Die vertikale Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa - eine vereinfachte Zuständigkeitsverteilung?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Hintergrund zur Entwicklung der Kompetenzordnung

3. Der Europäische Konvent

4. Die Neuerungen der Kompetenzordnung
4.1 Grundsätze
4.2 Arten von Zuständigkeiten
4.3 Flexibilitätsklausel
4.4 Die Rolle des Subsidiaritätsprinzips als Kompetenzzuweisungsregel

5. Resümee

6. Quellen- und Literaturverzeichnis

Quellen:

Literatur:

1. Einleitung

Mit seiner „Erklärung zur Zukunft der Europäischen Union“ eröffnete der Europäische Rat vom 14. und 15. Dezember 2001 formal den „Post-Nizza-Prozess“^[1] und legte während seiner Tagung in Laeken ein Papier vor, mit dem ein Europäischer Konvent zur Prüfung der „Verfassungsfrage“ beauftragt wurde. „Diesem Konvent [fällt] die Aufgabe zu, die wesentlichen Fragen zu prüfen, welche die künftige Entwicklung der Union aufwirft, und sich um verschiedene mögliche Antworten zu bemühen.“^[2]

Dazu gehörten nach Ansicht des Rates von Laeken auch die Fragen bezüglich der Kompetenzordnung der Europäischen Union: „Für die Europäische Union gelten zur Zeit vier Verträge. Die Ziele, Zuständigkeiten und Politikinstrumente der Union sind in diesen Verträgen verstreut. Im Interesse einer größeren Transparenz ist eine Vereinfachung unerlässlich.“^[3] Damit erteilte der Rat von Laeken dem Konvent den Arbeitsauftrag, den Vertragstext verständlicher und bürgernäher zu gestalten.^[4] Außerdem heißt es in der Erklärung: „Es ist daher wichtig, dass die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten verdeutlicht, vereinfacht und im Lichte der neuen Herausforderungen, denen sich die Union gegenübersieht, angepasst wird.“^[5]

Die vorliegende Arbeit soll anhand des Entwurfs zum Verfassungsvertrag und der bestehenden Verträge analysieren und dokumentieren, inwieweit eine Verfassung der Europäischen Union die vertikale Kompetenzordnung neu regelt. Welche Chancen ergäben sich in diesem Zusammenhang aus einem ratifizierten Verfassungsvertrag? Inwieweit ist die Arbeit des Konvents gemessen an den Anweisungen des Rates von Laeken erfolgreich? Dazu sollen zunächst kurz die historischen Hintergründe zur Kompetenzentwicklung beleuchtet werden, um einen Überblick zu erhalten und den Rechtscharakter einer Europäischen Union im Falle eines ratifizierten Verfassungsvertrages begreiflich zu machen. Anschließend sollen die Arbeiten des Konvents betrachtet werden, um die Auseinandersetzung und die Debatte um die Reformen verständlicher zu machen. Worum geht es in der Kompetenzdebatte des Europäischen Konvents? In diesem Zusammenhang wird der Begriff der Kompetenzordnung untersucht und erläutert werden. Was sind die Schlüsselbegriffe der Debatte, welche Aspekte müssen miteinbezogen werden, welche Schwierigkeiten und Probleme erweisen sich? Anschließend findet eine Gegenüberstellung der Kompetenzregelungen im Verfassungsvertrag und der in den bestehenden EU- und EG-Verträgen statt. In der Analyse dieser Arbeit soll sichtbar werden, welche Einzelheiten für die im Verfassungsentwurf neu geregelte Kompetenzordnung fördernd beziehungsweise blockierend sind, und warum eine Kompetenzordnung auch über den Verfassungsvertrag hinausgehend immer ein wesentlicher Bestandteil der Europäischen Integrationsdebatte sein wird. Warum ist eine funktionierende Zuständigkeitsaufteilung nicht nur für die Effektivität der Union sondern auch für jeden Unionsbürger von besonderer Bedeutung?

Zum Schluss soll kurz das von der Kompetenzordnung untrennbare Prinzip der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf den Verfassungsvertrag und seiner Transparenz betrachtet werden.

Bei der Bearbeitung des Themas konnte auf einen aktuellen Literaturkanon zurückgegriffen werden, besonders eignete sich durch die ausführliche Bearbeitung des Themas die Herausgabe von M. Jopp und S. Matl von 2005 sowie der Aufsatz von T. Fischer zur Kompetenzordnung aus gleichem Jahr. Viele andere Aufsätze und Herausgaben aus dem Bereich der Verfassungsliteratur konnten hinzugezogen werden, unter anderem auch die 2006 erschienene Schrift „Ius Europaeum“. Als Quellennachweis liegt dieser Arbeit der Vertrag über eine Verfassung für Europa in der Fassung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 17. Dezember 2004 (Drucksache 983/04 des Bundesrates) zu Grunde. Dies entspricht dem von der Regierungskonferenz am 18. Juni 2004 angenommenen und am 29. Oktober 2004 von den Mitgliedstaaten in Rom unterzeichneten Vertragstext, der im Folgenden „Verfassungsentwurf“ oder „Verfassungsvertrag“ genannt wird. Gegebenfalls bezieht sich die Sekundärliteratur auf den Entwurf des Konvents von 2003 (Dokument CONV 850/03), der sich von dem zu Grunde liegenden Vertragstext dieser Arbeit im Bereich der Kompetenzen nicht unterscheidet.^[6] Lediglich sind Abweichungen in der Nummerierung der Artikel möglich, die an gegebener Stelle berücksichtigt oder korrigiert sind.

Um deutlich zu machen, welche Bedeutung ein ratifizierter Verfassungsvertrag für die Europäische Union und ihre Kompetenzordnung hat, und was dies für den Rechtscharakter der Union gegenüber den Gemeinschaften bedeutet, wird nun kurz der geschichtliche Hintergrund der Kompetenzentwicklung erläutert.

2. Hintergrund zur Entwicklung der Kompetenzordnung

Spricht man von der Entwicklung der Kompetenzen der Europäischen Union muss zunächst berücksichtigt werden, dass die Kompetenzen zunächst einmal ausschließlich Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaften waren. Entstanden sind die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaften 1951/1952 mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), dem ersten ratifizierten Gemeinschaftsvertrag. Damit kam es zur Gründung „der ersten supranationalen europäischen Organisation mit legislativen, administrativen und judikativen Befugnissen“^[7]. Dennoch werden die Mitgliedstaaten bis heute als die „Herren der Verträge“ bezeichnet, da die Gemeinschaftsverträge von den Mitgliedstaaten durch ihre jeweils verfassungsrechtlichen Bestimmungen ratifiziert wurden. Die supranationale Europäische Organisation hat also zu keiner Zeit Kompetenz-Kompetenzen wahrnehmen können, also die Befugnis, Kompetenzen zu ändern, aufzuheben oder zu gestalten. Der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, die seit 2002 vertragsbedingt ausgelaufen ist, folgten 1957/1958 die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG oder EG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG oder EURATOM). Beide Gemeinschaften erforderten „entsprechende Organe, Befugnisse, Verfahren und Instrumente“^[8], die eine Kompetenzordnung auf Grundlage der ratifizierten Verträge nach sich zogen. Mit dem Unionsvertrag von Maastricht wurden explizit allgemeine Kompetenzausübungsregeln eingeführt, die im Vertrag von Amsterdam „mit einer nochmaligen Erweiterung der Gemeinschaftsbefugnisse“^[9] reformiert werden konnten. Dazu gehörten vor allem Politikbereiche aus dem intergouvernementalen Bereich der dritten Unionssäule (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit), die in den Befugnisbereich der Europäischen Gemeinschaften übertragen worden sind.^[10] Der Vertrag von Nizza enthält eine Erklärung, die die Kompetenzordnung zum Thema der darauf folgenden Regierungskonferenz erhebt. (Post-Nizza-Prozess) Mit einem ratifizierten Verfassungsvertrag würde erstmals die 3-Säulenstruktur der Europäischen Union aufgehoben werden. Ohne eigene Rechtspersönlichkeit kann im Zusammenhang mit der Europäischen Union nicht von Kompetenzen gesprochen werden. Denn die Fähigkeit, Träger von Rechten und Pflichten zu sein wird der Union im EU-Vertrag nicht eindeutig zugewiesen.^[11] Dies wird jedoch im Verfassungsentwurf vorgeschlagen und in Artikel I-6 deutlich: „Die Verfassung und das von den Organen der Union in Ausübung der der Union übertragenen Zuständigkeiten gesetzte Recht haben Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten“^[12], sowie in Artikel I-7: Die Union besitzt Rechtspersönlichkeit.“^[13]

3. Der Europäische Konvent

Der Verfassungskonvent wurde am 28.02.2002 formal unter dem Vorsitz des früheren Staatspräsidenten Valery Giscard d’Estaing eröffnet. Das Gremium des Konvents setzte sich insgesamt aus 105 Mitgliedern zusammen, während das Präsidium aus dreizehn Vertretern zusammengestellt wurde: Der Präsident und die beiden Vizepräsidenten wurden vom Europäischen Rat ernannt. Hinzu kamen zwei Vertreter aus dem Europäischen Parlament, zwei Vertreter aus der Kommission und den nationalen Parlamenten. Außerdem drei Regierungsvertreter aus Spanien, Dänemark und Griechenland als Vertreter der zu dieser Zeit amtierenden Ratspräsidentschaften, sowie ein Vertreter der Beitrittskandidaten. Eine zweite Gruppe setzte sich zusammen aus 28 Regierungsvertretern, die jeweils einen der 15 Mitgliedstaaten beziehungsweise einen der 13 Beitrittskandidaten repräsentierten, sowie 56 Vertreter aus allen nationalen Parlamenten und 16 Europaabgeordnete. Unter Legitimationsgesichtspunkten ist darauf hinzuweisen, dass 46 der 66 Stimmberechtigten im Konvent Parlamentarier waren. Die Vertreter aus den Beitrittsländern hatten lediglich ein Mitspracherecht, jedoch keine Stimme.^[14]

„In der Entstehungsgeschichte des Konvents und in dessen Tagesordnung stand das Thema der ‚vertikalen’ Verteilung der Kompetenzen zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten an der ersten Stelle.“^[15] Die Herausforderungen für den Konvent und die Auswirkungen seiner Arbeit an den Neuerungen der Kompetenzordnung waren wichtig für zentrale Bereiche europäischer Politikgestaltung: Die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union sowie die Effizienz europäischer Politik hängen entscheidend davon ab, dass sich die Union auf ihre wesentlichen Aufgaben konzentrieren kann. Gleichzeitig setzt ihre demokratische Legitimation Transparenz in der Frage voraus, wer in Europa wofür verantwortlich ist.^[16] „Ein entsprechend hoher Stellenwert wird der Neugestaltung des Kompetenzgefüges in dem Fragenkatalog eingeräumt, den die im Dezember 2001 durch den EU-Gipfel von Laeken beschlossene ‚Erklärung zur Zukunft der Europäischen Union’ enthält.“^[17] Von etwa 60 Punkten, die den Umfang der Arbeit des Konvents beschreiben, betrafen 24 die Reform zu vertraglichen Kompetenzregelungen. Diese vom Europäischen Rat von Laeken 2001 formulierte Aufgabenstellung an den Konvent, „bessere Aufteilung und Festlegung der Zuständigkeiten in der Europäischen Union zu erarbeiten“^[18], enthält grundlegend drei Arbeitsaufträge:^[19]

1. Der Konvent erhielt den Auftrag, eine transparente demokratisch legitimierte Gestaltung zur Aufteilung der Zuständigkeiten in der Europäischen Union mit einer trennscharfen Unterscheidung einzelner Kompetenzkategorien zu erarbeiten. Außerdem sollte die Frage aufgegriffen werden, auf welcher Ebene (EU, Mitgliedstaaten, Regionen) die Kompetenzen an Effizienz gewinnen können und inwieweit dabei das Subsidiaritätsprinzip anzuwenden ist.
2. Es sollte untersucht werden, welche Vertragsänderungen in den verschiedenen Politikbereichen vorgenommen werden könnten und wie eine Vereinfachung der europäischen Rechtsetzungsinstrumente zu erzielen ist.
3. Dabei sollte gewährleistet sein, dass aus der Aufteilung der Zuständigkeiten weder eine Lähmung der Effizienz noch eine zu einseitige Gewichtung zugunsten der Kompetenzen der Union resultiert.^[20]

Zwei zentrale Schlüsselbegriffe und Ziele lassen sich also aus den Arbeitsaufträgen des Rates an den Konvent, die die Reformbemühungen charakterisieren, herauslesen: 1. Transparenz im Zusammenhang mit Verständlichkeit für den Unionsbürger und somit demokratischer Legitimation 2. Effizienz in Verbindung mit einer Europäischen Union, die auch als Europa der 25 oder Europa der 27 handlungsfähig bleibt.

Angesichts der bestehenden Gemeinschaftsverträge ging der von Laeken eingesetzte Konvent der Aufgabe nach, „die Aufteilung in Europäische Gemeinschaft und Europäische Union“^[21] für einen Verfassungsvertrag zu überwinden. Dabei sollten die gültigen Ansätze der bestehenden Verträge „aufgenommen, gebündelt, systematisiert und weiterentwickelt“^[22] werden. Die im Folgenden herausgearbeiteten Regelungen im Verfassungsvertrag sind also Neuerungen in dem Sinne, dass sie sich nicht mehr nur auf die Gemeinschaften beschränken sondern im Falle einer Ratifikation des Entwurfs allgemeine primärrechtliche Gültigkeit für die Europäische Union besitzen und darüber hinaus präzisiert und weiterentwickelt wurden. Damit „wird das komplizierte Nebeneinander von EU und EG durch eine einzige Rechtsperson, die EU, ersetzt. Allein dieser Schritt […] vereinfacht die aktuelle Konstruktion Europas erheblich.“^[23]

4. Die Neuerungen der Kompetenzordnung

Die Reformentwürfe des Konvents lassen sich anhand des Verfassungsvertrags in drei Teilbereiche kategorisieren. 1. Grundsätze 2. Arten von Zuständigkeiten 3. Flexibilitätsklausel. Bei der Untersuchung der Kompetenzordnung darf die Rolle des Subsidiaritätsprinzips als Kompetenzzuweisungsregel nicht missachtet werden. Die Rolle des Prinzips der Subsidiarität wird also im Anschluss untersucht.

[...]

^[1] Hesse, Joachim Jens: Europa professionalisieren - Kompetenzordnung, Effizienz und Transparenz im Rahmen der Europäischen Union, Wiesbaden 2002, S.14.

^[2] SN 273/01, Erklärung von Laeken, 15. Dezember 2001, S.6.

^[3] ebd.

^[4] Grimm, Simone: Eine bürgernähere Union? Die Debatte über Offenheit und Transparenz, in: Liebert, Ulrike/Falke, Josef/Packham, Kathrin/Allnoch, Daniel (Hrsg.): Verfassungsexperiment – Europa auf dem Weg zur transnationalen Demokratie?, Bremen 2003, S.157.

^[5] SN 273/01, a.a.O., S.3.

^[6] Vgl. dazu den Entwurf des Vertrages über eine Verfassung für Europa CONV 850/03.

^[7] Vgl. Müller-Graff, Peter-Christian: Die Kompetenzen in der Europäischen Union, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Union – Politisches System und Politikbereiche, Bonn 2004, S. 143.

^[8] Müller-Graff, Peter-Christian: Die Kompetenzen in der Europäischen Union, a.a.O., S. 143.

^[9] ebd.

^[10] Vgl. Müller-Graff, Peter-Christian: Die Kompetenzen in der Europäischen Union, a.a.O., S. 143f.

^[11] Vgl. ebd.

^[12] Artikel I-6, VVE, in: Vertrag über eine Verfassung für Europa, in: Läufer, Thomas (Hrsg.): Verfassung der Europäischen Union – Verfassungsvertrag vom 29. Oktober 2004 – Protokolle und Erklärungen zum Vertragswerk, Bonn 2005.

^[13] Artikel I-7, VVE, in: a.a.O.

^[14] Vgl. Reichinger, Martin: Der Europäische Verfassungskonvent – Dimensionen der Konstitutionalisierung einer supranationalen Union, Frankfurt am Main 2004, S.60f.

^[15] Götz, Volkmar: Kompetenzverteilung und Kompetenzkontrolle in der Europäischen Union, in: Schwarze, Jürgen (Hrsg.): Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents – Verfassungsrechtliche Grundstrukturen und wirtschaftsverfassungsrechtliches Konzept, Baden-Baden 2004, S.43.

^[16] Vgl. Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente – Verhaltene Reformansätze in der Verfassung, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse, Gütersloh 2005, S.105f.

^[17] Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente: a.a.O., S106.

^[18] Eggert, Marco: Licht im Dschungel der Kompetenzen? Zur Ordnung der Zuständigkeiten in der EU, in: Liebert, Ulrike/Falke, Josef/Packham, Kathrin/Allnoch, Daniel (Hrsg.): Verfassungsexperiment – Europa auf dem Weg zur transnationalen Demokratie?, Bremen 2003, S.35.

^[19] Vgl. Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente: a.a.O., S106.

^[20] Vgl. Eggert, Marco: Licht im Dschungel der Kompetenzen?: a.a.O., S.36 sowie Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente: a.a.O., S106.

^[21] Müller-Graff, Peter-Christian: Die Kompetenzen in der Europäischen Union, a.a.O., S. 161.

^[22] Müller-Graff, Peter-Christian: Die Kompetenzen in der Europäischen Union, in: a.a.O., S.161.

^[23] Brok, Elmar/Selmayr, Martin: EU-Verfassungskonvent und Regierungskonferenz: Monnet oder Metternich?, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Union – Politisches System und Politikbereiche, Bonn 2004, S. 684.