Vom Staatsmonopol zum Börsengang - Die Privatisierung von Staatsunternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Allgemeine Begriffsdefinitionen des Eisenbahnmarktes
2.1 Staatsmonopole
2.2 Spannungsfeld Wettbewerb – Regulierung
2.3 Privatisierung

3. Die Situation vor der Bahnstrukturreform
3.1 Marktstrukturen im Eisenbahnmarkt
3.2 Gründe und Ziele der Bahnstrukturreform

4. Die Bahnstrukturreform
4.1 Bestandteile und Zeitrahmen der Bahnstrukturreform
4.2 Inhalte der Bahnstrukturreform als Grundlagen für Wettbewerbsorientierung
4.3 Beurteilung der Auswirkungen der Bahnstrukturreform

5. Fazit und Ausblick

1. Einleitung

Seit der Eröffnung der ersten Bahnstrecke von Nürnberg nach Fürth im Jahre 1835 hat das Eisenbahnwesen in Deutschland eine turbulente Entwicklung seitens Art und Weise der Unternehmungsführung, des Images und der Konkurrenzsituation auf den Verkehrsmärkten durchlebt. Ursprünglich durch private Aktiengesellschaften finanziert, anschließend verstaatlicht, wird 1920 die Deutsche Reichsbahn gegründet. Zu diesem Zeitpunkt besaß die Bahn einen Anteil von 70 % des Gesamtverkehrsaufkommens. In den 30er Jahren sowie nach dem zweiten Weltkrieg verlor die Bahn zunehmend an Marktanteilen, vor allem an den durch Flexibilität und höhere Kundenorientierung gekennzeichneten Kraftverkehr. In Westdeutschland wird die Bundesbahn nach dem Krieg in Behördenform im Staatseigentum weitergeführt und wirkt gegen die Konkurrenz auf der Straße eher schwerfällig und komplex. In Ostdeutschland behält die Bahn ihre Bezeichnung Reichsbahn und wird nach der Teilung Deutschlands in der sozia-listischen Planwirtschaft zentralistisch geleitet. Die Reichsbahn behielt bis zur Wende das Verkehrsmonopol [vgl. DB AG, A]. Im Westen hat der Behördenapparat dem Konkurrenzdruck nichts entgegenzusetzen. Das Schienennetz war seit dem Krieg stark beschädigt und vernachlässigt, die Maschinen veraltert und die Reparationszahlungen an die Siegermächte zu hoch. Das einst so profitable und imageträchtige Verkehrsunternehmen, vor allem im Hinblick auf die großen Leistungen im Wiederaufbau, entwickelte sich mehr und mehr zum Verlustgeschäft. Nach der Wiedervereinigung, Anfang der 90er Jahre, hatte die Bundesbahn/Reichsbahn bereits nur noch einen Marktanteil im Güterverkehr von unter 20 %. Gleichzeitig stieg der Schuldenberg drastisch an: in der Summe beliefen sich die Schulden 1994 auf ca. 34 Milliarden Euro. Eine Prognose des Verkehrsministeriums rechnete die Schulden für das Jahr 2003 auf rund 200 Milliarden Euro hoch [vgl. BMVBS, 2006].

Es lag also nah, dass etwas passieren musste. Die Bahn sollte wieder zu einem ökologisch und ökonomisch sinnvollen Verkehrsmittel werden. Des weiteren war eine Anpassung an den europäischen Binnenmarkt notwendig. Nach fünfjähriger Reformdiskussion, die bereits Ende der 80er Jahre begann, wird 1994, initiiert durch die Regierungskommission um Privatisierung und Zusammenführung von Bundesbahn und Reichsbahn, die Deutsche Bahn AG gegründet. Durch die Bahnstrukturreform werden Jahre des Umbruchs in Form von neuen unternehmerischen Handeln bei gleichzeitiger Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben eingeläutet.

Die Bahnstrukturreform ist Grundlage dieser Arbeit. Zum näheren Verständnis der theoretischen Grundlagen, werden zunächst in Kapitel zwei die allgemeinen Begriffe erklärt. Beginnend mit dem Phänomen der Staatsmonopole und ihren ökonomischen Besonderheiten, über das Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und Regulierung wird dann am Ende des Kapitels der Privatisierungsbegriff betrachtet. Im dritten Kapitel werden die Marktstrukturen der Deutschen Bahn AG sowie die Gründe und Ziele der Reform erläutert. In Kapitel vier geht es anschließend um die Bestandteile und Zeitrahmen der Reform sowie den Inhalten. Danach findet eine Beurteilung der Bahnstrukturreform statt. Abschließend erfolgen im letzten Kapitel Fazit und Ausblick.

2. Allgemeine Begriffsdefinitionen des Eisenbahnmarktes

Um den angestrebten Wandel im Eisenbahnbereich vom Staatsmonopol zum privaten Unternehmen nachvollziehen und bewerten zu können, sind im Vorfeld die theoretischen Grundlagen festzulegen. Aus diesem Grunde werden in diesem Kapitel die wichtigsten im Zusammenhang mit der Reform stehenden Begriffe erklärt.

2.1 Staatsmonopole

Wenn ein Staat oder eine andere Gebietskörperschaft für ein Produkt oder eine Dienstleistung als alleiniger Anbieter auftritt, so spricht man von einem Staatsmonopol oder auch Angebots-Monopol [vgl. Badura (1963, S. 7)]. In historischer Zeit war das Hauptziel der Staatsmonopole, die Einnahmen aus einem bestimmten Wirtschaftszweig für den Staat bzw. den Herrscher zu erlangen. Im Bereich der Bahn liegt ein Staatsmonopol für Infrastruktur und allgemeine Ressourcen vor. Allgemeine Ziele sollen Daseinsvorsorge und Qualitätssicherung sein. Die Verstaatlichung der Eisenbahnen, sowie die andauernden Subventionszahlungen lassen die ökonomische Vermutung zu, dass es sich bei der Bahn um ein natürliches Monopol handelt.

Man spricht von einem natürlichen Monopol , wenn ein Unternehmen in der Lage ist, den relevanten (Transport-) Markt zu niedrigeren kostendeckenden Preisen zu versorgen, als dies zwei oder mehrere Unternehmen leisten könnten. Voraussetzung hierfür ist der freie Zugang zur gleichen, vom Monopolist genutzten Technologie [vgl. Ehrmann (2001, S. 72)]. Nach Mankiw (2004, S. 246) ist ein natürliches Monopol vorhanden, wenn ein Gut dem Ausschließbar-keitsprinzip (d.h. es können Konsumenten vom Konsum ausgeschlossen werden) unterliegt, aber kein Konkurrenzverhältnis der Güternutzung besteht (Rivalität).

Zur Beschreibung dieses Phänomens wird häufig das Kriterium der Subadditivität der Kostenfunktion herangezogen. Subadditivität ist gegeben, wenn keine Aufteilung der Gesamtproduktion auf mehrere Unternehmen existiert, die kostengünstiger produziert als der Monopolist. Formal ist das erfüllt, wenn gilt: C(X) < C(x1) + C(x2)+ ... + C(xz). C(X) sei hierbei eine Kostenfunktion, bei der X die gesamte produzierte Menge angibt und xk (k=1, 2, ..., z) Teilmengen von X darstellen, mit x1+x2++xz = X. Wenn das Kriterium für den gesamten Outputbereich einer Unternehmung gilt, spricht man von globaler Subadditivität [vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2005, S. 185)].

Da dieses Konzept zur Erklärung meist nicht ausreichend ist, wird ein natürliches Monopol in der traditionellen Sicht durch zunehmende Skalenerträge definiert. Man spricht von zunehmen-den Skalenerträgen, wenn auf Inputsteigerungen überproportionale Outputsteigerungen folgen. Dies impliziert langfristig fallende Durchschnittskosten. Im Fall des natürlichen Monopols schneidet die Nachfragekurve die Kurve der Durchschnittskosten in deren fallenden Verlauf [vgl. Schneider (1995, S. 102f.)]. Anzutreffen ist dies, wenn die Produktion eines Gutes hohe Fixkosten und vergleichsweise geringe Stückkosten aufweist. Sinkende Durchschnittskosten sind eine hinreichende aber keine notwendige Bedingung für das Vorhandensein von Subadditivität.

Bei der Eisenbahn gehen wir von einem Mehrproduktunternehmen aus, das Güter- und Personentransporte anbietet sowie innerhalb dieser Bereiche, Transportleistungen zur Verfügung stellt [Ehrman (2001, S. 73)]. Hier kann es Kostenvorteile durch so genannte Verbundvorteile (Economies of Scope) geben, die aus Komplementaritäten in der Produktion verschiedener Güter in demselben Unternehmen entstehen. Sie können z.B. durch Kuppelproduktionen oder gemeinsame Nutzung von Anlagen und Ressourcen auftreten. Formal liegen Verbundvorteile vor, wenn gilt: C(X,Y) < C(X,0) + C(0,Y). Es ist also günstiger die Güter X und Y gemeinsam herzustellen als getrennt voneinander [vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2005, S. 189)]. Verbundvorteile sind also ein Spezialfall der Kostensubadditivität.

Ein weiteres Kriterium ist die Irreversibilität . Produktionsfaktoren, die spezifisch gebunden sind und nicht alternativ verwendet, also auch nicht verkauft werden können, nennt man irreversibel. Die entstehenden versunkenden Kosten (sunk costs) erschweren einen Markteintritt bzw. –austritt. Der etablierte Monopolist hat nach dieser Theorie einen Kostenvorteil und muss somit keine Konkurrenz fürchten, ein Eingreifen des Staates wird somit erforderlich. Im Eisenbahnsektor kann man das Schienensystem als sunk costs betrachten.

Aufgrund der erarbeiteten Theorien scheint alles dafür zu sprechen, dass es sich bei den Eisenbahnen um vor der Konkurrenz geschützte, natürliche Monopole handelt, vor allem im Bereich der Schienen. Aber woraus entsteht nun die Notwendigkeit zum staatlichen Eingriff bei Vorliegen eines natürlichen Monopols? In der Ökonomik wird gezeigt, dass die gesellschaftliche Wohlfahrt ihr Maximum erreicht, wenn die Grenzkosten gleich den Marktpreisen sind.

Dies ist der Fall bei vollkommener Konkurrenz. Nimmt man ein natürliches Monopol an, liegen die Grenzkosten unterhalb der Durchschnittskosten, was am sinkenden Verlauf der Durch-schnittskostenkurve liegt^[1]. Um eine optimale Wohlfahrt zu erzielen müsste der Monopolist seinen Preis gemäß der Grenzkosten = Preis-Regel setzen (First-Best-Lösung). Hierbei würde aber ein Defizit entstehen, da nicht seine gesamten Kosten gedeckt wären. Ist kein Markteintritt von Konkurrenten zu befürchten, wird der Monopolist seinen Preis erhöhen, bis seine Grenzkosten seinen Grenzerlösen entsprechen. Durch diese für ein Monopol typische Preissetzung entsteht ein Wohlfahrtsverlust, zulasten der Konsumente und zugunsten des Produzenten. Die zweitbeste Lösung aus Konsumentensicht, wäre an dem Schnittpunkt von Nachfragekurve und Durch-schnittskostenkurve (Ramsey-Boiteux-Punkt). Dieser Punkt wird vom Monopolisten aber nur bei vorliegender Konkurrenz oder staatlichen Regulierungen eingehalten. Da beim natürlichen Monopol angenommen wird, dass Markteintrittsbarrieren durch Irreversibilitäten bestehen, muss der Staat eingreifen (z.B. durch Subventionen), um den Ineffizienzen bei der Allokation vorzubeugen [vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2005, S. 191ff.)]. Inwieweit man tatsächlich bei der Bahn von natürlichen Monopolen sprechen kann, wird im weiteren noch näher betrachtet.

2.2 Spannungsfeld Wettbewerb – Regulierung

Wie im vorangegangenen Kapitel gezeigt wurde, besteht ein vor der Konkurrenz geschütztes natürliches Monopol, wenn Irreversibilität und Subadditivität zusammen treffen. Wirtschafts-politische Eingriffe des Staates sollen auftretende Ineffizienzen und Wohlfahrtsverluste verhindern, die sogenannte Regulierung. Der Begriff Regulierung steht für die Gesamtheit aller Regeln, mit denen der Staat in den freien Wettbewerb eingreift, um ein Marktversagen zu korrigieren oder staatliche Ziele gegen den Wettbewerb durchzusetzen. Staatliche Eingriffe schränken die Gewerbe- und Vertragsfreiheit einzelner an der Marktwirtschaft beteiligten ein [vgl. Schneider (1995, S. 11)]. Der Staat will als Regulator für die wohlfahrtsoptimale Allokation der Faktoren sorgen, um die volkswirtschaftliche Effizienz zu erhöhen. Es gibt viele verschie-dene Regulierungsformen, die aber hier nicht näher betrachtet werden, da bei der Deutschen Bahn eine Deregulierung in Form der schrittweisen Privatisierung erfolgen soll.

Untersuchungen haben gezeigt, dass die Theorie des natürlichen Monopols nicht auf alle Bereiche der Bahn anwendbar ist. Das Schienennetz ist der einzige Bereich, der als natürliches Monopol anerkannt werden kann, da hier die typischen Eigenschaften zunehmende Skalen-erträge, versunkene Kosten und Verbundvorteile zutreffen. Da aber kein natürliches Monopol für den Gesamtverkehrsmarkt besteht, ist keine grundsätzliche Marktregulierung nötig. Ein durch Wettbewerb kontrollierter Schienenverkehr ist zumindest im Betriebsbereich möglich [vgl. Laaser (1994, S. 10f.)] Doch wie sollte dieser Wettbewerb bzw. eine Deregulierung aussehen? Wettbewerb schafft die Voraussetzung für eine optimale Allokation von Ressourcen, Wachstum und Beschäftigung, vernünftige Preise und Qualität der Produkte und für einen funktionierenden Sanktionsmechanismus des Marktes. Ob eine Unternehmen tatsächlich seine optimale Leistung abruft weiß es am ehesten, wenn es sich mit anderen unverzerrt vergleichen kann. Dies gilt für alle Bereiche bei denen kein natürliches Monopol vorliegt.

Bei der Bahn handelt es sich um Netzwirtschaften, deren Produkte auf Basis von Netzinfrastrukturen erstellt oder vertrieben werden. Der Vorteil hierbei ist der Zusammen-schluss von komplementären Verbindungen, die sich durch Bündelungsvorteile (Größenvorteile) auszeichnen. Der zu regulierende Engpassbereich (Bottleneck) bei der Bahn ist das Schienennetz. Das Schienennetz stellt „Essential Facilities“ dar, also eine unabdingbare Voraussetzung für den Eisenbahnverkehr. Die restlichen Komplementärbereiche erscheinen wettbewerbsfähig [vgl. Lägeler (2006, S. 39ff.)]. Die Trennung von Fahrweg und Betrieb ist also eine logische Schlussfolgerung. Im Bahnbereich lassen sich zwei Wettbewerbsarten ableiten: intermodaler und intramodaler Wettbewerb . Den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern (Straße, Schiene, Wasser, Luft) nennt man intermodal. Ausschlaggebend für den Erfolg im intermodalen Wettbewerb ist die Fähigkeit, die Mobilitätsbedürfnisse der Bevölkerung besser zu befriedigen, als es die konkurrierenden Verkehrssysteme vermögen. Intramodaler Wettbewerb soll nach den Regeln des Personenbeförderungsgesetzes auf der Schiene stattfinden. Das bedeutet, dass das Unternehmen, welches auf der Schiene fahren darf, im Rahmen eines vorgeschalteten Auswahlverfahrens ermittelt wird. Beide Wettbewerbsformen sollen durch die Bahnstrukturreform gefördert werden [vgl. KCW GmbH (2006, S. 1)].

Zusammenfassend kann man sagen, dass Regulierung für ein natürliches Monopol sinnvoll ist, sich aber auf ein Minimalmaß beschränken sollte. Bottleneck- und Wettbewerbsbereiche sind voneinander abzugrenzen und unterschiedlich zu behandeln [vgl. Lägeler (2006, S. 51)]. Inwieweit und mit welchen Mitteln Wettbewerb geschaffen werden soll, wird in den nächsten Kapiteln erläutert.

2.3 Privatisierung

Ausgangspunkt der Privatisierung ist die Konzeption individueller ökonomischer Verfügungs-rechte. Damit ist das Recht gemeint, eine Sache (ein Gut) zu nutzen und die Erträge daraus zu behalten. Es gibt grundsätzlich zwei Möglichkeiten der Disposition von Verfügungsrechten: die private und die politische. Die privaten Verfügungsrechte werden nach der Privatrechtsordnung und die politischen nach der politischen Verfassung der Gesellschaft ausgeübt. Laut Windisch (1987, S. 8) bezeichnet Privatisierung „alle Prozesse, die den Einflussbereich politischer Verfügungsrechte über ökonomische Güter zugunsten des Dispositionsraums privater Verfügungsrechte vermindern“. Allgemein bedeutet Privatisierung soviel wie Entstaatlichung, bezeichnet durch den Wechsel vom öffentlichen Sonderrecht zum Privatrecht, also den Übergang von staatlicher Hoheitsgewalt/Kontrolle bzw. Fürsorgepflicht auf privatwirtschaftliche Tätigkeit. Während bei Verstaatlichung oft nur die Verlustminimierung im Vordergrund steht, wird bei privaten Unternehmen das Gemeinwohl weniger berücksichtigt, zu Gunsten der Gewinnmaximierung. In der Literatur gibt es verschiedene Privatisierungsformen, von denen die relevanten Ausprägungen nachfolgend dargestellt werden.

Wird öffentliches Eigentum oder Vermögen an einen privaten Dritten übertragen, so spricht man von Vermögensprivatisierung . Befinden sich erwerbswirtschaftliche Unternehmen im Staats-eigentum, handelt es sich nicht um eine Staatsaufgabe im eigentlichen Sinne. Es kann also für Bund und Länder sinnvoll sein derartige Unternehmen zu veräußern, da keine Aufgaben-veränderung stattfindet, sondern ein Wechsel der Eigentumsverhältnisse. Von einer formellen Privatisierung (Organisationsprivatisierung) spricht man, wenn eine juristische Person des Privatrechts staatliche Aufgaben teilweise oder ganz erfüllt. Die Verantwortung für die Aufgaben verbleiben komplett beim Staat, während die Ausführung in Rechtsformen des Privatrechts statt finden. Materielle (echte) Privatisierung bezeichnet die Übernahme der vollen Verantwortung für eine öffentliche Aufgabe, sowohl die Wahrnehmung als auch die Verant-wortung, durch ein nichtstaatliches Rechtssubjekt.

[...]

^[1] „Wenn die Durchschnittskosten abnehmen, so muss die Erstellung einer zusätzlichen Einheit des Gutes weniger Aufwand erfordern (=Grenzkosten) als für die bereits produzierte Menge pro Stück anfiel (=Durchschnittskosten)“ [Fritsch/Wein/Ewers (2005, S. 189)].