Zwischen ehrgeizigem Projekt und historischer Entwicklung - Die europäische Integration aus der Perspektive des neoinstitutionalistischen Denkansatzes von James March und Johan Olson

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Entstehung europäischer Institutionen nach dem Zweiten Weltkrieg
2.1 Die europäische Integration: “Ehrgeiziges Projekt” einzelner Politiker oder (zufälliges) Produkt der Geschichte?
2.2 Europa damals und heute: Fehlt den Akteuren in der EU eine gemeinsame Motivation?

3. Identität und Identifikation - Ein Vergleich nationaler und europäischer Kultur
3.1 Sozialisation als Verinnerlichung von Werten
3.2 Koordination durch Institutionalisierung: Wie wirken Institutionen auf individuelle Akteure?

4. Institutionelle Stabilität durch Flexibilität
4.1 Entlastung durch Habitualisierung
4.2 Die Osterweiterung als Herausforderung für die EU-Institutionen

5. Wie problemlösungsfähig sind EU-Institutionen?
5.1 Institutionenwandel als “tastende Anpassung an veränderte Bedingungen”
5.2 Entscheidungsfreiheit oder Pflichterfüllung? Zum Verhalten von Individuen in politischen Prozessen

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der neoinstitutionalistische Denkansatz von James March und Johan Olson ist keine Theorie im eigentlichen Sinne. Er stellt vielmehr eine Wiederentdeckung der Institutionen dar, die den “klassischen” Institutionalismus um soziale und kulturelle Aspekte erweitert und eine genaue Abgrenzung von unterschiedlichen Strömungen und Ausprägungen institutionalistischen Denkens in Form einer kritischen Auseinandersetzung vornimmt. Besonders im Bereich der EU-Integrationsforschung findet der Ansatz von March und Olson viel Beachtung.

In der vorliegenden Arbeit sollen wesentliche Aspekte des Ansatzes verdeutlicht und anhand konkreter Beispiele der Institutionenbildung beziehungsweise des Institutionenwandels der EU auf ihre Anwendbarkeit und Aussagekraft hin überprüft werden. Eine nähere Betrachtung der Entstehung europäischer Institutionen nach dem Zweiten Weltkrieg führt zu der Frage, ob die europäische Integration ein “ehrgeiziges Projekt” einzelner Politiker oder ein (zufälliges) Produkt der Geschichte ist. Da diese Frage für das Verständnis des Ansatzes von March und Olson insofern besonders zentral scheint, als sie die Bandbreite des neoinstitutionalistischen Denkens aufzeigt, wurde sie auch als Titel für die Arbeit gewählt. Sie basiert auf der für neue institutionalistische Theorien wesentlichen Überlegung nach der Rolle von Institutionen in politischen, sozialen und wirtschaftlichen Prozessen (“Do institutions matter?”) und versucht eine Antwort darauf zu finden, ob die europäische Integration sich durch die gemeinsame Kriegserfahrung der europäischen Staaten auch quasi von selbst ergeben hätte oder aber ob Initiativen wie die Gründung der Montanunion notwendig waren.

Angesichts häufiger Kritik am Vorankommen des Integrationsprojekts insbesondere im Kontext von Gipfeltreffen des Europäischen Rats wird der Frage nachgegangen, ob den Akteuren der EU heute im Vergleich zur den Jahren nach 1945 die Motivation für das Vorantreiben des Einigungsprozesses fehlt. Die Zugehörigkeiten der Mitglieder des Europäischen Rats und des Rats der EU zur nationalstaatlichen bei gleichzeitiger Tätigkeit auf europäischer Ebene spiegelt einerseits ein grundlegendes Merkmal der Europäischen Union wider. Andererseits wirft dieser Umstand allerdings die Frage auf, welche Identität(en) diese Akteure vertreten beziehungsweise mit welcher Ebene sie sich (mehr) identifizieren. Ein Vergleich nationaler und europäischer Kultur aus neoinstitutionalistischer Sicht wird nach der Feststellung der gemeinsamen Erfahrung von Krieg und daraus resultierender wirtschaftlicher Schwächung in vielen europäischen Staaten unterschiedliche Entwicklungen in EU-Mitgliedstaaten erörtern. Dabei geht es nicht zuletzt auch um die Frage, welcher Stellenwert den Begriffen Nation und Nationalgefühl früher und heute zukommt.

Die Institutionen der EU sind seit ihres Bestehens immer wieder verändert und an neue Bedingungen angepasst worden. Eine Hypothese des Neoinstitutionalismus, wie ihn March und Olson vertreten, besagt, dass Institutionen eine gewisse Flexibilität aufweisen müssen, um sich wandelnde Bedingungen und Kontexte überdauern zu können. Am Beispiel der Wirtschafts- und Währungsunion sowie der Osterweiterung wird untersucht, in welchem Maße europäischen Institutionen flexibel sind beziehungsweise welcher Grad an Flexibilität für das Ziel der Weiterexistenz und des Funktionserhalts der Institutionen förderlich ist. Die Untersuchung im Bereich der Osterweiterung wird sich weniger auf die Flexibilität von Institutionen wie der Europäischen Kommission oder des Rats der EU konzentrieren, wenngleich der Beitritt zehn weiterer Staaten zur EU von diesen Institutionen Flexibilität in einem nicht zu unterschätzenden Maße verlangt. Vielmehr werden arbeitsmarkt-, wirtschafts- und sozialpolitische Auswirkungen diskutiert.

Das Problemlösungspotential von EU-Institutionen ist Gegenstand des fünften Kapitels. Unter Berücksichtigung des besonderen Mehrebenencharakters des europäischen politischen Systems wird untersucht, welche Rolle Institutionen bei der vielbeklagten Intransparenz und Ineffizienz der EU spielen. Kann durch schrittweise institutionelle Veränderung beziehungsweise Anpassung ein Kompromiss erreicht werden, der ohne diese Veränderung nicht möglich war? Wenn ja, wie können - am konkreten Beispiel der EU - solche Veränderungen aussehen? Bestandteil der Diskussion dieser Fragen wird unter anderem die Einführung von Mehrheitsentscheidungen anstelle des Einstimmigkeitsprinzips in einigen Bereichen sein. Was an der Perspektive von March und Olson im Vergleich mit anderen institutionalistischen Denkansätzen “neu” oder anders ist, wird anhand deren Hypothese, dass Akteure in ihren Entscheidungen nicht frei sind, sondern der Erfüllung von Pflichten nachgehen, herausgearbeitet. Dies geht einher mit einer Abgrenzung von historisch orientierten institutionalistischen Ansätzen.

2. Die Entstehung europäischer Institutionen nach dem Zweiten Weltkrieg

2.1 Die europäische Integration: “Ehrgeiziges Projekt” einzelner Politiker oder (zufälliges) Produkt der Geschichte?

In der Theorie von Johan Olson und James March steht unter anderem die These im Mittelpunkt, dass Institutionen Werte und andere handlungsleitende Größen implizieren. Ausgehend vom Nutzenmaximierungsprinzip des Rational-Choice-Ansatzes wird Individuen unterstellt, dass sie zur Realisierung ihrer Präferenzen die Bildung von Institutionen anstreben. Diesen Umstand sollte man sich zunächst vergegenwärtigen, um eine der zentralen Aussagen der Theorie von James March und Johan Olson auf die Geschichte der europäischen Einigung anwenden zu können.

“Individuals try to make sense of their histories. They discover or impose order, attribute meanings, provide explanations, and experience pleasure or pain. Several biases in the construction of meaning are well known. Participants in events tend to overestimate low probabilities and underestimate high ones, and attach higher probabilities to desirable outcomes than to others. They are likely to see history in a way that confirms their prior beliefs or reflects favorably on themselves. They tend to attribute favourable outcomes to the intelligence of their actions and unfavourable outcomes to the actions of others, to exaggerate their own contributions to joint products, to come to prefer those things that they can achieve.”^[1]

Nach einer europäischen Geschichte, die von Zersplitterung in viele, einander feindliche gesonnene Staaten und von aus der Feindschaft resultierenden Kriegen geprägt war, fassten mit der Gründung der Montanunion einige Europäer den Entschluss, der europäischen Geschichte fortan einen anderen Verlauf zu geben. Dieser Institutionalisierung einer Zusammenarbeit europäischer Staaten in wirtschaftlichen Fragen ging eine Reihe von Überlegungen voraus, die mehr oder weniger ausgereifte Konzeptionen für eine europäische Einigung bereit hielten. Eine Keimzelle für Überlegungen in diese Richtung stellte sicherlich die Widerstandsbewegung gegen das nationalsozialistische Regime dar. Bereits vor Ausbruch des Zweiten Weltkriegs besannen sich Kriegsgegner auf gemeinsame europäische Werte und den grenzüberschreitenden Wunsch, den Krieg zu verhindern. Der Kampf gegen den Krieg kann zugleich auch als Kampf für ein besseres Europa angesehen werden.^[2] Das bedeutet, dass ein normativer Anspruch von vornherein die Bemühungen um eine europäische Einigung zumindest mitbegründete. Mit Bezug auf das diesen Überlegungen vorangestellte Zitat ist festzustellen, dass einige Personen sich im Sinne einer für ihre Überzeugungen und für sie selbst günstigen Weise besonders um das Projekt der europäischen Integration verdient gemacht haben. Akteure tendierten dazu, so heißt es in oben angeführtem Zitat, günstige Ergebnisse ihrem Handeln und ungünstige Ergebnisse dem Handeln anderer zuzuschreiben. Diese Hypothese mag nicht weiter verwundern. Dennoch scheint sie im Zusammenhang mit der Entstehung europäischer Institutionen insofern von Interesse, als sie eine Möglichkeit schafft, zu hinterfragen, ob die europäische Integration ein “ehrgeiziges Projekt” einzelner Wissenschaftler, Wirtschaftsexperten und Politiker war, oder ob sie sich auch ohne deren Initiative durch die historischen Entwicklungen quasi von selbst ergeben hätte.

Zunächst ist ein friedlicher Verlauf der Beziehungen europäischer Staaten untereinander nach dem Zweiten Weltkrieg durchaus als hypothetische Möglichkeit, die sich allein aufgrund der grenzüberschreitenden Erfahrung des Krieges ergeben hätte, zu diskutieren. Problematisch gestaltet sich jedoch die Unterscheidung dessen, was durch intentionale Handlungen in die Wege geleitet wurde, von dem, was sich möglicherweise ohne Institutionalisierung bestimmter Ziele der Friedenssicherung und der Kooperation der Staaten miteinander entwickelt hätte. Zu diffenzieren ist dabei zwischen einem Zustand des Nicht-Krieges, also eines außenpolitsch und besonders militärisch eher passiven Verhaltens der Staaten zueinander als einer ersten Option, einer Außenpolitik auf der Basis bi- oder multilateraler Kooperation, die jedoch im Einzelfall zwischen den betreffenden Staaten vereinbart wird, als einer zweiten Option und schließlich einem grundsätzlichen Entschluss europäischer Staaten zur langfristigen Kooperation. Letztere Option ist kaum wahrscheinlich, da schon ein gemeinsamer Beschluss mehrer Staaten zur Kooperation Regeln für den Ablauf dieser Kooperation enthalten muss und somit an sich eine Institution darstellt. Das Institutionen-“Design”, also der Entwurf und die Gestaltung von Institutionen, wird in der neoinstitutionalistischen Theorie als äußerst komplexer Prozess beschrieben, der nur durch das Zusammenspiel mehrerer Faktoren zustande kommt.

“Neoinstitutionalisten bestreiten nicht, daß beim Entwuf (design) und bei der Reform (re-design) von Institutionen immer eine Mischung von Zufall, Evolution und Intention im Spiel ist. Sie gehen aber davon aus, daß die Ergebnisse solcher Prozesse am ehesten zu erklären sind, wenn man von den ursprünglichen Akteursintentionen ausgeht und die Verknüpfungen von Motiven und Zielen der Beteiligten, Interaktionseffekten, historisch kontingenter Handlungssituation und den überhaupt verfügbaren Alternativen freilegt.”^[3]

Neben Evolution und Zufall sind demnach konkrete Intentionen von Akteuren notwendig, damit es zur Institutionenbildung kommen kann. Darüber hinaus bedarf es eines Forums, in dem die jeweiligen Intentionen der Akteure zusammen gebracht werden können. Eine Institutionenbildung allein durch historische Entwicklungen ist insofern auszuschließen, als es, wie beispielsweise die deutsch-französische Partnerschaft gezeigt hat, einer bestimmten Dymamik^[4] bedarf, um den Prozess des Institutionen-Designs am Leben zu erhalten. Eine solche Dynamik kommt zustande, wenn unterschiedliche Positionen diskutiert werden, wobei alle Diskussionsteilnehmer ein gemeinsames Ziel vor Augen haben, das sie zum Eingehen von Kompromissen zwingt. Die Diskussionsteilnehmer werden dabei von Intentionen geleitet, die zunächst mehr oder weniger hermetisch und unflexibel sind. Im Laufe der Diskussion findet jedoch im Idealfall eine Öffnung der Positionen statt, wobei die Standpunkte der einzelnen Akteure sich wechselseitig beeinflussen und deren Präferenzen sich ändern können. “Wer sich bei der Einrichtung von Institutionen allein am Typus eigeninteressierter Akteure orientiert, darf sich nicht wundern, daß eine politische Ordnung entsteht, die über geringe Potentiale auf das Gemeinwohl bezogener Politikformulierung verfügt.”^[5]

Das Beispiel der deutsch-französischen Kooperation nach dem Zweiten Weltkrieg zeigt, dass auch bilaterale Kooperation gemeinsamer Ziele der Akteure und somit Institutionen bedarf. Somit reduzieren sich die Möglichkeiten, in welcher Form eine friedliche europäische Außenpolitik ohne die Initiative einzelner Akteure und der darauf folgenden Institutionenbildung denkbar gewesen wäre, auf die Option der außenpolitischen und insbesondere militärischen Passivität. Der dynamische Charakter von Institutionen bewirkt neben der grundsätzlichen Antriebsfunktion für die Prozesse des Institutionen-Designs, dass nicht nur Akteurshandeln Auswirkungen auf Institutionen, sondern auch auch umgekehrt Institutionen Auswirkungen auf Akteurshandeln haben.^[6] Ferner wird angenommen, dass die Institutionenbildung in einem bestimmten Politikbereich die Institutionenbildung in anderen Politikbereichen nach sich zieht.^[7] Am Beispiel der deutsch-französischen Aussöhnung lässt sich dieses Phänomen wiederfinden. So haben sich die sozialen und kulturellen Beziehungen zwischen beiden Staaten seit dem Abschluss des Elysée-Vertrags grundlegend gewandelt und die beiden Gesellschaften einander deutlich näher gebracht.^[8]

2.2 Europa damals und heute:
Fehlt den Akteuren in der EU eine gemeinsame Motivation?

Bei all diesen Überlegungen ist zu beachten, dass es einen der europäischen Integration verleichbaren Prozess bislang nicht gegeben hat. Ein Vergleich der Entwicklungen in einem anderen Fall ist folglich nicht möglich. Die Argumentation kann jedoch über eine Analyse von Problemen führen, die heute und teilweise auch schon zu Beginn der europäischen Integration für die EG beziehungsweise die EU charakteristisch sind. Zu unterscheiden ist dabei zwischen Problemen der EG und der EU, da innerhalb der EG, also im Bereich vergemeinschafteter Politiken, eine Qualität der politischen Prozesse erreicht ist, die der in herkömmlichen Nationalstaaten ähnlich ist. Politische Prozesse der EG basieren auf einem von EU-Prozessen getrennten Vertrag (EG-Vertrag). Hier ist der Entwicklungsstand der Einigung bereits weit vorausgeschritten, während Prozesse innerhalb der EU, weitgehend den Charakter multilateraler Kooperation aufweisen. Ein wesentliches Merkmal ist dabei, dass der Kernbereich politischer Macht immer noch nationalstaatlich organisiert ist, so dass im Rat außenpolitische Strategien aufeinander treffen, die nationalstaatliche Interessen widerspiegeln.^[9]

[...]

^[1] Olson, Johan P./March, James G.: Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. New York 1989. S. 40

^[2] Gasteyger, Curt: Europa von der Spaltung zur Einigung. Bonn 1997. S. 29

^[3] Kaiser, André: Die politische Theorie des Neo-Institutionalismus: James March und Johan Olson. In: Brodocz, André/Schaal, Gary S. (Hrsg.): Politische Theorien der Gegenwart II. Eine Einführung. Opladen 2001. S. 253-282. Hier S. 274

^[4] Guérot, Ulrike: Die Bedeutung der deutsch-französischen Kooperation für den europäischen Integrationsprozess. In: Aus Politik und Zeitgeschichte (nachfolgend zitiert als APUZ). B 3-4/2003. S. 14-20. Hier S. 14

^[5] Kaiser, André: Die politische Theorie des Neo-Institutionalismus: James March und Johan Olson. Weitere Angaben vgl. 3 . S. 278

^[6] Vgl. Jachtenfuchs, Markus: Conceptualizing Eurpean Governance. In: Jorgensen, Knud Erik (Hrsg.): Reflective Approaches to European Governance. London 1997. S. 39-50. Hier S. 47

^[7] Münch, Richard: Demokratie ohne Demos. Europäische Integration als Prozess des Institutionen- und Kulturwandels. In: Loth, Wilfried/Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Theorien europäischer Integration. Opladen 2001. S. 177-204. Hier S. 180

^[8] Kaelble, Hartmut: Die sozialen und kulturellen Beziehungen Frankreichs und Deutschlands seit 1945. In: APUZ B 3-4/2003. S. 40-46. Hier S. 46

^[9] Vgl. Statz, Albert/Weiner, Klaus-Peter: Grundprobleme der westeuropäischen Integration. In: Knapp, Manfred/Krell, Gert: Einführung in die internationale Politik. Studienbuch. München 1996. S. 336-378. Hier S. 357