Freier Wettbewerb unter deutschen Hochschulen - eine Lösung des Finanzierungsproblems des Staates?

Inhaltsverzeichnis

Struktur der Untersuchung

1 Das Finanzierungsproblem

2 Wettbewerb und dessen Beeinträchtigung
2. 1 Wettbewerbsmerkmale
2.2 Funktionen und Effekte des Wettbewerbs
2.3 Hochschulleistungen
2.3.1 Das Gut 'Bildung'
2.3.2 Das Gut 'Forschung'

3 Die Lösung des Finanzierungsproblems
3.1 Die bisherige Organisation des Hochschulsystems und dessen Bewertung
3.1.1 Der Wettbewerb unter den Anbietern
3.1.2 Der Wettbewerb unter den Nachfragern
3.2 Wettbewerbsfördernde Maßnahmen im Hochschulwesen
3.2.1 Autonomie und Wirtschaftlichkeit
3.2.2 Konkurrenz unter den Hochschulen
3.2.3 Finanzierungsquellen

Fazit, Kritik und Ausblick

Literaturverzeichnis

Struktur der Untersuchung

Der in dieser Arbeit untersuchte Aspekt der Bildungsökonomik betrifft die Frage nach einer Lösung des offenbaren Finanzierungsproblems des Staates, so wie es im Titel der Arbeit heißt. Es ist zu klären, ob und unter welchen Bedingungen freier Wettbewerb zwischen den deutschen Hochschulen¹ bzw. mehr Wettbewerb eine Lösung schaffen kann.

Zuerst wird jedoch im ersten Kapitel geklärt werden, wie ein 'Finanzierungsproblem' begründet werden kann. Das zweite Kapitel beschreibt das 'Instrument' für die 'Lösung', den Wettbewerb. Wettbewerb um die Nutzung knapper Güter oder Dienstleistungen ist eng verbunden mit den Begriffen Markt und Konkurrenz. Deshalb wird es Aufgabe des zweiten Kapitels sein, die auf dem Hochschulmarkt gehandelten Güter zu charakterisie- ren², denn ein Markt kann unter bestimmen Annahmen über die auf ihm ausgetauschten Güter Fehlfunktionen aufweisen, die staatlicher Eingriffe bedürfen. In Vorausschau auf die Hochschulleistungen werden beide Beeinträchtigungen, Marktversagensgründe und Staatseingriffe, auf ihre Rechtfertigungsgrundlagen hin untersucht.

Das deutsche Hochschulsystem befindet sich in einem beständigen Prozess und ist da- durch permanenten Anpassungen und Änderungen unterworfen. Die im dritten Kapitel folgende Bestandsaufnahme ist daher nur eine schlaglichtartige Beleuchtung der beste- henden wettbewerblichen Elemente als auch Defizite, die nicht den Anspruch auf Voll- ständigkeit erhebt. Dort soll ein ungefährer³ Status quo gezeichnet werden, um zu bele- gen, dass freier Wettbewerb nicht bereits existiert und damit die Titelfrage dieser Arbeit gerechtfertigt ist. Im zweiten Teil des Kapitels folgt die Darstellung, wie die Ergebnisse aus den vorangegangenen Kapiteln zusammengefügt werden können und welche Maß- nahmen eine Verbesserung der Finanzsituation der Hochschulen herbeizuführen.

1 Das Finanzierungsproblem

Zur Lösung des Finanzierungsproblem müssen zunächst seine Ursachen erkannt wer- den. Hier können sich Finanzierungsprobleme daraus ergeben, dass grundsätzlich keine ausreichenden Mittel vorhanden sind, um den staatlichen Hochschulsektor im Rahmen der politisch-gesellschaftlichen Zielsetzung aufrecht zu erhalten oder dass der er- wünschte Umfang an Leistungen, die durch die Hochschulen erbracht werden, nicht die Höhe der getätigten investierten Finanzmittel rechtfertigt. In ersterem Sinne handelt es sich um ein absolutes Zuwenig an Ressourcen, eine Unterfinanzierung bzw. ein Effekti- vitätsproblem. In der zweiten Interpretation werden Mittel nicht effizient eingesetzt bzw. verschwendet, im Verhältnis zum Output findet eine relative 'Überfinanzierung' statt. Das letztgenannte Effizienzproblem unterstellt, dass die 'Leistungserstellungspro- zesse' innerhalb des Hochschulwesens optimierbar sind, währenddessen der absolute Mangel an Mitteln ein relativer Begriff ist. Beide als Ursachen jedoch treffen im Hoch- schulbereich für 'Finanzierungsprobleme' zu.

Im Rahmen der Makroallokation konkurriert die Hochschulbildung und -forschung mit dem Gesundheitswesen, der Landesverteidigung oder anderen gesellschaftlichen Zielen, die öffentlich finanziert werden. Die Unterfinanzierung ist dann ein Ausdruck veränder- ter staatlicher Prioritätensetzung oder einer generell engen Haushaltslage, jedoch unter steigenden Anforderungen an die Hochschulen.⁴ Das deutet darauf hin, dass ein be- stimmtes Qualität-Mengen-Verhältnis des 'Hochschuloutputs' nicht mehr aufrecht erhal- ten werden kann, was eine qualitative Einbuße bedeutet. So spricht MÖSCHEL im Rah- men der Lehre von verlängerter Studiendauer, älteren Prüflingen, erhöhten Studienab- brecherzahlen und einer abnehmenden Absolventenquote auf Basis von Zahlen aus der Mitte der siebziger bis Mitte der neunziger Jahre (vgl. 2000, 20-22).⁵ Unter der Zusatz- annahme aber, dass die Ressourcenverwendung noch effizienter gestaltet werden kann, wird das Problem der reinen Unterfinanzierung relativiert, ganz im Sinne von WUNDER (1995, 7), der meint: "... Es könne gegenwärtig nicht darum gehen, Geld für Reformen zu bekommen, sondern zu fragen, welche Reformen . . . für das vorhandene Geld mög- lich [sind]?"

Sollte nun der vorherrschende Ist-Zustand aus Qualität und Quantität bei bestehender Finanzierung nicht dem politisch und gesellschaftlich gewünschtem Soll-Zustand ent- sprechen, so kann durchaus auf ein Finanzierungsproblem auf Grundlage beider, min- destens jedoch aus einer der genannten Ursachen geschlossen werden. Besteht die Aus- sicht auf eine Mittel- und/oder Effizienzerhöhung, so scheint dieses Problem lösbar.

2 Wettbewerb und dessen Beeinträchtigung

2. 1 Wettbewerbsmerkmale

Wettbewerb entsteht überall dort, wo Individuen um die Nutzung knapper Güter kon- kurrieren. Die Güter werden auf Märkten, auf denen ihre Anbieter und Nachfrager auf- einandertreffen, ausgetauscht. Diese Austauschprozesse sind durch dezentrale und freie Entscheidungen der Individuen geprägt, die über den Marktmechanismus koordiniert werden. Die Konkurrenz auf dem Markt zeigt sich in Austauschverhältnissen bzw. Prei- sen. Der Preis ist dabei nicht nur Knappheitsindikator, sondern weist auch die Menge des (einzutauschenden) Geldes aus, das genauso einer alternativen Verwendung zu- kommen kann. Diese Preisbereitschaft spiegelt den Nutzen wider, den das Gut bzw. dessen Konsum dem Individuum stiftet. Charakteristisch für den Markt und den Wett- bewerb, der auf ihm stattfindet, ist die sich entwickelnde Dynamik durch die Vielzahl von Veränderungs- und Anpassungsprozessen hinsichtlich individueller Ziele, Nutzen- verhältnissen und Knappheiten. Diese Dynamik führt zu ausgeprägten Leistungsanrei- zen. In diesem Sinne spricht man auch vom Wettbewerb als ein spontanes Entdeckungs- verfahren. Die Nutzung der Marktmechanismen ist jedoch auch mit Kosten verbunden, sog. Transaktionskosten, die für Informationsbeschaffung, die Abwicklung der Transak- tion, die Durchsetzung von Verfügungsrechten oder die Anpassung an veränderte Be- dingungen entstehen. (vgl. FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 5-7,10f.)

2.2 Funktionen und Effekte des Wettbewerbs

Nach FRITSCH (2003, 14-17) hat Wettbewerb folgende Funktionen: Wettbewerb führt zu einer "leistungsgerechten Entlohnung", was effizienzfördernde Anreize zugunsten einer gesteigerten Produktivität nach sich zieht. Diese Anreize wiederum haben positive Auswirkungen auf die Größe des volkswirtschaftlichen Gesamteinkommens. Wettbe- werb sorgt für "Konsumentensouveränität" und "Lenkung der Produktionsfaktoren in ihre jeweils produktivste Verwendungsmöglichkeit", für Flexibilität aufgrund "sich än- dernde[r] Rahmenbedingungen" und "Förderung des technischen Fortschritts bei Pro- dukten und Produktionsmethoden". Voraussetzungen für diese Ergebnisse sind die Verfügbarkeit von Handlungsalternativen und die Freiheit ihrer Wahl. Die Konkurrenz der Alternativen "entscheidet, welche Güter, Ideen bzw. Unternehmen ökonomisch tragfähig sind und welche nicht".

Vorausschauend kann also geschlossen werden, dass freier Wettbewerb auch auf dem Hochschulgütermarkt sowohl das Gesamtbudget⁶ als auch die Wirtschaftlichkeit erhöht.

2.3 Hochschulleistungen

2.3.1 Das Gut 'Bildung'

"Eine der Hauptbegründungen für Organisation und weitgehende staatliche Finanzie- rung des Hochschulbereichs ist die Behauptung, daß es sich bei dem wirtschaftlichen Gut "Hochschulbildung" um ein Öffentliches Gut handele [...]" (ROSIGKEIT (1995), 91).

Reine öffentliche Güter werden i.d.R. nicht durch freie Austauschprozesse gehandelt, weil das Ausschlussprinzip⁷ nicht gegeben ist, d.h. die o.g. leistungsgerechte Entlohnung außer Kraft gesetzt ist bzw. ein Nutznießer keine Kompensation für das von ihm konsumierte Gut erbringt. Für den "Trittbrettfahrer" entsteht ein Gewinn, der volkswirtschaftlich als positiver externer Effekt gilt, solange keine Rivalität in der Nutzung des Gutes auftritt. Sobald jedoch Rivalität um ein knappes Gut einsetzt, spricht man von negativen externen Effekten und einem Allmendegut. Beide Effekte gelten als Fehlfunktionen, unter welchen Märkte vom Zusammenbruch bedroht sind bzw. gar nicht erst entstehen - der Markt versagt als Koordinationsmechanismus.

Ein zweiter, mit der wissenschaftlichen Ausbildung in Verbindung gebrachter Grund für Marktversagen ist Informationsmangel, bei dem den Marktakteuren die dem vollkom- menen Markt unterstellte vollständige Transparenz fehlt. Im besonderen Fall der Nutz- enunkenntnis "sind die Nachfrager zwar in hinreichender Weise über die Qualität eines bestimmten Gutes bzw. Angebotes informiert, schätzen aber den Nutzen des Gutes falsch ein und konsumieren daher eine zu geringe oder eine zu große Menge dieses Gu- tes" (FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 279). Nutzenunkenntnis kann zwei Ursachen haben: ein beschränkt rationales Verhalten der Marktakteure bzw. verzerrte Präferenzen wegen Falscheinschätzung des Nutzens oder die Möglichkeit, dass sich der "wahre" Nutzen erst nach dem Konsum des Gutes offenbart, durch einen Informationsmangel im enge- ren Sinne. Beide Phänomene treten bei abstrakten, immateriellen Gütern auf, insbeson- dere auch beim Gut Bildung. (vgl. FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 278f., 302f.). Aufgrund dieser Fehlfunktionen kann der staatliche Eingriff gerechtfertigt sein, aber ausschließlich nur dann, wenn der gesamtwirtschaftliche Nettonutzen aus der kollekti- ven Lenkung größer ist als bei marktgeleiteter Allokation. Das ist dennoch zweifelhaft, wegen den (höheren) Transaktionskosten und (negativen) Anreizen, die durch eine zent- rale Steuerung entstehen.⁸ Daneben sind die direkten Kosten des staatlichen Eingriffs "zur Korrektur eines vermeintlichen oder tatsächlich vorliegenden Marktversagens [...] mit Ausgaben verbunden (z.B. staatliche Mitfinanzierung universitärer Bildung [...]), die i.d.R. durch entsprechende Steuereinnahmen gedeckt werden müssen" (FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 84). Als letzter Kostenfaktor sind die ggf. mittelbar ent- stehenden Wohlfahrtsverluste aufgrund von Allokationsverzerrungen zu nennen, die durch den angenommenen Nutzenüberschuss, den die kollektive der wettbewerblichen Organisation vermeintlich voraus hat, kompensiert werden müssen. (vgl. FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 84f.)

Unter den staatlichen Eingriffsmöglichkeiten ist, im Hinblick auf externe Effekte, die staatliche Bereitstellung maßgeblich. Probleme, die aus der staatlichen Bereitstellung und Finanzierung aus öffentlichen Mitteln für dieses öffentliche Gut entstehen, sind zum einen "die Festlegung der bereitzustellenden Menge des betreffenden Gutes" (FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 115) aufgrund der o.g. Verschleierung wahrer Bedürf- nisse, zum anderen auch dessen fehlende leistungsgerechte Bepreisung.⁹ Wegen der unwirksamen Sanktions- und Anreizmechanismen im Sinne einer am Allgemeinwohl interessierten, effizienten Bereitstellung erscheint auch die Kontrolle der bürokratischen Umsetzung durch die politische Gewalt als schwierig. (vgl. FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 115-117)

Viel wichtiger ist jedoch, dass die Bedingungen, die das Bildungsgut als reines öffentli- ches Gut erfüllen muss, nur teilweise bis gar nicht gegeben sind. So können durchaus Rivalitäten in der Nutzung z.B. durch Überfüllungseffekte¹⁰ und damit verbundener, tendenzieller Verschlechterung der Effektivität der Lehrleistung entstehen. Auch das Ausschlusskriterium ist unvollständig, da zum einen eine Selektion der Studienberechtigten durch die notwendige, gültige Hochschulreife stattfindet, zum anderen Ausschlussmechanismen bestehen, die eine Exmatrikulation auch vor Beendigung des Studiums ermöglichen.¹¹ Die Umsetzung des Ausschlusses ist demnach technisch¹² als auch ökonomisch möglich. (vgl. ROSIGKEIT (1995), 92f. )

Durch die Ausschlussmöglichkeit tendiert Hochschulbildung also maximal zu einem "Mischgut" (ROSIGKEIT (1995), 94), wobei ihr Wesen mit zunehmender Rivalität einem 'Privatgut' sehr nahe kommt.

Im Falle der Nutzenunkenntnis gestalten sich die Aktionsparameter anders. Im Falle von Informationsmängeln aufgrund der spezifischen Eigenschaften des Gutes sorgt die "normale Reaktion" dafür, "weitere Informationen zu generieren, [...] solange bis der erwartete Nutzenzuwachs einer zusätzlichen Information in Form verminderter Nutze- nunkenntnis die mit der Informationsgewinnung verbundenen Kosten gerade deckt " (2003, 303). Dass eben diese Transparenz aufgrund von Gewinnmöglichkeiten nicht von selbst durch die Marktakteure hergestellt wird, begründet FRITSCH mit den instituti- onellen Rahmenbedingungen und bereits bestehenden staatlichen Reglementierungen (vgl. 2003, 304). Somit verursacht die staatliche Regulierung selbst erst das Marktver- sagen, das wiederum eine weitere staatliche Regulierung nach sich zieht. Durch seine spezifischen Eigenschaften der Langfristigkeit und Immaterialität kann Hochschulbil- dung sicherlich als "Erfahrungsgut" oder "Vertrauensgut" (FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 304f.) bezeichnet werden, so dass staatliche Maßnahmen (maximal) zur Be- kämpfung adverser Ausleseprozesse und moralischer Risiken, die auf einem wettbe- werblichen Markt wegen unvollständigen Informationen und Falschannahmen entstehen können, so gerechtfertigt werden können.

[...]

¹ Da an privaten Hochschulen in Deutschland nur zwei Prozent aller Studierenden immatrikuliert sind (vgl. BÄTZEL (2003), 200), wird auf ihre Bedeutung im Rahmen dieser Arbeit nicht eingegangen, statt dessen wird von der 'staatliche Hochschule' ausgegangen, wenn im folgenden von 'Hochschule' gesprochen wird. Wettbewerb hingegen übernimmt die Bedeutung von 'freiem Wettbewerb'.

² Nach MÖSCHEL ist die Hochschule ein "Mehrproduktunternehmen" (2000, 40), was nicht allein die

Forschung und Lehre, als ihre 'Hauptprodukte', sondern auch die Weiterbildung, den Wissens- und Technologietransfer oder die internationale Zusammenarbeit umfasst (vgl. HRG §2). In dieser Arbeit wird Hochschulleistung jedoch nur durch ihre Kernbereiche, Forschung und Lehre, umrissen.

³ 'Ungefähr' allein schon deshalb, weil die Auswahl der Literatur immer den jeweiligen Kenntnisstand des Publikationsjahres aufweist. Eine nachvollziehbare Skizze der Situation sollte jedoch entstehen.

⁴ Vergleicht man die Hochschulausgaben mit den Studierendenzahlen im Zeitraum von 1980 bis 2001 "ergibt sich real nur eine Steigerung um 56 Prozent" für die Hochschulausgaben, währenddessen "sich die Zahl der Studierenden [...] von 1,0 auf 1,9 Millionen erhöht [hat]". Real bedeutet das einen "Rückgang der Lehrausgaben je Studierenden um ca. 15 Prozent". LESZENCKY kommt zu dem Schluss, dass "an der Hochschulausbildung [...] in Deutschland zur Zeit kräftig gespart [wird], obwohl die Anforderungen an die Hochschulen tendenziell steigen" (2004, 23). Auch die Forschung, als zweite zentrale Aufgabe der Hochschulen neben der Lehre, ist von Einbußen betroffen, so schrieb DIE ZEIT schon vor Jahren vom Mangel an Nobelpreisträgern und Kürzungen für die DFG und die MPG als Hauptfinanciers von Grundlagenforschung im Hochschulforschungsbereich (vgl. GRUNENBERG (2002), 1).

⁵ Obwohl schwer überprüfbar ist, wieweit Prüfungsergebnisse vom Betreuungsverhältnis oder der Bibliotheksausstattung im Vergleich zum Engagement des Studierenden bestimmt werden, so lässt die Mittelhöhe trotzdem grundsätzlich Rückschlüsse auf den Kenntnisstand der Studierenden zu.

⁶ Unter der Annahme, das sich ein vergrößertes volkswirtschaftliches Einkommen verhältnisgemäß auch auf den vorwiegend staatlich finanzierten Hochschulbereich niederschlägt.

⁷ Ursache dafür ist die rein technische oder ökonomische Unmöglichkeit des Ausschlusses. Letztere sagt aus, dass die aufzubringenden Kosten des Ausschlusses den hergestellten Zusatznutzen übersteigen.

⁸ So müssen sämtliche Informationen über individuelle Präferenzen, Produktionsverfahren und Ressour- cenausstattungen zusammengetragen werden, ein zentraler Plan für die effiziente Verwendung aller In- putfaktoren in die gesellschaftlich erwünschten Güter erstellt und dessen Umsetzung kontrolliert werden. Zusätzlich ist auf jede Änderung der vorgenannten Faktoren sofort flexibel zu reagieren, was auch die vorausschauende Planung von Prozess- und Produktinnovationen einbezieht. Abgesehen davon, dass es unmöglich scheint dieses Quantum an Informationen zu sammeln, zu verarbeiten und richtig zu interpre- tieren, es werden auch noch Anreize für die bewusste Falschinformation gesetzt. Mangels Preisen als

Bewertungsinstrument ist auf die wahrheitsgemäße Angabe der Individuen zu vertrauen, die - eigennutzmaximierend - den Nutzen bestimmter Produkte höher, die Preisbereitschaft niedriger ansetzen, als es der Marktmechanismus offenbaren würde. Weitere Kosten kann das Verhalten der Individuen innerhalb der planenden bürokratischen Institutionen produzieren, indem die Planer selbst eigennutzmaximierenden Anreizen nachfolgen, anstatt die vermeintliche Maximierung des Gemeinwohls zu betreiben. (vgl. FRITSCH/WEIN/EWERS (2003), 82-84)

⁹ Leistungsgerecht hieße Preise mindestens in Höhe der verursachten Grenzkosten festzulegen, um die Bereitstellung langfristig tragfähig zu gestalten.

¹⁰ Darunter fallen überfüllte Hörsäle, Engpässe bei Einschreibungen für Unterrichtsveranstaltungen, schlechte Erreichbarkeit des Dozenten bzw. dessen Überlastung durch eine ausgedehnte Lehrverpflich- tung.

¹¹ Beispielhaft seien hier Regelungen in Prüfungs- und Studienordnungen genannt, die den Erfolg des Studiums nur bei dessen Absolvieren innerhalb einer begrenzten Zeitspanne garantieren, oder die Verweigerung des Qualifikationsnachweisen bei unzureichenden Prüfungsleistungen.

¹² Es ist einsichtig, dass heute benutzte Software und Vernetzung von Computersystemen Studenten leicht einordnen und ihre Prüfungsberechtigung abgleichen kann.