Der Bundesrechnungshof - Die Erweiterung des Prüfungsmaßstabs der Wirtschaftlichkeit um die Erfolgskontrolle am Beispiel von Subventionen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Bundesrechnungshof im politischen System der BRD
2.1. Verfassungsrechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes
2.2. Aufgaben und Funktion

3. Wirtschaftlichkeit
3.1. Wirtschaftlichkeit als Prinzip von Verwaltungshandeln
3.2. Anwendung des Wirtschaftlichkeitsprinzip im staatlichen Sektor

4. Erfolgskontrolle von Subventionen
4.1. Begriff der Subvention
4.2. Begriff der Erfolgskontrolle
4.3. Probleme der Erfolgskontrolle von Subventionen
4.4. Problemlösungsansätze

5. Zusammenfassung

Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Staatliches Handeln, insbesondere der Verwaltung, bedarf immer einer Kontrollinstanz. Der Bundesrechnungshof^[1] spielt in diesem Kontrollgefüge, auch wenn er wenig Aufmerksamkeit durch der Öffentlichkeit genießt, eine große Rolle und war in der Vergangenheit Änderungen unterworfen, die seine Arbeit beeinflusst haben. Zu den gesetzlich vorgeschrieben Aufgaben der Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit entwickelte sich ein weiteres Interesse an Erfolgskontrollen. Diese erweitern die Leerformel der Wirtschaftlichkeit um eine Wirksamkeitsanalyse, die besonders bei Subventionen eine wichtige Rolle spielt. Subventionen müssen, da sie aus öffentlichen Mitteln finanziert werden, auch einem gemeinwohlorientiertem Zweck dienen und gegebenenfalls einer Änderung unterzogen werden, falls die beabsichtigten Ziele nicht erreicht wurden. Gerade Subventionen sind ein brisantes Thema, dass immer Gewinner und Verlierer hervorbringt. Eine unemotionale Kontrolle dieses Instruments, abseits politischen Kalküls und Funktionslogiken, ist unerlässlich um Akzeptanz und Wirkung der Subventionen sicherzustellen.

Diese Arbeit wird sich nach Klärung der Stellung des BRH im politischen System der BRD mit dem Prüfungsmaßstab der Wirtschaftlichkeit befassen. Weiterführend werden die Erweiterung dieses Maßstabes durch die Erfolgskontrolle und die damit verbunden Probleme im Kontext von Subventionen dargestellt werden. Den aufgezeigten Problemen werden im Anschluss daran Problemlösungsansätze dargelegt werden, die innerhalb wissenschaftlicher Debatten diskutiert werden.

2. Der Bundesrechnungshof im politischen System der BRD

2.1. Verfassungsrechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes

Laut §1 BRHG^[2] stellt der BRH eine gegenüber der Regierung unabhängige und nur dem Gesetz verpflichtete oberste Bundesbehörde dar. Unklar bleibt bei dieser Formulierung jedoch, wie sich der BRH in das bestehende Verfassungssystem einordnet. Aus der Stellung der Prüfbehörde innerhalb der Gewaltenteilung lassen sich Rückschlüsse auf das Verhältnis gegenüber den geprüften Einrichtungen ziehen. Ebenso muss geklärt werden, ob er selbst ein Verfassungsorgan darstellt, oder nur als Hilfsorgan für Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat fungiert.

Die in Art. 114 GG^[3] verfassungsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Rechnungshofmitglieder, die zum Verständnis mit der in Art. 97 GG^[4] manifestierten richterlichen Unabhängigkeit verglichen werden kann^[5], dient als Argument für die Zuordnung zur Judikative. Dagegen spricht jedoch, dass die Prüfungstätigkeit nicht als Rechtsprechung angesehen werden kann. Es existieren keine Sanktionierungsmöglichkeiten mit denen der BRH seinen Prüfungsergebnissen Wirkung verleihen kann. Ebenso muss beachtet werden, dass er sich seine Prüfungsgegenstände nach eigenem Ermessen auswählt und nicht nur auf Antrag tätig wird, wie dies bei Gerichten der Fall ist. Der BRH kann zwar beratend bei finanzwirksamen Gesetzen und der Haushaltsaufstellung laut § 88 Abs. 2 BHO^[6] mitwirken, besitzt jedoch keinen prägenden Gestaltungsraum.^[7]

Da der BRH selbst keine Rechtsnormen setzen kann, sondern den Gesetzesvollzug lediglich zu kontrollieren vermag, ist er kein legislatives Organ.^[8]

Als Kontrollorgan der Verwaltung, kann er ebenso nicht der Exekutive zugeordnet werden.^[9] Darüber hinaus fehlen dem BRH charakteristische Exekutivbefugnisse, wie etwa Weisungsrecht oder die Anordnung sanktionierender Maßnahmen gegenüber den geprüften Stellen.^[10]

Es zeigt sich, dass eine Einordnung in das Muster herkömmlicher Gewaltenteilung nicht zielführend und kaum möglich ist. Stellt der BRH also ein selbstständiges Verfassungsorgan dar? Laut Bundesverfassungsgericht sind Verfassungsorgane solche „Organe, deren Entstehen, Bestehen und verfassungsmäßige Tätigkeit recht eigentlich den Staat konstituieren und seine Einheit sichern“.^[11] Der BRH stellt jedoch kein unentbehrliches einheitsbegründendes und staatssicherndes Organ dar, da er nur prüfend tätig ist und die Willensbildung der Verfassungsorgane nicht maßgeblich beeinflussen kann. Durch den Rechtsausschuss des Bundestages sollte festgelegt werden, dass sich aus der Prüfungstätigkeit des BRH für Parlament und Regierung ergibt, dass er Hilfsorgan für Legislative und Exekutive sei. Diese Ansicht wird jedoch der verfassungsrechtlichen Stellung des Rechnungshofes nicht gerecht, da sie eine Abhängigkeit und Weisungsgebundenheit des Rechnungshofes hervorruft oder suggeriert, die verfassungsrechtlich nicht festgeschrieben ist.^[12]

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der BRH im politischen System der BRD außerhalb der klassischen Gewaltenteilung steht und eine eigenständige Kontrollfunktion im Rahmen öffentlicher Finanzwirtschaft wahrnimmt.^[13] Er ist als oberste Bundesbehörde und unabhängiges Organ nur dem Gesetz unterworfen.^[14]

2.2. Aufgaben und Funktion

Der BRH führt laut Art. 114 GG Verwaltungskontrolle in Form staatlicher Finanzkontrolle durch. Die Haushalts -und Wirtschaftsführung wird auf ihre Ordnungsmäßigkeit (Rechtmäßigkeit, Vollständigkeit und Richtigkeit) und Wirtschaftlichkeit überprüft.^[15] Öffentliche Finanzkontrolle umfasst laut § 90 BHO nicht nur rechnerische und förmliche Nachprüfung der Belege und Rechnungen, sondern alle finanzwirksamen Programme^[16] und Maßnahmen^[17] der öffentlichen Verwaltung. Die Prüfungstätigkeit des BRH dient gleichzeitig zur Vorbereitung und Unterstützung der parlamentarischen Finanzkontrolle.^[18] Das Parlament ist zur Beschlussfassung über die Entlastungserteilung auf die Prüfungsergebnisse des BHO angewiesen und kann prinzipiell erst aufgrund dieser Berichte feststellen, ob die im Haushalt bewilligten Mittel mit den beabsichtigten politischen Vorstellungen korrelieren.^[19]

Der BRH kann laut § 88 BHO^[20] „auf Grund von Prüfungserfahrungen den Bundestag, den Bundesrat, die Bundesregierung und einzelne Bundesministerien beraten.“ Vorteil dabei ist, dass der BRH, aus seiner reichhaltigen Prüfungserfahrung schöpfend, Einzelfallbetrachtungen vermeiden und allgemeine Problemlösungen vorschlagen kann. Die Landeshaushaltsordnungen einiger Bundesländer^[21] sehen indes vor, dass die Landesrechnungshöfe von den Landesregierungen- bzw. Parlamenten beauftragt werden können, zu bestimmten Wirtschaftlichkeitsfragen Äußerungen zu tätigen.^[22] Fraglich ist dabei, ob diese Regelung mit der Unabhängigkeit der Rechnungshöfe sowie mit §42 Abs. 5 HGrG^[23] vereinbar ist.

Darüber hinaus dient der BRH zur Wahrung der Interessen der Allgemeinheit, die ein Interesse daran hat, dass Steuergelder wirtschaftlich genutzt werden.^[24] Der BHR hat die Möglichkeit rechtmäßige und wirtschaftliche Mittelverwendung zu stärken, indem er staatliche Entscheidungsprozesse transparent und der Öffentlichkeit zugänglich macht.

Zusammenfassend formuliert, liegt der Schwerpunkt der Tätigkeit des BRH auf der Kontrolle des wirtschafts- und finanzrelevanten Handelns des Staates. Da staatliches Handeln überwiegend mit finanziellen Folgen verknüpft ist, besitzt der BRH eine nahezu omnipräsente Stellung innerhalb der Verwaltungskontrolle.^[25]

3. Wirtschaftlichkeit

3.1. Wirtschaftlichkeit als Prinzip von Verwaltungshandeln

Generell lassen sich für das gesamte Handeln des BRH zwei Prüfungsmaßstäbe analysieren. Ordnungsmäßigkeit (Verfahrenskontrolle, Rechtmäßigkeit, Verfassungskontrolle) als formelle Form der Prüfung und Wirtschaftlichkeit (ökonomisch-kritische Kontrolle, Wirksamkeit, Erfolgskontrolle) als Materielle.

Die Dimension der Ordnungsmäßigkeit stellt einen relativ eindeutigen und praktikablen Prüfungsmaßstab dar. Es beinhaltet die Prüfung des Verwaltungshandeln auf rechnungstechnische Korrektheit sowie Rechtmäßigkeit. Gegenstand der Prüfung ist weiterhin die Einhaltung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans laut § 90 BHO und anderer Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften.^[26]

Die Prüfung von Wirtschaftlichkeit ist hingegen immer einem Ermessensspielraum ausgesetzt und lässt sich nicht so klar wie Ordnungsmäßigkeit definieren. Es ist wichtig, dass Verständnis von Wirtschaftlichkeit aus Sicht des BRH als Prüfungsorgan zu kennen. Wirtschaftlichkeit wird im Kontext des ökonomischen Prinzips verstanden. Es ist ein allgemeines und formales Prinzip, eine wertneutrale Handlungsanweisung, welche zwei Dimensionen besitzt. Ihm zugrunde liegen zum einen die Erkenntnis der Knappheit vorhandener Ressourcen und zum anderen die Unbegrenztheit menschlicher Wünsche.^[27]

Nach dem Minimalprinzip im ökonomischen Sinne bedeutet Wirtschaftlichkeit, dass ein bestimmter Nutzen bzw. ein gegebenes Ziel mit dem geringsten Aufwand zu erreichen ist. Dem Maximalprinzip folgend, muss mit gegebenen, konstanten Mitteln der dadurch größtmögliche Nutzen bzw. Ertrag erreicht werden.^[28] Wirtschaftlichkeit kennt also zwei Varianten – Kostenminimierung (Sparsamkeit) und Nutzenmaximierung (Wirtschaftlichkeit im engeren Sinne).

[...]

^[1] Im weiteren Text wird Bundesrechnungshof durch BRH abgekürzt.

^[2] §1 Gesetz über den Bundesrechnungshof: “Der Bundesrechnungshof ist eine oberste Bundesbehörde und als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle nur dem Gesetz unterworfen. Im Rahmen seiner gesetzlichen Aufgaben unterstützt der Bundesrechnungshof den Deutschen Bundestag, den Bundesrat und die Bundesregierung bei ihren Entscheidungen.“

^[3] Art 114 Abs. 2 GG: „Der Bundesrechnungshof, dessen Mitglieder richterliche Unabhänigkeit besitzen [...] ff.“

^[4] Art 97 GG: „Die [...] Richter können wider ihrem Willen nur aus Gründen [...] welche die Gesetze bestimmen [...] ihres Amtes enthoben werden [...] ff.“

^[5] Miß 2006, S. 47

^[6] Bundeshaushaltsordnung

^[7] Sierig 1998, S. 35ff.

^[8] Sigg 1983, S. 24

^[9] Mayer 2001, S. 22

^[10] Sierig 1998, S. 38

^[11] BVerfG 6, S. 194ff., 198.

^[12] Sierig 1998, S. 41ff.

^[13] Sigg 1983, S. 27

^[14] Jakobs-Woltering 1993, S. 19ff.

^[15] Jann/Bogumil 2005, S. 108

^[16] Programm: Zielgerichtete, methodisch-erarbeitete, koordinierte und veröffentliche Festlegung zukünftigen Handelns von Regierung Verwaltung

^[17] Maßnahme: Einzelvorhaben und Projekte. Programmbegriff geht über Maßnahme hinaus

^[18] Jakobs-Woltering 1993, S. 19

^[19] Sierig 1998, S. 51

^[20] § 88 Abs. 1 BHO: „Die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe wird von dem Bundesrechnungshof nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen geprüft.“

^[21] Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen

^[22] Mayer 2001, S. 35

^[23] Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrecht des Bundes und der Länder. §42 Abs. 5: „Auf Grund von Prüfungserfahrung kann der Rechnungshof beraten. Das Nähere wird durch Gesetz geregelt:“

^[24] Brunner 1972, S. 185

^[25] Sierig 1998, S. 51

^[26] Miß 2006, S. 33

^[27] Diederich/Cadel/Dettmar/Haag 1990, S. 56ff.

^[28] Jakobs-Woltering 1993, S. 21