Der Einfluss grüner Regierungsparteien auf die Agrar-Umweltperformanz

Gliederung

1. Einleitung

2. Das Forschungsprojekt
2.1. Forschungsanstoß
2.1.1. Parteienherrschaftstheorie
2.1.2. Die Institutionalisierung ökologischer Interessen
2.2. Forschungsstand
2.3. Arbeitshypothese

3. Forschungsdesign
3.1. Methode
3.2. Fallauswahl
3.3. Untersuchungszeitraum

4. Operationalisierung
4.1. Unabhängige Variable
4.2. Abhängige Variable
4.2.1. Indikator Methanausstoß
4.2.2. Indikator Maschineneinsatz
4.2.3. Indikator Düngemitteleinsatz
4.2.4. Indikator Pestizideinsatz
4.3. Indexkonstruktion
4.3.1. Probleme bei der Indexbildung
4.3.2. Der Agrar- Umweltperformanzindex

5. Datenauswertung
5.1. Verlauf des Agrar-Umweltbelastungsniveaus
5.1.1. Methanemissionen
5.1.2. Maschineneinsatz
5.1.3. Düngemittelverbrauch
5.1.4. Pestizideinsatz

6. Ergebnisse
6.1. Agrar-Umweltperformanzindex
6.1.1. Länder mit grüner Regierungsbeteiligung
6.1.2. Länder ohne grüne Regierungsbeteiligung
6.2. Fazit

7. Interpretation
7.1. Bisher unbeachtete Einflussfaktoren
7.2. Kritik an der Parteienherrschaftstheorie und „sekundäre Umweltparteien“
7.3. Defizite quantitativer Forschung

8. Ausblick

9. Anhang

10. Literaturverzeichnis

11. Abstract/Zusammenfassung

1. Einleitung

Durch eine lange Zeit auf Produktion ausgerichtete, expansionistische Agrarpolitik^[1] der OECD-Staaten wurde die Umwelt durch den Landwirtschaftsektor übermäßig belastet, was sich erst mit dem Aufkommen gesellschaftlichen Umweltbewusstseins änderte. Seit Ende der 70er Jahre war die Institutionalisierung ökologischer Parteien und damit der Druck auf die Politik vorangetrieben worden. Heute ist der Umweltschutz eines der Hauptthemen auf der politischen Agenda.

Die Landwirtschaft als Prozess der Bodennutzung der die Vegetationsdecke durch Ackerbau direkt und durch Weidewirtschaft indirekt verändert (OECD 1992:189), kann weit reichende Folgen für die Umwelt haben. Auswirkungen sind vor allem Verschmutzung von Grund- und Oberflächenwasser und Eutrophierung von Gewässern durch übermäßigen Düngemittel- und Pestizideinsatz, Bodenbelastung durch Verdichtung, Versalzung, Verschmutzung und Erosion. Pestizid- und Düngemittelrückstände in Trinkwasser und Nahrungsmitteln haben zudem negativen Einfluss auf die menschliche Gesundheit (OECD 1992:205).

Ziel dieser Arbeit soll sein, Erkenntnisse über den Einfluss grüner Regierungsparteien auf die Umweltperformanz im Sektor Landwirtschaft zu gewinnen. Nach Douglas Hibbs Parteienherrschaftstheorie (1977) sollten ökologische Parteien, wenn sie an die Regierung gewählt werden, eine sichtbare Veränderung in der Agrar- Umweltpolitik einleiten. Diese vermutlich positive Einwirkung beschreibt die Agrar-Umweltperformanz, die an 4 Indikatoren zu bewerten sein wird. Dazu zählen Methanausstoß, der Maschineneinsatz sowie Düngemittel- und Pestizidverbrauch. Untersucht werden alle 30 OECD Staaten, wobei die Fallauswahl noch weiter eingeschränkt wird um eine möglichst gute Vergleichbarkeit zwischen den Ländern zu schaffen.

Das Datenmaterial zur Berechnung der Agrar-Umweltperformanz wird mit Hilfe der FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations), OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), FNCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) und der World Bank zusammengestellt. Aggregatdaten zu den Indikatoren Maschineneinsatz und Düngemittelverbrauch konnten aus dem aktuellen Environmental Data Compendium der OECD entnommen werden, das eine breite Übersicht über die wichtigsten Umweltdaten enthält. Das Kompendium wird seit 1985 alle zwei Jahre veröffentlicht. Die Daten werden mit Hilfe von Fragebögen in Kooperation mit Eurostat erhoben, die an alle OECD Mitgliedstaaten versandt werden (Scruggs 2003:20). Datenquelle für den Indikator Pestizidverbrauch ist die FAO, die auf ihrer Webseite, im Gegensatz zur OECD, Landnutzungsdaten für den gesamten Untersuchungszeitraum zur Verfügung stellt. Daten zu den Methanemissionen der einzelnen Länder können auf der Homepage der UNFCCC heruntergeladen werden. Aggregatdaten zum Umweltbereich sind zwar zum Teil etwas lückenhaft, aber relativ gut und einfach zu recherchieren.

Im folgenden Kapitel werden die theoretischen Grundlagen und der allgemeine Forschungsstand erläutert, woraus am Ende die Arbeitshypothese abgeleitet wird.

2. Das Forschungsprojekt

2.1 Forschungsanstoß

Zielsetzung des Seminars zur Umwelt- und Landwirtschaft in OECD-Staaten war es, institutionelle Einflussfaktoren für die Performanz der Länder im Agrar-Umweltbereich herauszuarbeiten. Neben einem möglichen Einfluss internationaler Abkommen und des Freihandels ergab sich die Frage nach dem Gewicht grüner Parteien auf die Agrar-Umweltperformanz. Sie sind in allen zu untersuchenden OECD Mitgliedstaaten vertreten und in immerhin sechs Ländern in die Regierungsverantwortung gewählt worden. Es ist bekannt, dass der Ministerposten für den Politikbereich Umwelt zumindest in der BRD, Frankreich und Italien mit einem Vertreter der Grünen besetzt wurde. Eine Regierungsbeteiligung sollte also eigentlich sichtbare Spuren hinterlassen.

2.1.1. Parteienherrschaftstheorie

Nach Hibbs Parteienherrschaftstheorie („Parties-do-matter“-These) sind die Parteien zentrale Akteure des politischen Systems. Die Staatstätigkeit wird durch die regierenden Parteien geprägt, ist also davon abhängig ob es sich um konservative, liberale, sozialdemokratische oder ökologische Parteien handelt.

Die Parteien versuchen die Politikpräferenzen ihrer sozialen Milieus, mit dem sie verankert sind, durchzusetzen. So erwarten die Wähler konservativer Parteien vor allem Geldwertstabilität, während Anhänger der Linksparteien Arbeitsplatzsicherheit fordern (Schmidt 1993:374). Die Wählerschaft der ökologischen Parteien erwartet demnach eine nachhaltige Umweltpolitik mit Reduzierung des Umweltbelastungsniveaus, statt expansionistischen Wirtschaftswachstums. Ob sich die Parteienherrschaftstheorie bewahrheitet kann nur an Indikatoren bewertet werden, für deren positive bzw. reduzierende Veränderung die Parteien stehen.

2.1.2. Die Institutionalisierung ökologischer Interessen

Geht man nach der Cleavage-Theorie (Lipset/Rokkan 1967), so haben sich die westlichen Parteiensysteme auf der Grundlage historisch gewachsener gesellschaftlich verankerter Konfliktlinien entwickelt. Die 4 prägenden Konflikte lagen dabei auf kultureller Ebene zwischen weltlicher- und kirchlicher Macht (Staat vs. Kirche) sowie Zentrum und Peripherie und auf wirtschaftlicher Ebene zwischen Stadt und Land bzw. zwischen Kapital und Arbeit. Heute hat sich der Konflikt zwischen Kirche und Staat stark abgeschwächt. Dafür ist eine neue Konfliktlinie^[2] mit wirtschaftlichem Wachstum auf der einen und Umweltschutz auf der anderen Seite entstanden, die im Zusammenhang mit dem gesellschaftlichen Wertewandel in den Industriestaaten weg von materiellen und hin zu immateriellen Interessen steht. In Anlehnung an Maslows Bedürfnispyramide (1954) entwickelte Inglehart (1989) sein Wertewandelkonzept. Danach streben Individuen zu allererst nach materieller Sicherheit. Sind diese Grundbedürfnisse befriedigt, tritt der Wunsch nach Verwirklichung sozialer, kultureller und intellektueller Interessen auf.

Nationalen und internationalen Umfragen zu Folge (vgl. Eurobarometer 1999) wird der Umweltschutz in der Öffentlichkeit seit den 70er Jahren als bedeutend angesehen. So geben dem Wirtschaftswachstum nur wenige Vorrang, selbst wenn er mit höherer Umweltbelastung verbunden sein sollte und umgekehrt wird mehrheitlich Umweltschutz befürwortet trotz eines womöglich geringeren Wirtschaftswachstums (OECD Umwelt global 1992:366). Die sich seit den 70er Jahren herausgebildete Konfliktlinie wurde allerdings in den verschiedenen Parteiensystemen unterschiedlich politisch aufgegriffen. Nicht in jedem der untersuchten Länder werden „grüne“ Interessen nur von grünen Parteien vertreten. Die Problematik der so genannten „sekundären Umweltparteien“ (Jahn 2000) soll später noch näher erläutert werden.

In ihrer Theorie formulieren Lipset und Rokkan vier Schwellen (tresholds) die überwunden werden müssen damit sich ein Konflikt fest im Parteiensystem verankern kann. Die erste Schwelle, die der Legitimation, ist die sanktionsfreie Artikulation von bestimmten Interessen. Es kommt also auf das Vorhandensein wichtiger Menschen- und Bürgerrechte wie Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit an, ohne die ökologische Interessen erst gar nicht organisiert werden können. Die Hürde der Integration ist genommen, wenn der Konflikt von einer politischen Partei aufgegriffen wurde. So sind zum Beispiel die deutschen GRÜNEN aus sehr verschiedenen sozialen Bewegungen der 70er Jahre hervorgegangen^[3]. 1979 kandidierten grüne Parteien aus fünf Ländern^[4] zum ersten Mal bei den Europawahlen (Müller-Rommel 1993:15) mit zuerst mäßigem Erfolg. In den 80er Jahren gelang es ihnen die Repräsentationsschwelle zu überwinden um aktiv am Willensbildungsprozess des Volkes teilnehmen zu können. Die Regierungsmehrheit (Mehrheitsschwelle) konnte zwar bis heute noch von keiner ökologischen Partei erreicht werden, dennoch haben sie es zumindest in 6 von den 15 untersuchten OECD-Staaten als kleiner Partner^[5] in die nationalen Regierungen geschafft. Im folgenden Kapitel soll nun gezeigt werden, inwieweit sie gemäß dem aktuellen Forschungsstand bisher tatsächlich Spuren in der Umweltperformanz der Länder hinterlassen konnten.

2.2. Forschungsstand

In der wissenschaftlichen Literatur wird der Einfluss grüner Parteien als bisher eher gering eingeschätzt. „As new, junior coalition partner, the Greens in government have not yet produced a dramatic transformation in environmental policy” (Carter 2003:223).

Mit der Umweltperformanz hat sich Detlef Jahn in seinem Forschungsprojekt “Environmental performance and policy regimes: Explaining variations in 18 OECD-countries” (Jahn 1998:107-131) befasst. Er bemisst die Umweltperformanz der Länder am Luft-, Wasser- und Bodenverschmutzungsindex und Abfallindex und deren Veränderung im Untersuchungszeitraum von 1980 bis 1990. In der Studie ergibt sich, dass eine positive Umweltperformanz am stärksten mit sozialdemokratischen Parteien (r=0,59) korreliert. Der Korrelationskoeffizient R liegt bei den grünen Parteien bei 0,43 (Jahn 1998:122). Fraglich ist nun ob sich diese Erkenntnisse auch auf den Agrarumweltbereich übertragen lassen.

Zu ähnlichen Ergebnissen wie Jahn kommt auch Scuggs in seiner Studie „Sustaining Abundance: Environmental Performance in industrial Democracies“ (Scruggs 2003). Er untersucht darin für den Zeitraum von 1970 bis 1995 inwieweit es in 17 Industriestaaten gelungen ist Umweltverschmutzung zu reduzieren. Bei dem Einflussfaktor ökologischer Parteien betrachtet er aber nicht nur ausgewiesene grüne Parteien, sondern fasst sie wie Kitschelt (1988) mit anderen Parteien, die genauso ökologische Interessen vertreten, zu den „left-libertarian parties“ zusammen. In Ländern wo diese Parteien bessere Wahlergebnisse erreichen konnten ist auch die Umweltperformanz positiver (Scruggs 2003:120).

Allgemein wird betont, dass die ökologischen Parteien bisher eine marginale politische Kraft sind.

„Overall, Green parties have probably had only a limited influence on environment policy formulation. Environmental awareness is a necessary but by no means sufficient condition for their support; and they are neither a necessary nor sufficient condition for environmental awareness or a successful environmental policy! Until they occupy positions in ruling coalitions, the success of Green parties should be measured by their ability to force policy reorientation within the major political parties, for this remains the crucial determinant of environmental improvement in each state” (Collier und Golub 1997:234).

2.3. Arbeitshypothese

Die Agrar- Umweltperformanz der Länder müsste gemäß der Parteiendifferenzthese entscheidend davon abhängen ob ökologische Parteien in die Regierung gewählt wurden oder nicht. Somit lautet die Hypothese:

Wenn grüne Parteien politische Verantwortung tragen, tritt eine Verbesserung der Agrar- Umweltperformanz in diesen Ländern ein. Diese Entwicklung müsste demnach im Vergleich zu den Ländern ohne grüne Regierungsbeteiligung sichtbar werden.

Im nächsten Kapitel wird die Vergleichsmethode dargestellt mit der diese These überprüft werden soll.

3. Forschungsdesign

Im OECD-Ländervergleich werden die Fälle zu verschiedenen Zeitpunkten betrachtet (diachrone Analyse). Die Performanz wird auf die Regierungsparteien zurückgeführt (Akteursebene), wobei die Leistungsfähigkeit im Agrar-Umweltbereich an den real messbaren Ergebnissen (Aggregatdaten) beurteilt werden soll.

3.1. Methode

Bei der Untersuchung wird die vergleichende Methode angewandt, bei der mind. 2 Fälle bezüglich mind. 2 Variablen untersucht werden.

Die Auswahl der Fälle, erfolgt nach der an der Differenzmethode John Stuart Mills (1890) angelehnten Vergleichsmethode des Most-Similar-System-Designs. Nur die Einflussgröße grüne Regierungsbeteiligung soll dabei betrachtet werden und dazu müssen die Fälle möglichst viele Gemeinsamkeiten aufweisen. Darum werden die Fälle nach den Kriterien OECD-Mitgliedschaft, Demokratie und Entwicklungsstand (gemessen am pro Kopf BIP) ausgewählt.

Somit ergibt sich eine Untersuchung mit relativ geringer Fallzahl (n=15)^[6]. Für die Indikatoren Methanemissionen, Maschineneinsatz, Düngemittel- und Pestizidverbrauch sind die verfügbaren Aggregatdaten für die Mitgliedstaaten der OECD am ehesten vergleichbar, da die Datenerhebungsmethode relativ gleich ist. Wichtig ist auch, dass die Aggregatdaten für die Indikatoren aus einer einzigen Datenquelle stammen.

Für die Vergleichsmethode des „most similar system design“ (MSSD) bei dem die Fälle bis auf einen Schlüsselfaktor gleich sind und dieser Faktor zu einem ungleichen Outcome führt, bedeutet das hier, dass die grüne Regierungsbeteiligung zu einer positiven Entwicklung in der Agrar-Umweltperformanz bzw. zu einer Verringerung der Umweltbelastung durch eine Reduzierung des Düngemittel- und Pestizidverbrauchs, der Methanemissionen und des Maschineneinsatzes führen müsste.

3.2. Fallauswahl

Thema des Seminars ist die Umwelt und Landwirtschaft in OECD-Staaten. Deshalb sollen hier nur die Länder untersucht werden, die auch Mitglieder der Organisation sind. Dabei handelt es sich um 30 Staaten^[7]. Die Fallzahl wird weiter eingeschränkt durch das Kriterium der Demokratie. In gefestigten Demokratien sind Bürger- und politische Rechte gegeben die im totalitären Regime nicht vorhanden sind. Ob es sich bei den Staaten um Demokratien handelt wird gemessen am Freedom House Index (freedomhouse.com) Freedom House untersucht jährlich, inwieweit in einem Land politische Rechte wie freie Wahlen und Bürgerrechte wie Glaubens-, Meinungs-, Versammlungsfreiheit gegeben sind. Nach einem Punktesystem werden die einzelnen Kriterien der Unterkategorien für die Bereiche pol. Rechte und Bürgerfreiheiten mit 0-4 bewertet. In einer Skala von 1-7 werden die Länder je nach erreichter Punktzahl eingeordnet. Länder mit einer Note von 1 bis 2,5 gelten als frei, Länder mit 3 bis 5 als teilweise frei und die mit 5,5 bis 7 als unfrei. Demnach sind alle Staaten demokratisch, für die sich im Untersuchungszeitraum^[8] durchgängig ein Wert von 1 bis maximal 2,5 ergibt bzw. alle Staaten die nach Freedom House durchgängig als frei gelten. Darunter fallen nun nur noch 27 Staaten^[9].

Für Polen, Tschechien und Ungarn ergibt sich das Problem, dass sie als Transformationsländer während des Untersuchungszeitraums nicht auf dem gleichen wirtschaftlichen Stand wie die Industriestaaten sind. Indikator ist dabei das BIP pro Kopf^[10]. Das Wirtschaftswachstum steht in U-förmiger Beziehung zur Umweltperformanz (Scruggs 2003). Befindet sich ein Staat auf einem relativ niedrigen Niveau und die Wirtschaft wächst, so hat das negativen Einfluss auf die Umwelt durch Verschmutzung und Ressourcenverbrauch. Die Umweltbelastung wächst bis zum Wendepunkt, der bei einem ungefähren pro Kopf Einkommen von $ 11000 (Scruggs 2003:61) liegt. Danach ermöglicht ein weiteres Wirtschaftswachstum die Finanzierung öffentlicher Ausgaben für Umweltschutzmaßnahmen und die Einführung neuer umweltfreundlicherer und ressourcenschonenderer Technologien (OECD 1992:368).

Leider ist das statistische Datenmaterial nicht für alle Länder 100%-ig verfügbar und aus diesem Grund werden auch alle Staaten mit mehr als 2 Datenlücken pro Variable aus forschungspragmatischen Gründen (mit Ausnahme Belgiens) aus der Untersuchung genommen^[11]. Somit ergibt sich eine Fallzahl von n = 15. Bei diesen Ländern handelt es sich um Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz, Spanien und Großbritannien.

[...]

^[1] Hohe Marktpreisunterstützungszahlungen führten zu intensiver Landwirtschaft mit entsprechend hohem Einsatz von Düngemitteln oder Pestiziden etc.

^[2] Materialismus vs. Postmaterialismus

^[3] An der Gründung der GRÜNEN 1979 waren vor allem die Ökologie- und Antiatombewegung, aber auch die Friedens- und Frauenbewegung sowie die Alternativbewegung beteiligt (Schnieder 1998: 31).

^[4] Frankreich, Belgien, Großbritannien, BRD und Luxemburg

^[5] Grüne Parteien als Juniorpartner in Finnland, Frankreich, BRD, Italien und Belgien. Die schwedischen Grünen unterstützen seit 1998 eine Minderheitenregierung.

^[6] Bei einer Fallzahl n<20 handelt es sich um einen Vergleich relativ weniger Staaten (Landman:25).

^[7] Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Mexiko, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Schweiz, Slowakei, Spanien, Südkorea, Tschechien, Türkei, UK, Ungarn, USA

^[8] 1990-2001

^[9] Mexiko, Türkei und Slowakei sind zum Teil nur PF eingestuft

^[10] Länder mit einem pro Kopf BIP unter $15000 fallen aus der Untersuchung (Stand 2002)

^[11] Island, USA, Neuseeland, Kanada, Japan, Australien, Irland, Luxemburg, Südkorea,