Staatliche Beihilfen und ihre Kontrolle

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Vorbemerkung

2. Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 87 Abs.1 EGV
2.1. Staatliche Beihilfen
2.2. Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige
2.3. Wettbewerbsverfälschung
2.4. Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels

3. Ausnahmeregelungen nach Art. 87 Abs.2 und 3 EGV
3.1. Legalausnahmen des Art. 87 Abs.2 EGV
3.2. Ausnahmen im Ermessen der EU-Kommission, Art. 87 Abs.3 EGV

4. Verfahren der Beihilfeaufsicht

5. Schlussbemerkung
Anhang I: Staatliche Beihilfen nach Mitgliedsstaaten, 2002
Anhang II: Staatliche Beihilfen gemessen am BIP, 2002
Anhang III: Staatliche Beihilfen pro Kopf, 1998-2002
Anhang IV: Entwicklung des staatlichen Beihilfevolumens, EU-15, 1992-2002
Anhang V: Verteilung der Beihilfen nach Wirtschaftszweigen, 2002
Anhang VI: Staatliche Beihilfen an den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr), 1998-2002
Anhang VII: Staatliche Beihilfen an den Kohlebergbau, 1998-2002
Anhang VIII: Anteil der einzelnen Beihilfeinstrumente an den Beihilfen Zugunsten des verarbeitenden Gewerbes und des Dienstleistungssektors in der EU 2000-2002
Anhang IV: Entwicklung des staatlichen Beihilfevolumens, EU-15, 1992-2002
Anhang X: Anteil der Negativentscheidungen nach Mitgliedsstaaten, 2001-2003

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Vorbemerkung

Wirksamer Wettbewerb ist eine Grundvoraussetzung für das Funktionieren einer offenen Marktwirtschaft. Er garantiert preiswerte und qualitativ hochwertige Waren und Dienstleistungen, sorgt für ein größeres Sortiment und fördert Innovationen und technischen Fortschritt.

Die Europäische Union (EU) zielt mit ihrer Wettbewerbspolitik darauf ab, dass eine offene Marktwirtschaft mit unverfälschtem Wettbewerb gewährleistet wird. Sie geht davon aus, dass eine offene Marktwirtschaft zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Bürger der EU beiträgt und zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft führt, weil unternehmerische Effizienz und Innovation nicht durch Wettbewerbsverzerrungen behindert werden.

Da Wettbewerb nur dann funktionieren kann, wenn für alle Wettbewerber gleiche Bedingungen gelten, ist schon seit Unterzeichnung der römischen Verträge im Jahre 1957 die Beihilfenpolitik (Subventionspolitik) integraler Bestandteil der Wettbewerbspolitik. Sie soll dafür sorgen, dass von den Mitgliedsstaaten gewährte Beihilfen zur Unterstützung oder zum Schutz nationaler Industrien den freien Handel zwischen den Mitgliedsstaaten der EU nicht gravierend beeinträchtigen.

Weil staatliche Beihilfen einen fairen, wirksamen Wettbewerb zwischen Unternehmen in den Mitgliedsstaaten der EU verfälschen und der Wirtschaft damit schaden können, übt die Gemeinschaft durch die Europäische Kommission eine Beihilfenkontrolle aus.

Hierzu ist die Gemeinschaft durch Art.3, Abs.1, g Vertrag der Europäischen Gemeinschaft^[1] (EGV) gehalten, wonach ihr aufgegeben ist, den Wettbewerb im Binnenmarkt vor Verfälschungen zu schützen.

Die Mitgliedsstaaten dürfen danach im Regelfall keine Beihilfen einsetzen, die geeignet sind, den Wettbewerb zu verfälschen. Soweit derartige wettbewerbsbeschränkende Beihilfen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen, sind sie verboten.^[2]

Öffentlichkeitswirksame Fälle, z.B. der Rettungsversuch des Baukonzerns Holzmann, die Mikroprozessorenfabrik von AMD in Dresden, der Ausbau des Flughafens Leipzig/Halle, oder der trotz staatlicher Beihilfen gescheiterte Bau einer Mikroprozessorenfabrik in Frankfurt/Oder, haben in jüngster Vergangenheit die Bedeutung des europäischen Beihilfenkontrollrechts erkennbar werden lassen.

2. Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 87 Abs.1 EGV

Art. 87 Abs.1 definiert, unter welchen Voraussetzungen Beihilfen nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbar sind, wobei der gemeinschaftsrechtliche Begriff weit zu verstehen ist.^[3] Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen „gleich welcher Art“, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, sind hiernach mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.^[4]

Im Sinne des Art. 87 Abs.1 EGV gilt demgemäss jede staatliche oder aus staatlichen Mitteln erfolgte Begünstigung als mit dem gemeinsamen Markt nicht vereinbare staatliche Beihilfe, sofern

a) der Empfänger dadurch einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt,

3. die Gewährung nur für bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige vorgesehen ist,
4. eine Verfälschung des Wettbewerbs vorliegt oder droht und
5. die Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedsstaaten zu befürchten ist.

2.1. Staatliche Beihilfen

Für den Begriff „Staatliche Beihilfen“ existiert keine Legaldefinition.^[5]

Er wird umfassend verstanden und schließt letztendlich jede staatliche oder aus staatlichen Mitteln erfolgte Begünstigung (Transfer von staatlichen Mitteln) „gleich welcher Art“ ein. Die Formulierung „gleich welcher Art“ ist Hinweis darauf, dass es

entscheidend auf die tatsächliche Herkunft der Mittel ankommt.^[6] In der Bundesrepublik Deutschland werden damit auch Beihilfen von Ländern und Kommunen mit erfasst.^[7] Durch die weite Begriffbestimmung sollen Umgehungsmöglichkeiten durch die Mitgliedsstaaten weitgehend ausgeschlossen werden.^[8]

Das hat zur Folge, dass nicht nur direkte Zuwendungen in monetärer Form, sondern auch indirekte Maßnahmen wie Steuerbegünstigungen, Bürgschaften, Sonderkonditionen für Kredite, Sondertarife oder besonders günstige Konditionen für Kaufverträge mit der öffentlichen Verwaltung bzw. der öffentlichen Hand eingeschlossen sind.

Da die Beihilfe staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt sein muss, ist die Prüfung der Herkunft der Mittel von entscheidender Bedeutung.

Es macht keinen Unterschied, ob die Mittel unmittelbar vom Mitgliedsstaat oder von ihm eingegliederten Gebietskörperschaften zur Verfügung gestellt werden. Maßgeblich ist allein, ob der Mitgliedsstaat die Kontrolle über die, die Finanzierung vornehmende Institution hat und tatsächlich ausübt. Es ist letztlich auch schon ausreichend, wenn eine privatrechtliche organisierte Einrichtung im Auftrag der öffentlichen Hand tätig wird.^[9] Ist dies nicht nachzuweisen, kann die finanzielle Unterstützung nicht dem Mitgliedsstaat zugerechnet werden und stellt somit keine staatliche Beihilfe dar.^[10]

Beispielhaft zur Problematik der staatlichen Zurechenbarkeit von Beihilfen sei der Fall „Air France“ genannt.^[11] Hier entschied das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaft (EuG), dass die Zurechnung an den jeweiligen Mitgliedsstaat auch dann zu

erfolgen habe, wenn eine durch Gesetz geschaffene öffentliche Einrichtung mit Sonderaufgaben (Etablissement public spezial) eine Beihilfe leistet. Auch der bloße Gründungsakt der Einrichtung und die gesetzliche Festlegung der Einrichtungsaufgaben genügen, um daraus eine hinreichende staatliche Beeinflussung abzuleiten, wobei die

mögliche Unabhängigkeit der Einrichtung gegenüber staatlichen Instanzen unbeachtlich ist.^[12]

2.2. Begünstigungen bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige

Das Tatbestandsmerkmal der Begünstigung, dass vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) in ständiger Rechtsprechung weit ausgelegt wird, ist unabhängig vom Beweggrund für die Leistungsgewährung allein nach der ökonomischen Wirkung zu bewerten. Es reduziert sich demgemäss allein auf die Frage, ob dem Unternehmen ein geldwerter, bzw. wirtschaftlicher Vorteil mit Kostensenkungswirkung erwächst. Das erfordert eine wirtschaftliche Gesamtbetrachtung mit Bezug auf die üblichen, normalen Markterscheinungen.

Eine Begünstigung liegt regelmäßig dann vor, wenn der Vorteilsgewährung keine oder keine angemessene Gegenleistung gegenübersteht. Ein wirtschaftlicher Vorteil ist auch dann anzunehmen, wenn das begünstigte Unternehmen zwar eine Gegenleistung erbringt, diese Gegenleistung aber nicht als marktüblich anzusehen ist. Insbesondere sind hier die Vergabe öffentlicher Aufträge und die Veräußerung staatlicher Grundstücke gemeint.^[13] Die Begünstigung liegt hier in der Differenz zwischen der marktüblichen und der tatsächlichen erbrachten Gegenleistung.^[14]

Zur Bestimmung der Marktüblichkeit und der damit verbundenen Beurteilung von Leistung und Gegenleistung ziehen sowohl die Kommission als auch der EuGH den sog. „market economy investor“-Test heran. Maßstab der Prüfung bei Kapitalzuführungen an ein Unternehmen ist, ob diese Kapitalzufuhr auch von einem privaten Investor (z.B. einer Bank) unter normalen marktwirtschaftlichen Voraussetzungen in diesem Umfang gewährt worden wäre.^[15] In erster Linie werden mit Hilfe des „market economy inve-tor“- Test Kapitalzuführungen von in wirtschaftlichen Schwierigkeiten gekommenen Unternehmen beurteilt.^[16] Die Kommission hat das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Investors regelmäßig auch bei Verkauf- oder Verpachtung von Grundstücken, Gewährung von Stundungen, unabhängig von den wirtschaftlichen Gegebenheiten des begünstigten Unternehmens angewandt.^[17]

Mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar sind nur Beihilfen, die auf die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige gerichtet sind. Das Tatbestandsmerkmal „Unternehmen“ ist ein – vom Recht der Mitgliedsstaaten unabhängiger – autonomer Begriff des Europäischen Gemeinschaftsrecht.^[18] Als Unternehmen ist jede wirtschaftliche Einheit zu verstehen, die unabhängig von ihrer Rechtsform und Finanzierungsart als Anbieter oder Nachfrager (nicht als privater Endverbraucher) auf existierende Märkte trifft.^[19] Der Unternehmensbegriff ist tätigkeitsbezogen, also funktional aufzufassen. Es kommt nicht darauf an, ob es sich um private oder öffentliche Unternehmen handelt. Selbst eine fehlende Gewinnerzielungsabsicht schließt das Vorliegen eines Unternehmens nicht aus, wenn dieses Unternehmen eine Tätigkeit ausübt, für die es einen Markt gibt in dem mehrere Marktteilnehmer in einem Wettbewerbsverhältnis stehen.^[20]

Unter das Tatbestandsmerkmal des Produktionszweiges fallen sämtliche Gewerbezweige, so auch die freien Berufe.^[21] Hier werden Beihilfen erfasst, die einer ganzen Branche zugute kommen (z.B. Filmindustrie, Automobilindustrie, oder Schiffsbauindustrie).^[22] Abzugrenzen sind hiervon Maßnahmen, die allgemein der Stärkung der in den Mitgliedsstaat ansässigen Unternehmen zugute kommt.^[23]

Das Tatbestandsmerkmal der Bestimmtheit – auch Spezialität genannt – ist das entscheidende Instrument, um staatliche Fördermaßnahmen, von der die gesamte Wirtschaft profitiert, aus dem gemeinschaftlichen Beihilfenbegriff auszuklammern. Dazu zählen z.B. allgemeine Infrastrukturfördermaßnahmen, die zwar den Infrastrukturwettbewerb zwischen den Mitgliedsstaaten tangieren, jedoch keine bestimmten Unternehmen oder Branchen bevorzugen.^[24] Solche allgemeinen Infrastrukturmaßnahmen können bspw. den Ausbau des Verkehrswegenetzes betreffen. Diese Maßnahmen werden allen Unternehmen diskriminierungsfrei zu gleichen Bedingungen zur Verfügung gestellt.

2.3 Wettbewerbsverfälschung

Sofern durch die Beihilfe in ein bestehendes oder zur Entstehung kommendes Wettbewerbsverhältnis zwischen Unternehmen oder Produktionszweigen in einer Weise eingegriffen wird, die den Ablauf des Wettbewerbs verändern kann, so sind damit die Voraussetzungen einer Wettbewerbsverfälschung erfüllt.^[25]

Die Feststellung, ob sich für die übrigen Wettbewerber durch die Beihilfe eine Veränderung der Marktbedingungen ergeben würde, erfolgt in der Weise, dass der konkret gegebenen Wettbewerbslage diejenige gegenübergestellt wird, die sich im Falle der Gewährung der beabsichtigten Beihilfe für die Wettbewerber ergeben würde.^[26]

Zur Vermeidung einer Vielzahl von „Bagatelleprüfungen“ hat die Kommission mit der Verordnung für „De-minimis“-Beihilfen^[27] einen Schwellenwert von 100.000 EUR festgelegt, und zwar bezogen auf einen Dreijahreszeitraum. Eine Beihilfe (bzw. mehrere Beihilfen zusammen) bis zur Höhe des Schwellenwerts innerhalb eines Dreijahreszeitraums wird / werden hinsichtlich einer Verfälschung des Wettbewerbs als nicht relevant

angesehen, so dass ihre Vergabe nicht der Kommission anzuzeigen ist; d.h. die Überprüfung hinsichtlich einer Wettbewerbsverfälschung insoweit nicht erfolgen muss.

Die De-minimis-Regelung ist nicht zulässig für Beihilfen im Verkehrssektor und bei exportbezogenen Tätigkeiten, und nur eingeschränkt zulässig im Agrarsektor.^[28]

2.4 Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels

Das Tatbestandsmerkmal der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels (Waren- und Dienstleistungsverkehr) zwischen den Mitgliedsstaaten ist bereits dann erfüllt, wenn durch die gewährte Beihilfe zukünftige Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel möglich erscheinen, d.h. die Eignung der gewährten Beihilfe zur Beeinträchtigung des Handels ist bereits ausreichend.^[29] Beeinträchtigt wird der Handel bereits dann, wenn Ein- und/oder Ausfuhren durch die Beihilfe erschwert werden. Bei rein lokalen Wirtschaftstätigkeiten können Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen

Handel ausgeschlossen werden, so dass trotz Begünstigung eines Unternehmens keine unzulässige Beihilfe vorliegt.^[30]

Das Entsprechende gilt für die oben angeführten „De-minimis“-Beihilfen.

3. Ausnahmeregelungen nach Art. 87 Abs.2 und 3 EGV

Damit den einzelnen Mitgliedsstaaten gewisse Gestaltungsspielräume belassen bleiben, ist ein absolutes Verbot für staatliche Beihilfen nicht möglich.

Das Regelungswerk des Art. 87 EGV sieht deshalb zu dem allgemeinen Beihilfeverbot des Abs.1 in den Absätzen 2 und 3 Ausnahmen vor. Unter den Voraussetzungen dieser Ausnahmetatbestände gilt eine staatliche Beihilfe als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar.

3.1. Legalausnahmen des Art. 87 Abs.2 EGV

Die hier aufgeführten staatlichen Beihilfen, nämlich

a) Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, wenn sie ohne Diskriminierung nach Herkunft der Waren gewährt werden;
b) Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige ungewöhnliche Ereignisse entstanden sind;
c) Beihilfen für bestimmte, durch die Teilung Deutschlands betroffene Gebiete der Bundesrepublik Deutschland

sind generell von der Beihilfenkontrolle durch die Kommission ausgenommen. Es erfolgt lediglich eine Prüfung, ob die in Art. 87 Abs.2 enthaltenen rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Insoweit entfällt eine Abwägung zwischen dem Beihilfezweck und dem Ausmaß der Wettbewerbsverfälschung bzw. Handelsbeeinträchtigung.^[31]

Die Kommission hat jedoch einen Beurteilungsspielraum bei der Auslegung der Tatbestandsvoraussetzungen, wobei sie die Praxis einer einschränkenden Auslegung verfolgt.

Beispielhaft hierfür ist der Fall VW-Sachsen^[32]:

Für den Umbau der alten VW-Werke in Mosel und Chemnitz wurden im Jahre 1994 vom Land Sachsen und dem Bund umfangreiche Beihilfemittel gewährt, und zwar ohne Beanstandung seitens der Kommission.

Die weiterhin vorgesehenen Beihilfen für neue Werke hielt die Brüsseler Wettbewerbsbehörde 1996 für zu hoch. Gegen die Kürzung der Beihilfen klagten das Land Sachsen und VW mit Unterstützung der Bundesregierung Deutschland.

Das EU-Gericht folgte in erster Instanz der Argumentation der Kommission, Art. 87 Abs. 2 c EGV sei eng auszulegen. Es dürfe nur auf die unmittelbaren Teilungsfolgen abgestellt werden, nicht aber auf die durch die Aufhebung der Teilung nach 1989 erwachsenen wirtschaftlichen Nachteile. Im Jahre 1996 könne man nicht mehr von unmittelbaren Teilungsfolgen sprechen.^[33]

Der EuGH bestätigte im September 2003 das Urteil der Vorinstanz, wonach die Beihilfen des Bundes sowie des Landes Sachsen für die VW-Werke in Mosel und Chemnitz um 240 Millionen DM (rund 123 Millionen Euro) gekürzt werden mussten.^[34]

Die politisch-wirtschaftlichen Systemnachteile in den neuen Bundesländern wurden damit als für nicht berücksichtigungsfähig erklärt. Erforderlich sei ein direkter ursächlicher Zusammenhang zwischen dem wirtschaftlichen Nachteil und der tatsächlich vorhandenen Teilung, der hier nicht mehr vorliege.

Wegen des engen Regelungsbereiches, den die Legalausnahmen nach Art. 87 Abs.2 EGV umfassen, und der Auslegungspraxis der Kommission kommt den Legalausnahmen nur eingeschränkte Bedeutung zu.

[...]

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^[1] In der Fassung des Vertrags von Amsterdam vom 2.Oktober 1997.

^[2] Vgl. Herdegen, M. (2003), Rz. 9, S. 227.

^[3] Siehe bereits EuGH v. 23.2.1961, Rs. 30/59 (Gezamenlijke Steenkolenmijnen), Slg. 1961, 1, 142ff.

^[4] Vgl. Koenig, C. et al. (Hrsg.) (2001), S.9.

^[5] Vgl. Harings, L. (2001), Rz.9, S. 7.

^[6] Vgl. Herdegen, M. (2003), Rz.9, S. 227.

^[7] Vgl. EuGH, Slg.1987, S. 4013, Rn. 17 – Deutschland / Kommission.

[8] GTE-Mederer, Art. 92 Rz.13.

[9] Vgl. Harings, L. (2001), Rz.13, S. 9.

^[10] Vgl. Nagel, B. (2003), S. 180 Abs.5a.

^[11] Vgl. EuG v. 12.12.1996, Rs. T 358/94 (Air France), Slg. 1996, II-2109, 2130ff.

^[12] Vgl. Koenig, C., et al. (Hrsg.) (2001), S.16; Koenig, C., Haratsch, A. (2003), S. 327.

^[13] EuG vom 21.1.1999, Rs. T-1 Slg. 1999, II-12, Rn.105 (Neue Maxhütte).

^[14] Vgl. Harings, L. (2001), Rz. 18, S.13.

^[15] Vgl. Koenig, C. (2000), S. 53ff.; EuGH, Slg. 1991, S.I-1603, Rn. 19ff. (Alfa Romeo); EuG, Slg. 1999, S.II-17, Rn. 104ff. (Neue Maxhütte Stahlwerke).

^[16] Vgl. Europäische Kommission, Entscheidung vom 8.7.1999, WestLB/WFA, Abl Nr. L 150/1 vom 23.6.2000, Rz. 165, 167.

^[17] Vgl. Europöische Kommission, Entscheidung v. 11.2.1987, Abl. Nr. L 295/25, dort unter III Rz.4; Mitteilung der Kommission: „Staatliche Beihilfen und Risikokapital“, 2001, IV.3 (ii).

^[18] EuGH vom 11.12.1997, Rs. C-55/96 (Job Centre), Slg. 1997, I-7119, 7147 (Rn.21).

^[19] Vgl. EuGH vom 23.4.1991 (Fn. 27), 2016 (Rn.21); EuGH vom 11.12.1997 (Fn.27), 7147 (Rn.21), jeweils Art. 81 EG betreffend.

^[20] Vgl. EuG vom 4.3.2003, Rs. T-319/99, Slg. II-2003 Rn. 35f. (FENIN).

^[21] Vgl. GTE (1991), Art. 92 Rn. 25.

^[22] Vgl. Hoischen, S. (1989), S.57.

^[23] Vgl. Harings, L. (2001), Rz. 33, S. 23.

^[24] Vgl. Koenig, C., Kühling, J. (2001), S. 881.

^[25] Vgl. EuGH vom 17.9.1980,Rs. 730/79 (Philip Morris), Slg. 1980, 2671, 2688f.

^[26] Vgl. EuGH vom 2.7.1974 (Fn.3), 720 /Tz. 36-40).

^[27] VO 69/2001, Abl.EG 2001 Nr. L 10, S.31.

^[28] Vgl. Art.1 der VO 69/2001, Abl.EG 2001, Nr. L 10, S.31.

^[29] Vgl. Harings, L. (2001), Rz. 38, S. 25; EuGH, Rs. 730/79, Philip Morris/Kommission, Slg. 1980, 2671, 2689.

^[30] Vgl. Harings, L. (2001), Rz. 38, S. 25f.

^[31] Vgl. Koenig, C., Haratsch, A., (2003), S. 330, Rn. 862.

^[32] Vgl. EuG, Slg.1999, S.II – 3663, Rn. 129ff.

^[33] Vgl. Nagel, B. (2003), S. 185 Abs. 5b.

^[34] Vgl. Nacken, H.-P. (2003), S.5.