Der Kaschmirkonflikt - kann eine Lösung auf der Basis internationaler Verhandlungen gefunden werden?

Gliederung

1. Einleitung

2. Die historische Entwicklung des Kaschmirkonfliktes

3. Putnams „Two-Level-Game“ - Ansatz
3.1 Die Bedeutung von win-sets
3.2 Bestimmungsfaktoren von win-sets

4. Kaschmir im Kontext des „Two-Level-Game“

5. Mögliche Lösungsszenarien für den Kaschmirkonflikt

6. Schlussbetrachtungen

7. Literaturverzeichnis

Anhang

1. Einleitung

Die Schreckensmeldungen aus der Krisenregion Kaschmir nehmen kein Ende. Vor knapp einem Monat, am 1. Mai 2006, berichteten die Nachrichtenagenturen von erneutem Terror muslimischer Extremisten, die in zwei Tagen 35 Hindus erschossen. Es wird gemutmaßt, dass durch die Überfälle die anstehenden Friedensgespräche des indischen Ministerpräsidenten Manmohan Singh mit Kaschmir-Separatisten in Neu-Delhi sabotiert werden sollten. In der Himalajaregion Kaschmir, die zwischen Indien und Pakistan geteilt ist, sind in den letzten Jahren Zehntausende Menschen getötet worden.^[1] Seit beide Länder offiziell den Besitz einer Atombombe erklärten, hat sich der seit der Teilung Britisch-Indiens 1947 schwelende Konflikt verschärft – eine Lösung ist bisher nicht in Sicht.

In der vorliegenden Arbeit soll es weniger darum gehen, den Verlauf des Konfliktes darzustellen, eher soll die Situation der beteiligten Akteure im Spannungsfeld von internationalen und innerstaatlichen Einflüssen analysiert werden. Seit die Staaten Südasiens aus der Kolonialherrschaft in die Unabhängigkeit übergegangen sind, wurden sie zu vollständigen Mitgliedern des internationalen Systems, die wie andere Staaten ihr Nationalinteresse auf internationaler Ebene durchsetzen wollen und dabei von verschiedenen innerstaatlichen Einflüssen wie ihrem regionalen Kontext, der inländischen Politik, der Persönlichkeit ihrer politischen Entscheidungsträger sowie taktischen Antworten auf Spielzüge anderer Akteure beeinflusst werden. „The result has been a fascinating array of conflicts, armed peace, and in some cases international and regional cooperation and diplomatic and commercial reasons.“^[2]

Der Konflikt um Kaschmir ist eines der bedeutendsten und zugleich komplexesten Spannungsfelder dieser Region. Zur Diskussion einer möglichen Lösung dieses Konfliktes werde ich in dieser Arbeit zunächst in Kapitel 2 die historische Entwicklung des Kaschmirkonfliktes darstellen. In Kapitel 3 wird das Modell des Two-Level-Game des amerikanischen Politikwissenschaftlers Robert Putnam, das von einer Wechselwirkung zwischen innerstaatlicher Politik und internationalen Beziehungen ausgeht, theoretisch erläutert, um dieses dann in Kapitel 4 auf den Konflikt um Kaschmir unter Berücksichtung der Akteure Pakistan, Indien, China, den USA und der internationalen Staatengemeinschaft anzuwenden. In Kapitel 5 sollen zuletzt verschiedene Möglichkeiten der Konfliktlösung und die Wahrscheinlichkeit eines Zustandekommens in Anbetracht der Akteurskonstellationen beleuchtet werden.

2. Die historische Entwicklung des Kaschmirkonfliktes

Der derzeitige Konflikt in Kaschmir kann nur in Verbindung mit den geschichtlichen Hintergründen erfasst werden. Vor allem im Hinblick auf die zahlenmäßige Mehrheit der Muslime im Staat Kaschmir und auf die Zusammensetzung der Bevölkerung der beiden „Rivalen“ Pakistan als muslimischer Staat mit Islam als Staatsreligion und Indien mit ca. 80% hinduistischer Bevölkerung^[3] empfiehlt es sich auch, einen kurzen Blick auf das historische Zusammenleben der beiden religiösen Gruppen im damaligen Indien unter der Besatzung britischer Kolonialmächte zu werfen.

Die britische Macht gab sich zunächst betont säkular. Konfliktträchtig wurde das Zusammenleben von Hindus und Muslimen erst, als im 20. Jahrhundert eine neue Verfassungsreform bevorstand und die Muslime befürchten mussten, permanent durch die Mehrheit der Hindus überstimmt zu werden. Der damalige Vizekönig Britisch-Indiens, Lord Minto, animierte daraufhin die Muslime dazu, separate Wählerschaften zu fordern, um sich vor der Majorisierung durch die Hindus zu schützen. Die Forderung konnte sich durchsetzen und die 1909 verabschiedete Reform sah separate Wählerschaften für Muslime vor. Im Nachhinein weiß man, dass dies den Auftakt zur späteren Teilung des Landes bedeutete, unter anderem auch, weil dadurch die politische Willensbildung der Muslime stark in Richtung Interessenseparatismus gelenkt wurde. Ausschlaggebend für diese Entwicklung waren schließlich jedoch die Wahlen 1936/37 in den Bundesstaaten, bei denen der Führer der Muslim-Liga, Mohammed Ali Jinnah, auch in den Provinzen mit muslimischer Mehrheit nicht wie erhofft einen Wahlsieg erringen konnte. 1940 verkündete der enttäuschte Jinnah seine „Zwei-Nationen-Theorie“, die besagte, dass Hindus und Muslime zwei Nationen seien und daher auch verschiedene Nationalstaaten bilden müssten. Es gelang ihm schließlich auch, dass die Briten der Teilung zustimmten und festlegten, dass das zukünftige Pakistan die Distrikte der beiden Provinzen erhielt, in denen die Muslime in der Mehrheit waren. Da sich der Auftrag des Richters jedoch nur auf die britisch-indischen Provinzen bezog, wurde über den Fürstenstaat Kaschmir keine Entscheidung getroffen.^[4]

Als 1947 die Unabhängigkeit und Teilung des damaligen „British Indian Empire“ erlangt wurde, wurde auch Kaschmir genauso wie 561 andere so genannte „Fürstenstaaten“ unabhängig, unter dem Vorbehalt, dass die „höchste Wichtigkeit“ der britischen Krone anerkannt werden musste.^[5]

Die eigentliche Streitfrage um Kaschmir kann unter anderem auf die unterschiedlichen Zielsetzungen der indischen und pakistanischen Unabhängigkeitsbewegungen zurückgeführt werden: „The Indian National Congress, which spearheaded the Indian nationalist movement, was committed to the notion of creating a secular and democratic state. The Pakistani nationalist movement, in contrast, sought to create a religiously based state that would serve as a homeland for South Asian Muslims.“^[6]

Kaschmir hatte somit nicht nur eine territoriale, sondern durchaus auch eine symbolische Bedeutung. Indien wollte mit der Integration Kaschmirs zeigen, dass alle Glaubensrichtungen einen Platz in Indiens säkularem Staat finden, Pakistan sah sich ohne Kaschmir als unvollständig an. Nachdem das „British Indian Empire“ im August 1947 die Unabhängigkeit erlangt hatte und das Gebiet geteilt werden sollte, mussten sich die Fürstenstaaten entscheiden, welchem der zwei neu entstandenen Staaten, Indien oder Pakistan, sie beitreten wollten. Im Falle von Kaschmir gestaltete sich eine Entscheidung als besonders schwierig, da einerseits die Mehrheit der Bevölkerung muslimisch war, das Gebiet aber andererseits von einem hinduistischen Fürsten regiert wurde. Zusätzlich grenzte es an beide neuen Staatsgebiete an.^[7] Die Möglichkeit einer Unabhängigkeit sah der „Independence Act“ nicht vor, auch wenn der damalige Fürst in Kaschmir, Maharaja Hari Singh diese am liebsten gesehen hätte und versuchte, die Entscheidung um Kaschmir möglichst lange zu verzögern. Noch bevor im Oktober 1947 eine Entscheidung über Kaschmir getroffen wurde, brachen in die südwestlichen Teile Kaschmirs pakistanische Freischärler ein, die bald durch reguläre pakistanische Truppen unterstützt wurden. Maharaja Hari Singh erbat sich militärische Unterstützung von indischer Seite, die jedoch die Bedingung stellte, dass Kaschmir zunächst formell seinen Beitritt zu Indien unterzeichnen solle, „weil sonst indische Truppen überhaupt keine rechtliche Grundlage für einen Einsatz in Kaschmir hätten“^[8]. Unter diesen Umständen hatte der Maharaja kaum eine andere Wahl und unterzeichnete noch im selben Monat den Beitritt Kaschmirs zu Indien, woraufhin kurz darauf indische Truppen in der kaschmirschen Hauptstadt ankamen, die die pakistanischen Invasoren bald zurückgedrängt hatten. Nachdem keine rasche Lösung des Konfliktes in Sicht war, entschied das indische Parlament den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen anzurufen, was im Januar 1948 geschah.^[9] Einen Monat später richteten die Vereinten Nationen die „United Commission for India and Pakistan“ (UNCIP) ein, um eine politische Lösung für den Konflikt zu finden. Die Kommission besteht bis heute, konnte aber in den vielen Jahren ihres Bestehens kaum etwas ausrichten.

Der Krieg ging währenddessen in den Jahren 1948 und 1949 weiter. Im Sommer 1949 einigte man sich schließlich auf einen Waffenstillstand und legte eine Waffenstillstandslinie fest, die auch für geraume Zeit praktisch zur Staatsgrenze wurde.^[10] Durch dieses Vorgehen erlangte Pakistan ungefähr ein Drittel von Kaschmir, während Indien von nun an zwei Drittel kontrollierte.^[11]

Lange Zeit nach diesem Konflikt blieb es still um die Waffenstillstandsgrenze, bis sich 1965 der damalige Außenminister Pakistans, Zulfiquar Ali Bhutto, entschloss, Indien erneut anzugreifen. Ein Grund für diesen Entschluss war, dass Pakistan in den letzten Jahren eine erfolgreiche Bündnispolitik betrieben hatte und nun sehr zuversichtlich sein konnte, einen Krieg mit Indien durch die Unterstützung diverser Partner zu gewinnen. Außerdem kam hinzu, dass Indien 1962 eine Niederlage im Krieg gegen China erlitt und seitdem massiv aufrüstete. Für Pakistan wurde somit die Chance auf einen Sieg im möglichen Krieg zunehmend geringer, weshalb Bhutto keine Zeit verlieren wollte. Da Indien außerdem mit Shastri einen neuen, in außenpolitischen Dingen relativ unerfahrenen Außenminister hatte, rechnete man sich bei einem Angriff gute Chancen aus.^[12] Ganguly führt außerdem noch an, dass Pakistan Indien angriff, da es alle anderen Optionen eines Sieges im Kaschmirkonflikt wie multi- und bilaterale Verhandlungen bereits erfolglos versucht hatte. Außerdem sah man, dass Indien begann, Kaschmir nach und nach durch neue Verfassungsklauseln in den indischen Staat zu integrieren – daher war schnelles Handeln gefordert.^[13] Dieser Kaschmirkrieg verlief um einiges kürzer als der vorige: Ayub Khan ließ pakistanische Panzer die Straße nach Kaschmir angreifen, um Indiens einzige Verbindung abzuschneiden. Es kam zu einer Panzerschlacht, die Indien gewann. Ayub Khan musste einsehen, dass sein Plan nicht aufgegangen war und bat den amerikanischen Präsidenten Lyndon Johnson um Hilfe. Bald darauf forderte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen Indien und Pakistan zu einem Waffenstillstand auf, der dann auch zustande kam.^[14]

Der dritte Kaschmirkrieg folgte bereits 1971. Angesichts den Autonomiebestrebungen und der drohenden Abspaltung Ost-Pakistans entsandte das Militärregime west-pakistanische Truppen, um die dortigen Autonomiebestrebungen gewaltsam zu unterdrücken. Inzwischen strömte eine große Anzahl von Flüchtlingen über die Grenze nach Indien und die damalige Premierministerin Indiens, Indira Gandhi, schickte indische Truppen nach Ost-Pakistan, die dort im Dezember 1971 einen schnellen Sieg errangen. Dabei gerieten rund 90.000 pakistanische Soldaten in indische Kriegsgefangenschaft, was Indira Gandhi zu einer starken Verhandlungsposition gegenüber Pakistan verhalf.

1972 kam es zum Simla-Abkommen, bei dem Indira Gandhi und Bhutto sich darauf einigten, dass die Waffenstillstandslinie in „Line of Control“ umgetauft werden solle. Bhutto sprach davon, dass man die „Line of Control“ später in eine echte Grenze verwandeln wolle, doch davon stand nichts im Abkommen, welches ansonsten nur den beiderseitigen Gewaltverzicht erklärte. Kaum war Bhutto nach Pakistan zurückgekehrt, begann er mit dem Bau einer Atombombe.^[15]

Seit 1998 hat sich die Lage zwischen Indien und Pakistan grundlegend gewandelt. In diesem Jahr verkündete der indische Premierminister Vajpayee, dass Indien Atomtests durchgeführt habe, um die Tauglichkeit verschiedener Atombomben für den militärischen Einsatz zu erproben. Diese Bomben waren jahrzehntelang vorbereitet worden, es war jedoch das erste Mal, dass dies öffentlich gemacht wurde. Seitdem besteht international die Hoffnung, dass die nukleare Parität und damit die gegenseitige Abschreckung Indiens und Pakistans den Frieden in Südasien erhalten kann. Der Beweis, dass die gegenseitige nukleare Abschreckung in der Region nicht geeignet ist, um den Frieden zu wahren, wurde jedoch bereits 1999 erbracht, als pakistanische Truppen die Line of Control überschritten und indische Gebiete besetzten. Eine Mischung aus Pakistans übertriebenem Optimismus und eine Fehleinschätzung der Reaktion der internationalen Staatengemeinschaft begünstigten den Angriff: „A combination of Pakistani false optimism and Indian complacency contributed to the Kargil crisis of the summer of 1999.“^[16] Indien eroberte zwar alle besetzten Gebiete zurück, jedoch ohne die Line of Control zu überschreiten, was dem Staat auf internationaler Ebene hohes Ansehen einbrachte. Die USA mit Präsident Clinton traten als Vermittler auf und erzielten ein Ende des „Kargil-Krieges“, indem sie Pakistan überzeugten, die Kapitulation zu unterschreiben und ihre Truppen zurückzuziehen.^[17] Seit Kargil hat kein weiterer Krieg stattgefunden, doch die Line of Control wird von beiden Seiten dauerhaft verteidigt und es kam zu zahlreichen Zwischenfällen wie Terroranschlägen und Flugzeugentführungen. Bisher ist es trotz zahlreicher stattgefundener Friedensgespräche nicht gelungen, für den Kaschmirkonflikt eine Lösung zu finden.

3. Putnams „Two-Level-Game“ - Ansatz

Der „Two-Level-Game“ - Ansatz des amerikanischen Politikwissenschaftlers Robert Putnam ist sehr erklärungskräftig, wenn es darum geht, die Natur internationaler Verhandlungen und deren Ergebnisse zu bestimmen. Auch für die Analyse des Kaschmirkonfliktes kann der Ansatz wichtige Erklärungsmuster beisteuern und zum Verständnis, warum Verhandlungen im Kaschmirkonflikt bisher gescheitert sind, beitragen.

Das „Two-Level-Game“ geht in der Grundidee davon aus, dass sich innerstaatliche Politik und internationale Beziehungen wechselseitig beeinflussen.^[18] Laut Putnam kann das durchaus dazu führen, dass Regierungen Politikrichtungen einschlagen, die sie ohne das Stattfinden von internationalen Verhandlungen nicht verfolgt hätten. Dieser Zusammenhang muss gerade bei der Analyse von Konflikten beachtet werden: „[...] the internal and international aspects of the Kashmir and Tibet conflicts must be analyzed and addressed not in isolated terms, but in critical dialogue with shifts in the global order of things;“^[19]

Putnam stellt weiterhin fest, dass Einigungen häufig nur möglich wurden, da eine machtvolle Minderheit innerhalb einer jeden Regierung auf staatlicher Seite die Politik favorisierte, die international erwartet wurde. Da sich diese Fraktion zahlenmäßig zunächst in der Minderheit befindet, ist internationaler Druck eine notwendige Voraussetzung für einen Politikwechsel. Auf der anderen Seite wären internationale Mächte ohne innerstaatliche Resonanz nicht in der Lage, ein Abkommen auszuarbeiten.^[20]

Robert Putnam bezieht sich in seinem Ansatz auf Richard E. Walton und Robert B. McKersie, die eine Verhaltenstheorie gesellschaftlicher Verhandlungen entwickelten, die auf den Bereich des internationalen Konfliktes und der Kooperation anwendbar ist. Sie fanden heraus, dass sich die Annahme eines einheitlichen Akteurs häufig als irreführend erweist, da bei internationalen Verhandlungen staatliche Akteure wie beispielsweise Parlamentsmitglieder genauso vertreten sind, wie ausländische Handelspartner. Daher können internationale Verhandlungen als ein „Two-Level-Game“ betrachtet werden^[21]:

„At the national level, domestic groups pursue their interests by pressuring the government to adopt favorable policies, and politicians seek power by constructing coalitions among those groups. At the international level, national governments seek to maximize their own ability to satisfy domestic pressures, while minimizing the adverse consequences of foreign developments.“^[22]

Keines dieser beiden Szenarien kann von einem zentralen Entscheidungsträger ignoriert werden, solange sein Land unabhängig und souverän bleibt. Bei einer internationalen Verhandlung erscheint ein nationaler politischer Führer auf beiden Spielbrettern, da eine Lösung sowohl mit seinen ausländischen Pendants (den politischen Führern anderer Länder) auf Ebene 1 als auch mit weiteren nationalen und internationalen Gesprächspartnern auf Ebene zwei gefunden werden muss. Nationale Verhandlungspartner sind beispielsweise Vertreter von Interessensgruppen, Parteien, Organisationen oder Parlamentsmitglieder, als mögliche internationale Gesprächspartner kommen Diplomaten, Staatsmänner sowie Vertreter inter- und supranationaler Organisationen in Frage. Diese Art der Verhandlung auf zwei Ebenen führt zu einer ungewöhnlichen Komplexität, da „moves that are rational for a player at one board [...] may be impolitic for that same player at the other board.“^[23] - trotzdem müssen die Akteure am Ende zu einer Übereinstimmung gelangen. Eine zusätzliche Schwierigkeit besteht darin, ein Ergebnis zu erzielen, mit dem sich sowohl nationale Partner als auch wichtige internationale Akteure einverstanden erklären.^[24]

Mit ihrer Arbeit haben Richard E. Walton und Robert B. McKersie gezeigt, dass die Vorhersage internationaler Verhandlungsergebnisse wesentlich leichter fällt, wenn man die Logik internationaler Verhandlungen insbesondere unter dem Aspekt von minimal zu akzeptierenden Kompromissen, mit einbezieht. Vor allem die Erkenntnis, dass internationale Beziehungen einer „multiple-game“ - Natur unterliegen, in der unitarische Akteure selten vorkommen, ist wichtig.

[...]

^[1] Vgl. Spiegel online: http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,413965,00.html, abgerufen am 17.05.06

^[2] Mitra, Subrata K.: Handout Einführung zum Hauptseminar „Staat und Internationale Politik in Südasien, das Beispiel Indien“ im Sommersemester 2006 an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg, online unter http://elearning.uni-heidelberg.de/mod/resource/view.php?id=1084.

^[3] Vgl. Länderprofil Indien des Auswärtigen Amtes, online unter http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Laender/Indien.html, abgerufen am 24.05.2006.

^[4] Vgl. Rothermund 2002: 11-20.

^[5] Eine sehr ausführliche Erläuterung der Ursprünge des Kaschmirkonfliktes vor 1947 findet sich auch in Lamb 1994.

^[6] Ganguly 1997: 8.

^[7] Vgl. Lamb 1994: 8.

^[8] Rothermund 2002: 25.

^[9] Vgl. Ganguly 1997: 8-11.

^[10] Vgl. Rothermund 2002: 32+33.

^[11] Vgl. Ganguly/Blank/DeVotta 2003: 2.

^[12] Vgl. Rothermund 2002: 36-38.

^[13] Vgl. Ganguly 2002: 31.

^[14] Vgl. Rothermund 2002: 36-38.

^[15] Vgl. Rothermund 2002: 38-44.

^[16] Ganguly 2002: 115.

^[17] Vgl. Rothermund 2002: 101-107.

^[18] Vgl. Putnam 1988: 427.

^[19] McGranahan 2003: 146.

^[20] Vgl. Putnam 1988: 428-430.

^[21] Vgl. Putnam 1988: 433.

^[22] Putnam 1988: 434.

^[23] Putnam 1988: 434.

^[24] Vgl. Putnam 1988: 434.