Absolute Parlamentssouveränität im Mehrebenensystem? Eine Analyse der Besonderheiten des britischen Parlaments im nationalen und im europäischen Kontext

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Absolute Parlamentssouveränität und supranationale Herrschaft - Ein Versuch der Quadratur des Kreises?
2.1 Besonderheiten und Probleme - Großbritanniens bei der Europäischen Integration
2.2 Macht statt Meinungsbildung - Eine Aufforderung zur Kritiklosigkeit der Bürger gegenüber ihren gewählten Vertretern
2.3 Menschen- und Grundrechte in der britischen Demokratie - Neuer Ausdruck des Misstrauens in das Parlament?

3. Europäische Themen im britischen Parlament
3.1 Die Europa-Ausschüsse im Unter- und Oberhaus
3.2 Strukturelle Merkmale des Unter- und Oberhauses und deren Auswirkung auf Meinungsbildung und Entscheidungsfindung

4. Deliberation statt Fraktionszwang im Oberhaus - Hindernis oder Chance für mehr Demokratie?
4.1 Wodurch erhält das Oberhaus seine Legitimation?
4.2 Eine Frage des Maßstabs - Das Westminster-Modell inner- und außerhalb des britischen Kontexts

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis
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Wissenschaftliche Literatur
Lexika

1. Einleitung

Großbritannien liegt nicht nur geographisch auf einer Insel. Im Zuge der europäischen Integration wurden und werden immer wieder Schwierigkeiten deutlich, die in Großbritannien im Vergleich zu kontinentaleuropäischen Staaten besonders ausgeprägt sind. Ein Beispiel sind die zähen Verhandlungen auf der Regierungskonferenz von Maastricht 1992 sowie die Diskussionen in Großbritannien um die Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion. Will man die Gründe für das Auftretung dieser Probleme verstehen, bietet es sich an sich die von der kontinentalen Tradition unabhängige Entwicklung des Rechtswesens und des politischen Systems in Großbritannien zu vergegenwärtigen. Der Grundsatz der absoluten Parlamentssouveränität ist dabei als zentraler Aspekt anzusehen, der insbesondere die Kontinuität der britischen Haltung auf EU-Ebene erschwert.

Kommt die Übertragung von Souveränitätsrechten auf von der nationalstaatlichen auf die EU-Ebene im Fall Großbritanniens dem Versuch einer Quadratur des Kreises gleich? Mit anderen Worten: Ist das politische System Großbritanniens aufgrund seiner starken, an die britische Nation gebundenen Stellung des Parlaments als alleinigem Souverän überhaupt in der Lage, sich in ein Mehrebenensystem wie das der Europäischen Union zu integrieren? Diesen Fragen wird in der vorliegenden Arbeit insbesondere mit Blick auf Struktur und Arbeitsweise in den beiden Kammern des Parlaments und auf deren Einfluss auf das Regierungshandeln nachgegangen. Das Zweiparteiensystem, das Mehrheitswahlrecht und die Praxis des britischen Unterhauses, Machtdemonstrationen der beiden großen Parteien einer differenzierten Deliberation vorzuziehen, stellen dabei einen Ansatzpunkt dar.

Ein kurzer Exkurs in die politische Theorie von Thomas Hobbes soll eine Möglichkeit aufzeigen, den Absolutheitsanspruch des britischen Parlaments philosophisch zu erklären und gleichzeitig nach den Grenzen der Absolutheit - bei aller vermeintlichen Paradoxie dieser These - zu fragen. Es wird die These aufgestellt, dass ein Menschen- und Grundrechtskatalog in der britischen Verfassungstradition unter anderem auch deshalb fehlt, weil dadurch die Möglichkeit des Misstrauens und der Kritik gegenüber dem Parlament staatlich garantiert wäre. Dass eine solche Möglichkeit in der britischen Verfassungstradition nicht vorgesehen ist, zeigt unter anderem schon das Fehlen eines Verfassungsgerichts, das über die Kompetenz verfügt, Gesetze des Parlaments zu überprüfen und somit in Frage zu stellen.

Im dritten Kapitel wird kurz darauf eingegangen, welche Reformen sowohl das Unterhaus als auch das Oberhaus unternommen haben, um ihren Einfluss speziell auf die Europapolitik der britischen Regierung zu verstärken. Je komplexer ein politisches System aufgebaut ist, desto wichtiger ist als Grundlage für die Entscheidungsfindung und schließlich die Gesetzgebung eine detaillierte Kenntnis über die Funktionsweise des Systems und seiner Teilbereiche. Aufgrund der Vielzahl der im Unterhaus zu prüfenden Dokumente betreffend europapolitische Gesetzesvorschläge sowie der stark parteipolitisch geprägten Debatten scheint eine unabhängige Meinungsbildung der Abgeordneten allenfalls eingeschränkt möglich zu sein. Im Oberhaus hingegen ist die Anzahl der europapolitisch relevanten Dokumente, die geprüft werden, zum einen geringer. Zum anderen kann dort mehr Zeit für ein Dokument und dessen Diskussion verwandt werden. Ebenso bestehen Parteibindungen der Peers allenfalls in schwacher und zumindest für deren Arbeit im „House of Lords” kaum relevanter Form.

Es stellt sich daher die Frage, ob nicht aufgrund der Komplexität des europäischen Mehrebenensystems und damit auch der dieses System betreffenden Themen das Oberhaus Chancen zu mehr Demokratie im Sinne von mehr Deliberation birgt. Dieser Aspekt wird in der wissenschaftlichen Diskussion oft nur am Rande berücksichtigt. Eine Betrachtung der Arbeitsweise der EU-Kommission sowie die Berücksichtigung von deren Weißbuch „Europäisches Regieren 2001” sollen zeigen, dass eine bestmögliche Informiertheit von Politikern in dieser zentralen Institution der EU als unerlässlich zur verantwortlichen Steuerung der weiteren Entwicklung der Europäischen Union angesehen wird. Ob sich aus der Eigenschaft einer hohen deliberativen Kompetenz eine Legitimation des britischen Oberhauses ableiten lässt, soll eine Untersuchung der Arbeitsweise dieser Kammer zeigen. Dabei wird nicht zuletzt die Frage nach dem Einfluss der Kammer auf Gesetzesentscheidungen und somit nach der politischen Effektivität eine Rolle spielen.

Die von der auf dem europäischen Kontinent verschiedene politische und rechtliche Entwicklung Großbritanniens legt die Überlegung nahe, ob es möglich ist, die Maßstäbe der kontinentaleuropäischen Staaten unverändert auf Großbritannien zu übertragen. Es wird die These aufgestellt, dass Politik und vorallem Parlamentarismus als mehr oder weniger stark kontextabhängige Begriffe anzusehen sind. Dies gilt umso mehr, wenn sie auf ihre Legitimität hinterfragt werden. Problematisch wird die europäische Integration des Westminster-Parlaments nicht zuletzt dadurch, dass es kein vergleichbares Parlament in anderen Mitgliedsstaaten der EU gibt. Nach eine getrennten Analyse beider Kammern, bei der der Schwerpunkt auf dem „House of Lords” liegen wird, wird erörtert, ob nicht die Kombination beider Kammern - schließlich ist das Westminster-Parlament ja als Einheit konzipiert - sowohl den Aspekt der Repräsentation wie den der Deliberation vereint und auf diese Weise eine höhere Legitimation britischer Politik bewirkt als durch den Aspekt der Repräsentation allein. Dahinter steckt vorallem die Frage, ob es sich beim „House of Lords” nur noch um „alte Zöpfe” handelt, die abgeschnitten werden könnten, ohne das System ins Wanken zu bringen, oder ob das Zusammenspiel beider Kammern des Westminster-Parlaments ein mehr oder weniger austariertes Gleichgewicht herstellt, das den heutigen Anforderungen an den Parlamentarismus, insbesondere angesichts der fortschreitenden Integration in das komplexe Mehrebenensystem der EU, Rechnung trägt.

2. Absolute Parlamentssouveränität und supranationale Herrschaft - Ein Versuch der Quadratur des Kreises?

2.1 Besonderheiten und Probleme -
Großbritanniens bei der Europäischen Integration

Immer wieder wird darauf hingewiesen, dass Großbritannien bei der europäischen Integration eine besondere Stellung einnimmt. Dies hat seine Ursache nicht zuletzt darin, dass sich das politische System in Großbritannien anders als das von Staaten auf dem europäischen Kontinent entwickelt hat.

„Es ist ein Gemeinplatz der Politik- und Geschichtswissenschaften, dass Großbritannien von Umwälzungen großen Ausmaßes oder gar von Revolutionen verschont geblieben ist, weil es Reformen stets zur rechten Zeit in Angriff genommen hat. [...] Die Verfassung des Vereinigten Königreichs ist dementsprechend nicht als umfassender und systematischer Katalog erschaffen worden, sondern das zufällige Ergebnis eines historisch-organischen Prozesses. Selbst im Zuge der Parlamentarisierung des politischen Systems im 19. Jahrhundert und seiner Demokratisierung im 20. Jahrhundert gab es lediglich Anpassungen an die geänderten Umstände, aber keine Generalrevision.”^[1]

Ein erster Bereich, an dem dies deutlich wird, ist die Verfassung Großbritanniens. Anders als die Staaten des europäischen Kontinents, hat Großbritannien keine einheitliche, geschriebene Verfassung. In Großbritannien hat eine Rezeption des römischen Rechts nur in geringem Maße stattgefunden. Daher beinhaltet auch die Rechtstradition kaum Elemente dieses Rechts. Es entwickelte sich statt dessen ein eigenständiges Rechtsverständnis, als dessen Kernelement der Grundsatz der absoluten Parlamentssouveränität angesehen werden kann.^[2] Der Inhalt dieses Grundsatzes lässt sich wie folgt zusammenfassen:

„1. Kein Parlament kann seinen Nachfolger binden. Das ‘Parlament des Tages’ kann sich über jeden Beschluss seines Vorgängers hinwegsetzen. 2. Kein Gericht ist befugt, die Rechtmäßigkeit eines Parlamentsgesetzes zu überprüfen.”^[3]

Die Probleme, die sich für die europäische Integration aus diese beiden Punkten ergeben, sind vielfältig. Zum einen kann unter diesen Umständen die Kontinuität von Parlamentsentscheidungen kaum gewährleistet werden. Zum anderen existieren keine unabhängige Kontrollinstanzen zur Überprüfung parlamentarischer Entscheidungen. Konflikte zwischen der nationalen und der EU-Ebene entstehen vor allem dadurch, dass durch Beschlüsse auf EU-Ebene entstandene rechtsverbindliche Gesetze, Richtlinien und Verordnungen auf nationaler Ebene umgesetzt werden müssen.

Im Bereich der zweiten und dritten Säule ist ein Einfluss nationaler Parlamente verglichen mit dem Bereich vergemeinschafteter Politiken insofern größer, als hier dem Europäische Rat durch seine Aufgabe (insbesondere bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik), Leitlinien und gemeinsame Strategien festzulegen, eine stärkere Stellung zukommt.^[4] Wie die Minister im Rat der EU sind auch die Staats- und Regierungschefs gegenüber den jeweiligen nationalen Parlamenten verantwortlich. Grundsätzlich muss bei der Einflussnahme nationaler Parlamente zwischen formellen Verfahren und Institutionen (z.B. der COSAC) und einem nicht formell geregelten Austausch der Parlamente und Parlamentarier unterschiedlicher Staaten unterschieden werden. Die Tatsache, dass beide Optionen meist mehr oder weniger unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden, zumindest jedoch kein breites öffentliches Interesse finden, gibt Grund zu der Annahme, dass deren Einfluss - zumindest zum gegenwärtigen Zeitpunkt - als gering einzustufen ist. Hingegen stellt die Verantwortlichkeit der Regierungsmitglieder gegenüber dem Parlament eine wesentliche Möglichkeit der Parlamente dar, auf europäischer politischer Ebene Einfluss zu gewinnen. Im Fall Großbritanniens resultiert aus dieser Kontrolle das Problem, dass sich die Minister im Rat oft nur schwer auf Kompromisse festlegen können.

„London is either first in the ‘melée’ with an unbending position, or reactive and the last to come in on a deal. The negotiating process in the EC, however, is largely comprised of the formulation of coalitions to achieve agreement, a process to which London´s approach is highly ill-suited. Ministerial autonomy limited by collective responsibility and poor links between government, business and trade unions also conspire against a more consensual style of negotiating. This means that British negotiaters are less open ‘to the compromises that come naturally to colleagues who have emerged from proportional voting systems and coalition governments”.^[5]

Die mangelnde Kompromissfähigkeit britischer Regierungsvertreter im Rat der EU ist ein Punkt, an dem die Besonderheit des britischen politischen Systems und des britischen Verständnisses von Parlamentarismus auf EU-Ebene deutlich wird. Diese Besonderheit besteht in erster Linie darin, dass das Parlament in Großbritannien das Souveränitäts-Zentrum darstellt. Dabei lässt sich die Frage aufwerfen, ob Großbritannien seine Ziele egoistischer verfolgt als andere Staaten und ob mit dem Mangel an Kompromissfähigkeit ein Mangel an europäischem Kollektivbewusstsein einhergeht. Letztere Frage ist im Zusammenhang mit der Überlegung interessant, in welchem Verhältnis Aufgaben und Funktion nationaler Parlamente zur öffentlichen Meinung stehen. Im Parlamentarismusverständnis der Bundesrepublik Deutschland und anderer kontinantaleuropäischer Staaten spielt neben der Legislativfunktion die Meinungsbildungsfunktion eine wichtige Rolle. Jürgen Habermas und Carl Schmitt haben in ihren Arbeiten zur bürgerlichen Öffentlichkeit und des Parlamentarismus vor und während des 19. Jahrhunderts als Hauptaufgabe des Parlaments die Diskussion der gebildeten bürgerlichen Klasse mit dem Ziel der Erlangung der relativen Wahrheit genannt.^[6] Ihnen ging es dabei also nicht so sehr um die Wahrnehmung der Aufgabe der Legislative, sondern vielmehr darum, durch Information und Diskussion die nach rationalen Gesichtspunkten beste Option des politischen Handelns zu erkennen. In Großbritannien ist die parlamentarische Praxis eine andere.

[...]

^[1] Schieren, Stefan: Die stille Revolution. Der Wandel der britischen Demokratie unter dem Einfluss der europäischen Integration. Darmstadt 2001. S. 7

^[2] Ebd. S. 68

^[3] Ebd. S. 70

^[4] Wessels, Wolfgang/Müller, Thorsten: Entscheidungsverfahren. In: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration. Bonn 2000. S.110-122. Hier S. 112 und 118

^[5] Forster, Anthony: Britain an the Maastricht Negotiations. London 1999. S. 24

^[6] Vgl. Jäger, Wolfgang: Öffentlichkeit und Parlamentarismus. Eine Kritik an Jürgen Habermas. Stuttgart 1973. S. 30 und S. 78.