Die Unionsbürgerschaft: Europäische Herrschaftsklasse?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Der legale Status der Unionsbürgerschaft im Horizont normativer Bürgerschaftskonzeptionen

3 Europäische Identität – Hat die Unionsbürgerschaft Substanz?
3.1 Identität als essentieller Bestandteil von Bürgerschaft
3.2 Hybride Identitäten und ihre politische Mobilisierbarkeit – der empirische Befund der Eurobarometer-Surveys

4 Bürgerschaftspraxis entlang europäischer Resonanzstrukturen
4.1 Europäische Öffentlichkeit als partizipatives Habitat der Europäischen Res Publica
4.2 Europäisierung nationaler Medien
4.3 Europas Zivilgesellschaft – eine zweischneidige Sache
4.4 Das Öffentlichkeitsdefizit als Folge des Demokratiedefizits – Anregungen für eine Direktwahl der Europäischen Kommission

5 Ausblick: Machtlose Unionsbürger?

6 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Seit dem Maastrichter EG-Vertrag von 1993 hat die Europäische Gemeinschaft den Versuch des demokratischen Übergangs gestartet. Nach der erfolgreichen Marktzusammenführung Europas sollte seine demokratische Politisierung folgen. Denn die von Brüssel aus erlassenen zahlreichen EU-Gesetze betrafen die Bürger der Mitgliedstaaten zwar unmittelbar, liefen dabei jedoch Gefahr sich als eine übermächtige top-down -Politik zu verselbständigen, die sich immer mehr einer demokratischen Legitimation entzog. So wurde mit Artikel 8 des Maastrichter EG-Vertrages die Unionsbürgerschaft geschaffen. Unionsbürger sind seitdem alle Bürger aller EU-Mitgliedstaaten, die nun zusätzlich zu ihren nationalen Bürgerrechten auch unionsspezifische Bürgerrechte genießen. Diese sind sowohl indivualrechtlicher wie auch politischer Natur.

Es stellt sich heute, 15 Jahre nach ihrer rechtlichen Einführung, die Frage nach dem Wesen und der Lebendigkeit dieser Unionsbürgerschaft. Denn die vertraglichen Grundlagen auf dem Papier sind die eine Sache, die sie gelebte Praxis eine andere. Der Supra- und Transnationalismus, die europäische Mehrebenenstruktur, aber auch gesellschaftliche Pluralisierung und Fragmentierung stellen die nationalstaatlich hergeleiteten Konzepte von Bürgerschaft, Identität und Öffentlichkeit vor neue Herausforderungen. So komplex und einzigartig, wie die EU selbst ist, ist es schließlich auch um die Unionsbürgerschaft bestellt. Traditionelle Konzepte lassen sich auf die Unionsbürgerschaft nicht anwenden: Kommunitaristen setzen eine homogene europäische Identität für ihr Bürgerschaftsverständnis voraus – was sie jedoch schon an der europäischen Natur der Differenz von vornherein scheitern lässt. Liberale kosmopolitische Konzepte hingegen umgehen das Problem der partikularen Differenz über gemeinsam geteilte globale Werte und Menschenrechte – ein wiederum zu abstrakter und wirklichkeitsfremder Ansatz, der die Notwendigkeit von Identität und Zugehörigkeit außen vorlässt. Denn erst die Identität verleiht dem Staatsbürger politisches Profil und Mobilisierbarkeit. So bedingen Konzepte über Staatsbürgerschaftspraxis einerseits rechtliche Rahmenbedingungen und andererseits eine kollektive Identität, die wiederum nur in einem kollektiven Raum der Öffentlichkeit erfahrbar werden können. Um also im europäischen Raum eine europäische Unionsbürgerschaft – als demokratische Herrschaftsklasse und Quelle der Legitimation – behaupten zu können, müssen erst die normativ unverzichtbaren und synergetischen Bedingungen von Bürgerschaft: Recht, Identität und Öffentlichkeit ausfindig gemacht werden, wobei ihre Konzeptionen im transnationalen Kontext freilich einer Überarbeitung bedürfen.

Ich vertrete in der vorliegenden Hauptseminarsarbeit die These, dass solche, auf den europäischen Bezugsrahmen zugeschnittene, und dennoch (!) demokratisch fundierte Konzepte, möglich sind. Diese müssen hierzu einerseits den Charakter der Europäischen Union als einen für sich einzigartigen rechtlichen wie politischen Zusammenschluss von Staaten sui generis berücksichtigen: Seine mehrschichtige und pluralistische Struktur aus ineinander verflochtenem Supranationalismus, Intergouvernementalismus, Nationalismus, Regionalismus und Kommunalismus, wie auch seine evolutionäre Prozesshaftigkeit. Andererseits aber weisen die bestehenden Strukturen auch so fundamentale Demokratiedefizite auf, dass die Konzepte hier ganz unvermeidbar dringende institutionelle Korrekturen beanspruchen müssen, weil sie sonst einer Konstitution von Bürgerschaft unzuträglich wären. Meine Argumentation wird sich zunächst darauf konzentrieren, Ansätze von den drei Dimensionen von Bürgerschaft – Recht, Identität und Öffentlichkeit – in ihrer europäischen Spezifität hermeneutisch zu durchleuchten und empirisch ausfindig zu machen. Wie wir sehen werden, lassen sich die derzeit bestehenden Bürgerschaftsdefizite größtenteils und zweifellos auf die institutionellen Demokratiedefizite der Europäischen Union zurückführen. So sollen zum Schluss institutionelle Korrekturanregungen– konkret: die Forderung nach supranationalen Direktwahlen der Europäischen Kommission – folgen, nach denen es möglich sein sollte, mit vergleichsweise geringem Aufwand und doch großem Effekt die Genese einer zwar voluntaristisch organisierten, dabei aber institutionell eingebunden Unionsbürgerschaft zu ermöglichen, die auch den normativen Anforderungen von Bürgerschaft und Demokratie genügen würde. Denn erst mit der Verwirklichung der Unionsbürgerschaft wird sich die Europäische Union in ihrer supranationalen Eigenschaft, Macht und Reichweite auf eine supranationale bottom-up Legitimation und Mitgestaltung stützen können – erst dann kann sie demokratische Standards selbst erfüllen.

2 Der legale Status der Unionsbürgerschaft im Horizont normativer Bürgerschaftskonzeptionen

Bürgerschafts rechte umfassen zweierlei an normativer Dimension: Zum einen muss die Gewährleistung von individuellen, „negativen“ Freiheitsrechten gegeben sein – dies entspricht dem liberalen Grundgedanken von Demokratie. Zum anderen ist das regierte Volk in seiner Eigenschaft als Bürgerschaft auch Souverän und Teilhaber der politischen Macht, indem ihm Rechte auf die Einflussnahme von politischen Entscheidungen zustehen. Der demokratische Gerechtigkeitsgedanke basiert hier auf den Grundsätzen von Gleichheit, im Sinne von vertikaler Gleichwertigkeit vor dem Gesetz, und Freiheit, im Sinne von „positiven“, politischen Partizipationsmöglichkeiten. Nur solche Entscheidungen, die sich auf diesen Idealen als Grundfesten demokratisch verfasster Staaten stützen, können für sich den Anspruch demokratischer Legitimation reklamieren. Ergo ermöglichen vollwertige Bürgerschaftsrechte Individuen, sich sowohl in ihrer Beschaffenheit als rationale idiotes innerhalb eines (fair) organisierten Zweckverbandes zu entfalten, als auch in ihrer Qualität als reflexive und mündige polites die politischen Gemeinschaft mitzugestalten. Liberaler Privatismus und republikanische Öffentlichkeit sind die relevanten Kriterien einer modernen Demokratie.^[1]

Nun ist die Europäische Union kein Staat, aber dennoch mehr als nur ein konföderativer Zweckverbund von Staaten. Das Bundesverfassungsgericht hatte während der Ratifikationsphase des Maastrichter Vertrags zwar unmissverständlich eine weiterhin exklusive Souveränität der Mitgliedstaaten postuliert und dabei festgestellt, dass die einzige Legitimation, auf die sich die Brüsseler Politik berufen könne, die Zustimmung der nationalen und für sich konkurrenzlosen Parlamente sei – und nicht etwa die eines paneuropäischen demos, weil ein solches gar nicht existiere.^[2] Das „Gend und Loos“-Urteil des EuGH von 1963 jedoch, nach welchem die EG als eine eigenständige Rechtsordnung anerkannt wurde, und daraus folgend die Sachlage, dass EU-Recht nationales Recht bricht und damit ein direktes und wechselseitiges Pflichten- und Rechte-Verhältnis zwischen der EU und den „Einzelnen“ bestehen muss, relativiert die Haltung des Bundesverfassungsgerichtes. Zweifellos hat die Europäisierung im juristischen Diskurs schon stattgefunden. So musste sich die Frage nach dem Verhältnis zwischen der Übertragung von legislativen Kompetenzen auf die supranationale EU-Ebene einerseits und der bis dato im europäischen Primärrecht nicht verfassten Rechtssubjektivität der betroffenen, immer noch als rein national definierten Bürger andererseits stellen. Ein Verhältnis, nach welchem Brüssel stetig mehr und mehr Gesetze mit europaweiter Reichweite und in direkter Wirksamkeit erlassen könnte, gleichzeitig die Bürger jedoch nur mittelbar mit Brüssel in Verbindung stehen würden, wäre demokratisch betrachtet asymmetrisch und wirkte fast schon autokratisch.^[3] Die Einführung der Unionsbürgerschaft war damit eine dringende politische Notwendigkeit.

Artikel 8a-8e der Maastrichter Fassung bzw. Artikel 17-22 der Amsterdamer Fassung des EG-Vertrages^[4] stellen den rechtlichen Rahmen der Unionsbürgerschaft dar, welche die nationalen Staatsbürgerschaften nicht ersetzt, sondern lediglich ergänzt (Art. 17 EGV). Unionsbürger genießen nun einerseits individuelle Freiheits- und Schutzrechte wie das Recht auf Reise- und Niederlassungsfreiheit innerhalb der EU-Mitgliedstaaten (Art. 18 EGV) oder das Recht auf konsularischen Schutz innerhalb von Hoheitsgebieten von Drittstaaten seitens der diplomatischen Vertretung eines Mitgliedstaates, sofern der eigene Mitgliedstaat in diesem Drittstaat nicht selbst vertreten ist (Art. 20 EGV). Diese Rechte spiegeln die utilitaristische Marktlogik^[5] bzw. den liberalen Grundgedanken der Union wider. Andererseits besitzen Unionsbürger politische Partizipationsrechte, mit welchen dem republikanischen Legitimationsgedanken einer modernen Demokratie gerecht werden soll, wie das Recht auf die aktive und passive Teilnahme an Kommunalwahlen sowie an Wahlen des Europäischen Parlaments in Abhängigkeit von ihrem Wohnsitz (Art. 19 EGV), sowie das Recht sich an den europäischen Bürgerbeauftragten oder per Petition an das Europäische Parlament zu wenden. Die Anfragen können in allen der 23 Amtssprachen der Union gestellt werden und werden in der entsprechenden Sprache beantwortet (Art. 21 EGV). Zuletzt wird mit Art. 22 festgehalten, dass die Kommission dem Europäischen Parlament alle drei Jahre Bericht über die Entwicklung der Unionsbürgerschaft erstattet, und, sofern für notwendig erachtet, dem Rat Vorschläge zur Erweiterung der Unionsbürgerrechte unterbreitet. So soll dem offenen und dynamischen Charakter des Unionsbürgerschaftskonzepts Rechnung getragen werden; er steht so frei für den Diskurs.^[6]

Welche normativen Auswirkungen haben diese Rechte auf die europäischen Bürger? Auf den ersten Blick begeistern die gerade zitierten Unionsbürgerrechte weder quantitativ noch qualitativ. Es fällt zunächst auf, was fehlt: Prinzipiell als erstes etwa das europäische Volk, von dem aus alle Staatsgewalt ausginge, die Versammlungsfreiheit, oder das Recht auf Widerstand. Hingegen scheinen der Marktgedanke der staatlichen Entgrenzung der Hauptträger der Unionsbürgerschaft und die Reise- und Niederlassungsfreiheit ihre am meisten hervorstechende Errungenschaft zu sein, obschon diese Freiheiten bereits lange vor dem Unionsvertrag durch europäisches Sekundärrecht etabliert waren und zu den vier Grundfreiheiten des acquis communautaire gehörten.^[7] Kommunitaristische Kritiker betrachten Entgrenzungsprozesse jedoch in unüberbrückbarem Gegensatz zu Bürgerschaft. Denn individualisierte und fragmentierte Gesellschaften scheinen nicht republiktauglich zu sein. Zusammengehörigkeits- und Solidaritätsgefühle – als essentielle Grundlage von Bürgerschaft – würden so eher unterwandert denn gestärkt.^[8] Wie sollte in den Köpfen der Bürger das räumlich- oder gar wirklichkeitsferne Brüsseler Europa politisiert werden, wenn schon der nationale Zusammenhalt lange zu erodieren begonnen und die Politikverdrossenheit zugenommen hat?

[...]

^[1] Vgl. Eder, K. (2000): Konstitutionsbedingungen einer transnationalen Gesellschaft in Europa. Zur nachholenden Modernisierung Europas. In: Heyde/Schaber (Hg.): Demokratisches Regieren in Europa. Baden-Baden, S. 88 f.

^[2] Siehe hierzu das viel zitierte „Maastricht-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichtes vom 12.10.1993 (BVerfGE 89, 155): „Nimmt ein Verbund demokratischer Staaten hoheitliche Aufgaben wahr und übt dazu hoheitliche Befugnisse aus, sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedstaaten, die dies über die nationalen Parlamente demokratisch zu legitimieren haben. [...] Die Staaten bedürfen hinreichend bedeutsamer eigener Aufgabenfelder, auf denen sich das jeweilige Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozess politischer Willensbildung entfalten und artikulieren kann, um so dem, was es - relativ homogen - geistig, sozial und politisch verbindet, rechtlichen Ausdruck zu geben. [...] Der Unions-Vertrag begründet - wie ausgeführt - einen Staatenverbund zur Verwirklichung einer immer engeren Union der - staatlich organisierten - Völker Europas , keinen sich auf ein europäisches Staatsvolk stützenden Staat.“

^[3] Vgl. Gerhards, J. (2000): Europäisierung von Ökonomie und Politik und die Trägheit der Entstehung einer Europäischen Öffentlichkeit. In: Bach (Hg.): Die Europäisierung nationaler Gesellschaften. Sonderheft 40/2000 der Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie. Opladen/Wiesbaden, S. 287 f.

^[4] Im Folgenden wird auf die Artikel der Amsterdamer Vertragsfassung Bezug genommen.

^[5] Vgl. Eder, K. (2000): a.a.O., S. 93.

^[6] Vgl. Wiener, A. (1996): (Staats-)Bürgerschaft ohne Staat. In: PROKLA, Jg. 26, H. 4 S. 499.

^[7] Vgl. La Torre, M. (1998): Citizenship, Constitution, and the European Union. In: Ders. (Hg.): European Citizenship: An Institutional Challenge. Den Haag, S. 438.

^[8] Vgl. Bellamy, R. et al. (2001): European Citizenship and the Social and Political Integration of the European Union. Final Report to the European Commission. Luxemburg, S. 40 f.