Nachteil der vertikalen Separierung integrierter Unternehmen ist zum einen die Eliminierung von Verbundvorteilen, die sich aus der Mehr-Ebenen-Struktur ergeben. Eine Beeinträchtigung von Economies of Scope kann einen Anstieg der Transaktionskosten nach sich ziehen. Um eine nachhaltige Entscheidung für oder gegen die Separierung des Marktes zu treffen, ist der Zuwachs an Transaktionskosten mit dem wettbewerbsbedingten Effizienzgewinn zu vergleichen. Der Verlust an Verbundvorteilen kann allerdings durch entsprechende vertragliche Vereinbarungen zwischen den einzelnen Gliedern der Wertschöpfungskette begrenzt werden.^[31]

Zum anderen kann mit der Separierung verschiedener Stufen einer Wertschöpfungskette das Problem der doppelten Marginalisierung auftreten. Dieses besteht, wenn die Anbieter vor- und nachgelagerter Stufen Monopolisten sind: Das vom Netzbetreiber verlangte Benutzungsentgelt enthält Monopolrenten. Der Monopolpreis des Zwischenprodukts – der Trasse – bildet für den Transportanbieter die Grenzkosten für dessen Input. Ist auch er Monopolist, so maximiert er seinen Gewinn unter Abschöpfung der Monopolrente. Die doppelten Gewinnaufschläge führen zu einem noch höheren Wohlfahrtsverlust als im integrierten Monopolfall.^[32] Auftreten kann das Problem der doppelten Marginalisierung im Fall der Bahn etwa bei der Separierung von Netz und Verkehr bei gleichzeitiger Konzessionierung des Transportbereichs an einen oder mehrere regionale Monopolisten.

Vertikale Separierung kann auch dazu beitragen, im Rahmen eines sogenannten Hold-up-Problems suboptimale Investitionsanreize zu setzen: Im separierten System investiert das EIU in Absprache mit den EVU z.B. in Neubaustrecken. Nach Abschluss der Investitionen entsteht für die EVU Druckpotential, denn sie können damit drohen, das durch den Neu- oder Ausbau entstandene Neuangebot nicht in Anspruch zu nehmen und somit die Preise senken. Antizipiert das EIU solch ein opportunistisches Verhalten, besteht die Gefahr der Unterfinanzierung des Netzes.^[33]

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^[1] Borrmann, J., Finsinger, J. (1999), S. 103f.

^[2] Ewers, H. (1994), S. 185f.

^[3] Laaser, C. (1991), S. 61ff.

^[4] Ewers, H. (1994), S. 185f.

^[5] Lindstädt, H. (2006), S. 65f.

^[6] Diese Argumentation betrifft die bessere Auslastung von Human- und Produktionskapital und die Existenz von Erfahrung im Bahnbereich. Durch den höheren Abstimmungsaufwand zwischen Personen- und Güterverkehr können sich aber auch Diseconomies of Scope ergeben (siehe Kapitel 7.2.)

^[7] Knieps, G. (1996), S. 22ff.

^[8] Ewers, H. (1994), S. 186

^[9] Borrmann, J., Finsinger, J. (1999), S. 278

^[10] Bormann, J., Finsinger, J. (1999), S. 278ff.

^[11] Blankart, C., Knieps, G. (1996), S. 5

^[12] Knieps, G. (1999), S. 2ff.

^[13] Knieps, G. (1999), S. 4

^[14] Knieps, G. (1996), S. 14ff.

^[15] Knieps, G. (1996), S. 28

^[16] Röller, L., Stehmann, O. (2006), S. 356f.

^[17] Knieps, G. (1996), S. 26f.

^[18] Knieps, G. (1996), S. 22ff.

^[19] Mehnert, A., Erbsland, M. (1993), S. 4

^[20] Borrmann, J., Finsinger, J. (1999), S. 8f.

^[21] Eisenblätter, T. (2000), S. 30f.

^[22] Müller, J., Vogelsang, I. (1979), S. 41f..

^[23] Müller, J., Vogelsang, I. (1979), S. 43f.

^[24] Hedderich, A. (1996), S. 120

^[25] Eisenblätter, T. (2000), S. 43ff.

^[26] Kruse, J. (1985), S. 233

^[27] Stigler, G. (1971), S. 3

^[28] Kaufer, E. (1981), S. 46

^[29] Kunz, M. (2003), S. 49

^[30] Kunz, M. (2003), S. 49

^[31] OECD (2001a), S. 24f.

^[32] Tirole, J. (1995), S. 378ff.

^[33] Ehrmann, T. et al. (2006), S. 398ff.