Aufsicht über Rundfunk und Telekommunikation. USA, Deutschland, Australien und Kanada als Beispiele.

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung: Über die Veränderung der Märkte

2 Eckpunkte der staatlichen Marktaufsicht
2.1 Die ursprüngliche Bedeutung der Aufsicht
2.2 Der Wandel der Kommunikationsmärkte
2.3 Neue Anforderungen an die Marktaufsicht
2.4.1 Konvergenz
2.4.2 Marktöffnung
2.4.3 Selbstkontrollmechanismen

3 Internationale Regulierungsbeispiele
3.1 Kanada
3.1.1 Die Situation im Rundfunk
3.1.2 Der Telekommunikationsmarkt
3.1.3 Die behördliche Regulierung
3.1.4 Konvergenz
3.1.5 Marktöffnung
3.1.6 Selbstkontrollmechanismen
3.1.7 Besonderheiten der kanadischen Regulierung
3.2 Australien
3.2.1 Die Situation im Rundfunk
3.2.2 Der Telekommunikationsmarkt
3.2.3 Die behördliche Regulierung
3.2.4 Konvergenz
3.2.5 Marktöffnung
3.2.6 Selbstkontrollmechanismen
3.2.7 Besonderheiten der australischen Regulierung Aufsicht über Rundfunk und Telekommunikation Katrin Dirscherl
3.3 USA
3.3.1 Die Situation im Rundfunk
3.3.2 Der Telekommunikationsmarkt
3.3.3 Die behördliche Regulierung
3.3.4 Konvergenz
3.3.5 Marktöffnung
3.3.6 Selbstkontrollmechanismen
3.3.7 Besonderheiten der US-amerikanischen Regulierung
3.4 Deutschland
3.4.1 Die Situation im Rundfunk
3.4.2 Der Telekommunikationsmarkt
3.4.3 Die behördliche Regulierung
3.4.4 Konvergenz
3.4.5 Marktöffnung
3.4.6 Selbstkontrollmechanismen
3.1.7 Besonderheiten der deutschen Regulierung

4 Ergebnis der Vergleichsbetrachtung
4.1 Konvergenz
4.2 Wettbewerbsorientierung
4.3 Selbstkontrollmechanismen

5 Schluß

Abkürzungsverzeichnis

Anhang

Literaturverzeichnis

1 Einleitung: Über die Veränderung der Märkte

In einer Zeit des immer rasanteren Fortschritts und der sich immer schneller vollziehenden Evolution auf dem Gebieten des Rundfunks und der Telekommunikation sehen sich die einzelnen Staaten mit ständig neuen, noch nie dagewesenen Problemfeldern konfrontiert. Wie ist eine Aufsicht oder gar eine Kontrolle auszuüben, ohne die neuen Märkte zu ersticken? Wie sind die einzelnen Bereiche auseinander zu halten? Wie kann eine Konzentration von zu viel Macht in zu wenigen Händen vermieden werden?

Aus dieser Not heraus wurden in den meisten Industrieländern in den vergangenen Jahren Regulierungsbehörden gegründet, welche Antworten und Lösungen für diese Problemkomplexe finden sollen. Ihnen obliegt es, die technisch gestützte Kommunikation ihrer Länder zu regeln, zu überwachen und Fehlentwicklungen gegebenenfalls zu korrigieren.

Bedingt durch die technische Fortentwicklung entstehen immer neue Dienste und somit immer neue Herausforderungen für die Administration der Länder, welchen sich diese auf ihre jeweils eigene Art zu stellen hatten.

Bestimmt durch wirtschaftliche, politische und historische Determinanten fanden die einzelnen Länder unterschiedliche Herangehensweisen für das Problem der Regulierung und gründeten unterschiedlich fundierte Behörden.

In der folgenden Arbeit soll nach einigen Grundsatzgedanken über die Aufsicht über Rundfunk und Telekommunikation im allgemeinen besonders auf die Regulierungsansätze einiger besonders herauszustellender Länder eingegangen werden.

2 Eckpunkte der staatlichen Marktaufsicht

2 .1 Die ursprüngliche Bedeutung der Aufsicht

In den Anfangszeiten des Rundfunks war die Frequenzknappheit der technisch limitierende Faktor und damit das Hauptproblem. Es war technisch nicht möglich, jedem Interessenten seine eigene Frequenz zu geben, ohne dass sich die einzelnen Sender gegenseitig stören würden. Aus dieser Tatsache ergab sich die Folge, dass anfangs nur wenige Sender existierten konnten, die mit ihrem Programm ein großes Spektrum an verschiedenen Zuhörern - und später in den Zeiten des Fernsehens auch Zuschauern - zu versorgen hatten. Um aber trotzdem die Meinungspluralität auf Anbieterseite zu sichern, wurden inhaltliche Anforderungen an die Sendeanstalten gestellt. Der Staat begann, die gesendeten Programme auf die Vielzahl der vertretenen Standpunkte und Ansichten zu überprüfen.

Besonders das Fernsehen erwies sich in der Anfangszeit nicht nur der technische sondern auch der finanzielle Aspekt als limitierender Faktor. So war es für ein privates Unternehmen einfach zu teuer, in der Anfangsphase des Mediums eine Infrastruktur für die terrestrische Verbreitung von Fernsehprogrammen aufzubauen. Aus diesem Grunde fiel die Etablierung dieser Infrastruktur dem Staate zu.

Um eine Marktmacht und eine daraus resultierende Meinungsmacht einzelner Unternehmen im Vorfeld zu vermeiden, wurde oftmals bis in die 80er Jahre hinein eine präventive Konzentrationskontrolle betrieben: nur öffentliche bzw. staatliche Sender hatten Sendelizenzen, für private Anbieter war der Markt nicht geöffnet.

In der Telekommunikation war in der Vergangenheit eine wirkliche Aufsicht und Regulierung nicht nötig, da die Vermittlung von Telekommunikation - bzw. das Fernmeldewesen - das hoheitliche Recht des jeweiligen Staates war. Auch hier war in der Anfangszeit der Aufbau der nötigen Infrastruktur viel zu kostenintensiv, um von einem oder mehreren kommerziellen Anbietern getragen zu werden. Außerdem war es Aufgabe des Staates, für die diskriminierungsfreie Versorgung jedes interessierten Bürgers zu sorgen und für die Sicherheit des Netzes Sorge zu tragen. Speziell um diese Ausfallsicherheit garantieren zu können, waren Absicherungen nötig, die das Potential eines privaten Anbieters zu jener Zeit übertrafen. Eine Regulierung dieses Marktes war nicht nötig, da er sich ja bereits fest in staatlicher Hand befand.

2.2 Der Wandel der Kommunikationsmärkte

Die sich in einem immer schnelleren Wandel befindlichen Kommunikationsmärkte bewirken eine Veränderung in der staatlichen Einflußnahme sowohl im Rundfunk als auch in der Telekommunikation. Durch die technische Weiterentwicklung ist die Erstellung und Übertragung von Rundfunk auch für Privatunternehmen gut finanzierbar und rentabel geworden, ebenso wie die Infrastruktur und das Angebot der Dienstleistungen der Telekommunikation. International wurden beide Teilmärkte - mal mehr, mal weniger - liberalisiert. Die gesamte Kommunikationsbranche erfährt weltweit einen immensen wirtschaftlichen und gesellschaftspolitischen Bedeutungszuwachs - unter anderem in Wechselwirkung mit dieser Öffnung der Märkte.

Im Zuge dieser Entwicklungen üben jedoch besonders Digitalisierung, Konvergenz und Globalisierung Veränderungsdruck auf Rundfunk und Telekommunikation ebenso wie auf deren Regulierung aus.

Die Digitalisierung der bisherigen Übertragungswege und -verfahren ermöglicht die Kompression der Datenströme und damit die drastische Ausweitung der Kapazitäten; mehr Kanäle und mehr gleichzeitige Übertragungen sind möglich.¹ Hierdurch verliert die Lizenzierung mehr und mehr an Bedeutung, da die neuen Übertragungskapazitäten und die damit auch geringeren finanziellen Marktzutrittsschranken den historischen Kanalengpaß eliminieren.

Eine weitere Veränderung der Situation ergibt sich durch die Konvergenzentwicklung, dem Zusammenwachsen der Teilmärkte.

„Man spricht von Konvergenz, wenn neue Techniken zugleich Funktionen erfüllen können, die bisher Aufgabe verschiedener Organisationen mit jeweils getrennter technischer Infrastruktur waren.“²

Diese Konvergenztendenzen ergeben sich aus den neuen technischen Möglichkeiten, die ein Zusammenwachsen von verschiedenen Diensten, Übertragungswegen und Angeboten ermöglichen. So ist es bereits Praxis, Telefondienste über das Netz der Kabelnetzbetreiber anzubieten,³ und die Leitungen der letzteren, mit einem Rückkanal ausgestattet, ebenso zur Bereitstellung eines schnellen Internetzugangs zu verwenden. Über diesen können dann wiederum Dienste wie Video-on-demand oder Video-near-on-demand abgewickelt werden, was bei dem ursprünglichen Aufbau der Infrastruktur nicht berücksichtigt worden war.

Im Rahmen dieser Konvergenz werden ganz neue Dienstleistungen und Produkte möglich. Die Grenze zwischen Individual- und Massenkommunikation verschwimmt zusehends; in Entwicklungen wie dem Internet und seiner geräteunabhängigen Protokollschicht wird der Inhalt immer mehr vom Endgerät und Übertragungsweg losgelöst. Im Rundfunk zeichnet sich diese Entwicklung schon deutlich ab: Immer mehr Radioanstalten speisen ihre Sendungen in das globale Internet ein und lösen sich somit von der bislang noch neben dem Kabelnetz dominierenden terrestrischen Übertragung. Als Empfangsgerät ist im Prinzip alles geeignet, was die zugehörigen Formate und Protokolle beherrscht.

Diese Konvergenz von Angeboten, Endgeräten und Übertragungswegen zieht auch ein Zusammenwachsen der bislang relativ deutlich getrennten Teilmärkte der Kommunikationsbranche mit sich. Viele der neuen Produkte lassen sich weder eindeutig der Individual- noch der Massenkommunikation, weder der symmetrischennoch der asymmetrischen Kommunikation zuordnen - und damit auch weder der Telekommunikation noch dem Rundfunk.

Die zunehmend globale Wettbewerbssituation zwingt die Marktteilnehmer zu einer internationalen Ausrichtung ihrer Aktivitäten. Formen der Globalisierung sind zum Beispiel Joint Ventures, internationale Beteiligungen und Kooperationen. Durch diese Maßnahmen versuchen sich die Unternehmen wirtschaftlich gegen ihre Wettbewerber durchzusetzen und sich von wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten einzelner Länder loszulösen.

Quasi als Nebeneffekt dieser immer größeren internationalen Verflechtung der Unternehmen wird auch die Kommunikation immer internationaler und hält sich nicht mehr an Ländergrenzen. Ein gutes Beispiel für diese Entwicklung ist der britische Konzern Vodaphone, welcher Beteiligungen auf allen Erdteilen unterhält und in vielen Ländern der Welt auf dem Sektor der Telekommunikation eine große Rolle spielt. Für all diese internationalen Medienkonzerne müssen internationale Regelungen gefunden werden. Im globalen Spannungsfeld zwischen Finanz- und geopolitischer Lage ist es zudem besonders wichtig, den jeweiligen Standort und die ansässigen Unternehmen international wettbewerbsfähig zu machen und zu halten, u.a. durch Förderung von Innovationen und technischen Fortschritt - eine Aufgabe auch des Staates.

Doch die Globalisierung betrifft nicht nur die Wettbewerbssituation, sondern auch die Übertragungswege. Rundfunk kann durch die Digitalisierung und durch die Satellitenanlagen global verbreitet werden. Dadurch ändern sich auch die Bedingungen für die staatliche Einflußnahme, denn eine regional begrenzte Aufsicht kann dort nicht mehr greifen, der Anbieter entzieht sich dem Eingriff.

Über diese wettbewerbsbedingten Veränderungen hinaus darf allerdings auch die Kontrolle von Konzentration und Meinungsmacht nicht vergessen werden. Gerade die privatwirtschaftliche Macht über Medien und die internationalen Konzerne machen eine inhaltliche Überwachung der Programme unentbehrlich.

„Die gesetzliche Regelung der Konzentrationskontrollen knüpft ebenso wie die Regelung des Zugangs zur Veranstaltung von Fernsehen an Maßstäbe der wettbewerblichen Fusionskontrolle an und ergänzt sie durch publizistische Kriterien. [...] Dem durch die technische Entwicklung verschärften Wettbewerb wird durch Herabsetzung der Schwellenwerte bei den Marktanteilen (Zuschaueranteile bzw. verkaufte Auflage) und der Zahl der zulässigen Fernsehstationen Rechnung getragen.“⁴

2.3 Neue Anforderungen an die Marktaufsicht

Im Rundfunk verlor durch die Vervielfachung der Übertragungskapazitäten eines der ursprünglich wichtigsten Ziele der staatlichen Aufsicht seine Bedeutung: die Zuteilung der ehemals knappen Frequenzen. Zwar wird deren Zuteilung in nächster Zukunft nicht verschwinden, aber durch die neuen Übertragungswege und die Kapazitätssteigerung wird sie mehr und mehr zu einem bloßen Verwaltungsakt.

Allerdings nimmt durch die Privatisierung des Marktes, die bereits besprochenen Globalisierungsauswirkungen und die ständig wachsende Anzahl von Anbietern auch die Bedeutung inhaltlicher Kontrollen zu: Die Konzentration der Medienkonzerne und die Aufrechterhaltung von Meinungspluralität muß genau überwacht werden, durch den entstehenden freien Wettbewerb sind Qualitätskontrollen unerläßlich.

Im Bereich der Telekommunikation wird die kontrollierte Überführung des ehemals monopolistischen Marktes in einen liberalen zur wichtigsten Herausforderung. Neue Wettbewerber müssen sich neben dem bzw. den Ex-Monopolisten auf dem Markt etablieren können, aber gleichzeitig ist dafür zu sorgen, daß die diskriminierungsfreie Grundversorgung der Bevölkerung und die technische Sicherheit des Netzes erhalten bleiben. Genauso wie damit Telefonnetze verschiedener Betreiber entstehen müssen, muß auch deren Interoperablität gesichert sein. Hier sind besonders das Verhandlungsgeschick, die Weitsicht und die Förderungsbereitschaft für Innovationen von Seiten der staatlichen Kontrolle gefragt.

Dieser Wandel in der Bedeutung der staatlichen Aufsicht über Rundfunk und Telekommunikation verursacht natürlich auch veränderte Anforderungen an die Regulierungstätigkeit.

Grundsätzlich muß darauf geachtet werden, daß die politische und strukturelle Unabhängigkeit der zuständigen Behörden gewahrt bleiben. Die Kommunikationsbranche ist viel zu bedeutsam, als daß sie zum politischen Spielball werden dürfte. Sie muß sich aber auch den neuen Herausforderungen stellen und ihre Instrumente an die neuen Bedingungen anpassen.

2.4.1 Konvergenz

Die Konvergenz der Teilmärkte, dieses Zusammenwachsen von ehemals getrennten Kommunikationsformen verlangt auch eine konvergente Regulierung. Abseits von starren Konstrukten können nur flexible Regulierungsinstrumente, die unabhängig von Übertragungsweg und Endgerät gelten, auf neue Kommunikationsformen und Instrumente reagieren. Diese Umstrukturierung muß nicht unbedingt auf Gesetzesebene implementiert werden, da eine Konvergenz der Zuständigkeiten schon ausreicht.

Da Individual- und Massenkommunikation zunehmend verschmelzen und Rundfunk und Telekommunikation zusammenwachsen, muß die Regulierung technologieneutral werden und auch auf bislang unbekannten Feldern tätig werden können. Nur mit einem konvergenten Aufsichtsapparat kann auf Medienunternehmen umfassend und effizient reagiert werden, die alle Medienbereich aus einer Hand bedienen und selber schon medienkonvergent handeln. Und nur mit einem Apparat, der unabhängig von Endgeräten und Übertragungsformen ist, können die Neuen Medien überhaupt eingeschätzt werden.

2.4.2 Marktöffnung

„Funktionierender Wettbewerb ist das wirksamste Instrument zur ,Entmachtung’ großer wirtschaftlicher Einheiten. Denn er lädt kleine und mittlere Unternehmen ein, selbst in den Markt einzutreten. Das fördert kurze Innovationszyklen - und verhindert die Zementierung von Marktmacht.“⁵

Ein funktionierender Wettbewerb ist eine pragmatische Antwort auf die Entwicklung der Konvergenz, da Regulierungen auf nationaler Ebene im Angesicht von international agierenden Konzernen immer mehr wirkungslos erscheinen. Durch freien Wettbewerb sind Unternehmen gezwungen, auf die Bedürfnisse und Wünsche der Nachfrager einzugehen und sich und seine Leistungen ständig anzupassen und zu verbessern.

2.4.3 Selbstkontrollmechanismen

Hand in Hand mit der Öffnung des Wettbewerbs muß die Förderung von Selbstkontrolle der Industrie gehen. Mit der Liberalisierung des Marktes wird den Unternehmen die Ausgestaltung des Spiels von Angebot und Nachfrage mit überlassen; dazu gehört auch eine gewisse Eigenverantwortlichkeit der Industrie. Qualität und Vielfalt von Rundfunk und Telekommunikation kann nicht alleine durch das Vertrauen in die Marktkräfte erreicht werden. Starke Einflußnahme von staatlicher Seite verhält sich kontraproduktiv zur Etablierung wettbewerblicher Marktstrukturen. Deshalb kann v.a. die inhaltliche Qualitätssicherung der Programme nur gemeinsam mit den Anbietern effizient und wirksam erfolgen.

Hierbei müssen gleichwohl die Handlungsspielräume für die Veranstalter so groß sein, dass sie selbst die Verantwortung für Sicherung von Qualität und Vielfalt ihres Angebotes wahrnehmen wollen. Ein weiterer Vorteil ist eine enge Zusammenarbeit der Industrie mit den Verbrauchern, um die Akzeptanz der Ko-Regulierung zu sichern.

3 Internationale Regulierungsbeispiele

3.1 Kanada

3.1.1 Die Situation im Rundfunk

Insgesamt über 100 Sender gestalten den kanadischen Fernsehmarkt. Der einzige staatliche Veranstalter ist die Canadian Broadcasting Corporation (CBC) - die französische Variante heißt Société Radio-Canada (SRC). Finanziert wird der Sender vor allem durch das Parlament und nur zu einem geringen Teil durch Werbung. CBC sendet fast ausschließlich kanadische Programme.

Die Medienlandschaft Kanadas ist geprägt durch die Nähe zu Amerika: viele Sender der USA können empfangen werden und haben im Schnitt auch die höheren Einschaltquoten. Deshalb bestehen staatliche Bestreben zum großen Teil in der kulturellen Selbstbehauptung gegenüber Amerika. Eine weitere Besonderheit liegt in der Mehrsprachigkeit Kanadas, die ebenfalls Protektion und Schutzmaßnahmen von staatlicher Seite mit sich bringt.

3.1.2 Der Telekommunikationsmarkt

Die schrittweise Öffnung des Telekommunikationsmarktes begann bereits 1979, als die staatliche Regulierungsbehörde die Interconnection von Netzwerken der CNCP Telecommunications und der Bell Canada festlegte. Es folgten die Freigabe der Wahl der Endgeräte für die Kunden und die Öffnung der Ferngespräche für den Wettbewerb.

Im September 1994 wurden auch die letzten Monopole im lokalen Festnetzbereich durch die staatliche Aufsichtsbehörde, die Canadian Radio-television and Telecommunications Commission (CRTC), beendet. 1994 wurde für den Mobilfunk als auch für den Markt der Engeräte der freie Wettbewerb festgestellt, seit 1998 gilt das auch für die Ferngespräche.⁶

Heute wird der Telekommunikationsmarkt gestaltet durch einen nationalen Anbieter, einen internationalen Anbieter, fünfzig regionale und lokale Festnetzbetreiber und eine Allianz von elf regionalen Telefongesellschaften; dazu kommen noch an die 200 Reseller, also Anbieter ohne eigene Netzinfrastruktur, die die Dienstleistungen der vorher genannten weiterverkaufen.

3.1.3 Die behördliche Regulierung

Die Canadian Radio-television and Telecommunications Commission (CRTC) wurde 1968 durch das Parlament gegründet. Diese zentrale Behörde ist laut zweier verschiedener Gesetzesaufträge sowohl für die Regulierung des Telekommunikations- als auch des Rundfunksektors verantwortlich. Die Zielsetzungen der beiden Bereiche sind unterschiedlich: Der Telekommunikationsmarkt soll durch die Marktöffnung dem freien Wettbewerb zugeführt werden, um die Vielfalt der Anbieter zu erreichen; für den Rundfunk gilt dagegen, die kanadische Kultur und kanadische Anbieter zu schützen. Zwei Ministerien innerhalb der CRTC entwickeln die politischen Linien für die beiden Bereiche. Das Department of Canadian Heritage ist für die Rundfunkpolitik verantwortlich; das Department of Industry Canada für die Belange des Telekommunikationssektors.

„Zu ihren Aufgaben gehören die Lizenzvergabe im Rundfunk, die Eigentums-, Fusions- und Konzentrationskontrolle sowie die Überwachung inhaltlicher Auflagen. In der Telekommunikation ist die CRTC sowohl kanadischen Kunden als auch kanadischen Anbietern verpflichtet, vertretbare Preise, nichtdiskriminierende Versorgung mit Diensten und adäquate Service Levels sicherzustellen.“⁷

Der föderalen Struktur Kanadas wird durch die der Zentralbehörde nachgeordneten Territorialbüros Rechnung getragen. Durch Anhörungen wird die Öffentlichkeit an wichtigen Entscheidungen der CRTC beteiligt. Die Behörde finanziert sich durch die Lizenzgebühren; der erwirtschaftete Überschuß geht an die Regierung.

3.1.4 Konvergenz

Obwohl die CRTC ihren Auftrag auf Basis zweier getrennter Gesetzesgrundlagen - dem Telecommunications Act und dem Broadcasting Act - erfüllt, hat sie doch die Zuständigkeiten für beide Bereiche.

„Von der CRTC ist Konvergenz seit einem öffentlichen Hearing im Jahre 1995 auf die Tagesordnung gesetzt worden. [...] Seit April 1997 besitzt das Thema auch offiziell hohe Priorität.

[...]

¹ Vgl. BERTELSMANN-STIFTUNG 2 (Hrsg.): Aufsicht auf dem Prüfstand. Herausforderungen an die deutsche Medien- und Telekommunikationsaufsicht. Handlungsbedarf für die Neugestaltung der Aufsicht für Rundfunk und Telekommunikation. Diskussionspapier. Eine Studie von Booz Allen & Hamilton, Düsseldorf, im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, Gütersloh. Mai 1999. URL: http://www.KO2010.de/deutsch/download/argument.pdf (05.11.2001), S. 1.

² BERTELSMANN-STIFTUNG 3 (Hrsg.): Kommunikationsordnung 2000. Grundsatzpapier der Bertelsmann Stiftung zu Leitlinien der zukünftigen Kommunikationsordnung. Beraten durch: Kurt Biedenkopf, Peter Glotz, Jo Groebel, Johannes Gross, Manfred Lahnstein, Ernst-Joachim Mestmäcker, Reinhard Mohn, Dieter Stolte, Mark Wössner. URL: http://www.KO2010.de/deutsch/download/ko2000.pdf (05.11.2001), S. 11.

³ Vgl. BERTELSMANN-STIFTUNG 2 1999, S. 1.

⁴ BERTELSMANN-STIFTUNG 3, S. 27.

⁵ HAMM, I NGRID / T HOMAS HART (Hrsg.): Kommunikationsordnung 2010. Märkte und Regulierung im interaktiven Zeitalter. Gütersloh 2001, S. 79.

⁶ Vgl. CANADIAN RADIO-TELEVISION AND TELECOMMUNICATIONS COMMISSION 2(Hrsg.): Status of Competition in Canadian Telecommunications Markets. Deployment/Accessibility of Advanced Telecommunications Infrastructure and Services. Report to the Governor in Council. September 2001. URL: http://www.crtc.gc.ca/ENG/publications/reports/PolicyMonitoring/2001/gic2001.pdf (20.12.2001)., S. 12f.

⁷ BERTELSMANN-STIFTUNG 2 1999, S. 17.