Die hessische Kommunalverfassung und der Handlungsspielraum des hessischen Oberbürgermeisters unter den Besonderheiten von Kohabitationskonstellationen

Inhaltsverzeichnis

2 Einleitung

3 Die institutionellen Rahmenbedingungen
3.1 Die Hessische Gemeindeordnung
3.2 Die kommunalen Organe und ihre Kompetenzen
3.2.1 Die Stadtverordnetenversammlung
3.2.2 Der Magistrat
3.3 Die Rechte des direkt gewählten Oberbürgermeisters

4 Die unechte Magistratsverfassung
4.1 Die unechte Magistratsverfassung und die Möglichkeit von Kohabitationskonstellationen
4.2 Die Wurzeln der hessischen Magistratsverfassung und die beiden Kommunalverfassungsreformen der 90er Jahre

5 Der Handlungsspielraum des hessischen Oberbürgermeisters
5.1 Vorüberlegungen: Formeller und informeller Handlungsrahmen und die Rolle von gleichgerichteten parteipolitischen Konstellationen und Kohabitationskonstellationen
5.2 Der formelle Handlungsrahmen des hessischen Oberbürgermeisters
5.3 Der informelle Handlungsrahmen des hessischen Oberbürgermeisters
5.4 Rechte des hessischen Oberbürgermeisters ohne faktische Bedeutung für dessen Handlungsspielraum

6 Fazit

7 Exkurs: Die Kommunalverfassungen der deutschen Bundesländer
7.1 Die klassische Typologie der Kommunalverfassungen
7.2 Die Kommunalverfassungsreformen der 90er Jahre – Ein „Siegeszug der Süddeutschen Ratsverfassung“ ?
7.3 Gemeindeverfassungstypen nach Franz-Ludwig Knemeyer

8 Literaturverzeichnis
8.1 Literatur
8.2 Rechtsnormen (digitale Quellen / jeweils aktueller Stand der Änderungen)
8.3 Digitale statistische Quellen

9 Abkürzungen

10 Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen

11 Anhang

2 Einleitung

Die Hessische Gemeindeordnung (HGO) nimmt im Kreis der Kommunalverfassungen der bundesrepublikanischen Flächenländer eine Sonderstellung ein: In Abweichung von den Kommunalverfassungen aller anderer Bundesländern steht der kommunale Verwaltungsapparat der hessischen Kommunen nicht unter der alleinigen Leitung des direkt gewählten Bürgermeisters, sondern ist einem zweiten Kollegialorgan, dem Magistrat (in Gemeinden „Gemeindevorstand“, s.u.) unterstellt.^[1] Dieser besteht aus dem direkt gewählten Bürgermeister und weiteren, von der Stadtverordnetenversammlung gewählten haupt- oder ehrenamtlichen Beigeordneten und fasst seine Beschlüsse mit Stimmenmehrheit. Die Beigeordneten und der Bürgermeister können zudem vom jenem mit der Leitung eines Geschäftsbereiches („Dezernat“) beauftragt werden. Innerhalb dieses erledigen die „Dezernenten“ die laufenden Verwaltungsgeschäfte grundsätzlich selbstständig, d.h. unbehelligt vom Bürgermeister und dem Gesamtmagistrat. Die Hessische Gemeindeordnung wird daher als unechte Magistratsverfassung bezeichnet.^[2]

Der hessische Oberbürgermeister findet sich daher in einer eigentümlichen Situation wieder. Anders als die hohe Legitimation des „plebiszitär gesalbten Bürgermeisters“^[3] erwarten lässt, steht er nicht (wie seine Kollegen in den anderen Bundesländern) an der Spitze der Verwaltung, sondern ist als Vorsitzender des Magistrates lediglich primus inter pares, Erster unter Gleichen. Aus formaljuristischer Sicht stehen ihm daher wenig Mittel zur Umsetzung seiner eigenen Programmatik zur Verfügung: Weder gebietet er über eine wie auch immer geartete Richtlinienkompetenz oder ein generelles Weisungsrecht gegenüber den Beigeordneten noch kann er wesentliche Entscheidungen alleinverantwortlich treffen. Obwohl er aufgrund seiner herausgehobenen Position häufig im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses und der öffentlichen Wahrnehmung steht, ist sein formaler Spielraum von den Mehrheitsverhältnissen im Magistrat abhängig.

Die vorliegende Arbeit verfolgt daher das Ziel (ausgehend von den formalen Rechten), mögliche politische Handlungsoptionen des hessischen Oberbürgermeisters unter den Bedingungen der unechten Magistratsverfassung aufzuzeigen und auf diesem Wege den politischen Handlungsspielraum^[4] desselben zu beschreiben. Ein besonderer Augenmerk liegt in diesem Kontext auf den Besonderheiten von sog. Kohabitationskonstellationen („unterschiedliche Parteiorientierungen der Ratsmehrheit und des Bürgermeisters“)^[5].

Zu diesem Zweck werden daher im Kernkapitel der Arbeit (ausgehend von den institutionellen Gegebenheiten der HGO) zunächst die formellen und informellen Handlungsoptionen des hessischen Oberbürgermeisters erarbeitet und diese anschließend in Bezug auf ihre Wirksamkeit in gleichgerichteten parteipolitischen Konstellationen^[6] und Kohabitationskonstellationen bewertet.

Diesem eigentlichen Herzstück der Arbeit sind zwei weitere Kapitel vorangestellt: Während das erste einen Überblick über die Grundprinzipen der Hessischen Gemeindeordnung, die Kompetenzen der beiden wichtigsten Kommunalverfassungsorgane (Stadtverordnetenversammlung und Magistrat) und die Rechte des hessischen Oberbürgermeisters enthält, werden im zweiten die Zusammenhänge von Kohabitationskonstellationen und die Besonderheiten der HGO erläutert sowie anhand einer Übersicht über die jüngste Entwicklungsgeschichte der HGO die Ursache für deren Besonderheiten erklärt.

Im abschließenden Fazit der Arbeit wird schlussendlich eine Gesamtbewertung vorgenommen werden. Die Arbeit wird zudem durch einen Exkurs über die Typologie der Kommunalverfassungen der deutschen Bundesländer ergänzt, da eine solche zum genauen Verständnis der Besonderheiten der Hessischen Kommunalverfassung und zur korrekten Einordnung derselben unerlässlich ist, detailliertere Ausführungen über die übrigen Kommunalverfassungen jedoch gleichzeitig die Übersichtlichkeit der jeweiligen Kapitel dieser Arbeit und die Lesbarkeit selbiger beinträchtigen würden. Im Anhang befindet sich zusätzlich eine Reihe von Abbildungen und Tabellen, auf deren Inhalt im Laufe dieser Arbeit wiederholt verwiesen wird.

In der Literatur wird im allgemeinen davon ausgegangen, dass in der Kommunalpolitik mit steigender Gemeindegröße konkurrenzdemokratische Muster zunehmen, dass also im Umkehrschluss gerade in kleineren Gemeinden weniger „politisch“ sondern vielmehr konsensorientiert agiert wird.^[7] Eine weitere (hessenspezifische) Besonderheit von kleineren und mittleren Gemeinden ist der Umstand, dass in diesen die übrigen Mitglieder des kollegialen Verwaltungsorgans (die sog. Beigeordneten) nicht (wie in den großen hessischen Städten) hauptamtlich tätig und daher meist auch nicht mit der selbstständigen Leitung eines Dezernates “) beauftragt sind. Folgerichtig wird jenes kollegialen Verwaltungsorgan nicht als „Magistrat“ sondern als „Gemeindevorstand“^[8] bezeichnet. Da sich die vorliegende Arbeit jedoch explizit mit dem politischen Handlungsspielraum des Hessischen Stadtoberhauptes unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen der hessischen Magistratsverfassung beschäftigt, richtet die nachfolgende Untersuchung ihren Hauptaugenmerk auf die Situation der Hessischen Oberbürgermeister (Amtsbezeichnung der Bürgermeister in Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern)^[9] in den größeren Städten und Großstädten Hessens. Gleichwohl die Ergebnisse sinngemäß auch auf die Handlungsspielräume der Hessischen Landräte und Bürgermeister der kleineren Städte und Gemeinden übertragen werden können und ungeachtet des Umstandes, dass die HGO für die meisten kommunalen Ämter und Organe unterschiedliche Bezeichnung für „Städte“ (Kommunen über 20.000 Einwohnern) und „Gemeinden“ (Kommunen unter 20.000 Einwohnern) vorsieht, wird daher im folgenden ausschließlich die Terminologie der HGO für „Städte“ verwendet werden. Im Anhang befindet sich jedoch eine Tabelle, welche die Organ- und Ämterbezeichnungen gegenüberstellt.^[10]

3 Die institutionellen Rahmenbedingungen

3.1 Die Hessische Gemeindeordnung

Das in der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) kodifizierte institutionelle Gefüge der hessischen Kommunalverfassung wird von zwei Kollegialorganen^[11] geprägt: Der von den Einwohnern der Kommune gewählten Stadtverordnetenversammlung (StVV) und dem von der Stadtverordnetenversammlung gewählten ebenfalls kollegial arbeitenden und unter Leitung eines direkt gewählten Oberbürgermeisters stehenden Magistrat. Während die StVV, so der Wortlaut des § 9 der HGO, als „oberstes Organ“ der Kommune „die wichtigen Entscheidungen““ „trifft“ und die „gesamte Verwaltung“ „überwacht“, obliegt dem Magistrat als „förmliche Stadtregierung“^[12], die Führung der „laufenden Verwaltung“.^[13] Die zunächst vage Formulierung des § 9 HGO wird im § 50 (1) HGO konkretisiert: Die StVV ist prinzipiell für alle Angelegenheiten zuständig, soweit diese nicht durch die HGO dem Magistrat zugewiesen sind. Der Magistrat ist also neben den „Angelegenheiten der laufenden Verwaltung“^[14] nur zuständig, wenn dieses von der HGO positiv bestimmt wird.^[15]

3.2 Die kommunalen Organe und ihre Kompetenzen

3.2.1 Die Stadtverordnetenversammlung

Die StVV besteht aus den Stadtverordneten, diese sind ehrenamtlich tätig, nehmen ihre Aufgaben im Sinne eines freien Mandates wahr und werden von den wahlberechtigten Einwohnern^[16] der Gemeinde nach den Grundsätzen der Verhältniswahl für eine Legislaturperiode von fünf Jahren gewählt. Die Wahlberechtigten dürfen ihre Stimmen auf unterschiedliche Wahllisten verteilen (panaschieren) und jedem Bewerber bis zu drei Stimmen zuordnen (kumulieren) (§§ 29, 36 HGO und § 1 KGO).^[17] Die StVV hat das Recht, ihre Entscheidungskompetenz mittels Beschluss oder Festlegung in der Hauptsatzung^[18] an den Magistrat oder einen Ausschuss zu übertragen; der StVV steht jedoch ein ständiges Rückholrecht zu (§50 (1) HGO). § 51 HGO nennt zudem einen Katalog von „essentiellen“^[19] Zuständigkeiten, die nicht an den Magistrat oder einen Ausschuss übertragen werden dürfen:

- die Befugnis zum Erlass, Aufhebung und Änderungen von Satzungen,
- die Festlegung der allgemeinen Grundsätze der Verwaltung,
- die Beschließung des städtischen Haushaltes und Prüfung des Jahresabschlusses,
- die Bestimmung von Wahlterminen,
- der Erwerb, die Überführung, die Umwandlung oder die Veräußerung von Unternehmensanteilen oder kommunalen Eigenbetrieben,
- die Änderung der Gemeindegrenzen.

Die StVV überwacht als oberstes kommunales Organ die gesamte Verwaltung und die Geschäftsführung des Magistrates (§§ 9 und 50 (2) HGO). Die HGO sieht aus diesem Grunde neben umfangreichen Kontrollrechten^[20] der Stadtverordneten und Mandat eine strikte Gewaltenteilung mittels der Trennung von Amt vor: Stadtverordnete dürfen nicht gleichzeitig Mitglieder des Magistrates sein (§ 65 (2) HGO) und auch der Oberbürgermeister hat keinen Sitz (geschweige denn den Vorsitz) in der StVV.^[21]

3.2.2 Der Magistrat

Während die Hessische Gemeindeordnung der Stadtverordnetenversammlung klassische legislative Funktionen zuordnet, wird der Magistrat von der HGO mit exekutiven Funktionen betraut. Ihm obliegt es u.a.^[22]

- die öffentlichen Einrichtungen und Betriebe und das Gemeindevermögen zu verwalten (§ 66 HGO),
- den Haushaltsplan aufzustellen (§§ 97 (1), 66 HGO), die kommunalen Abgaben einzuziehen (§ 66 HGO), entsprechend den Vorgaben der Gesetze und der StVV zu verteilen (§§ 96 (1), 66 HGO) und die Jahresabrechnung aufzustellen (§ 112 (2) HGO),
- in Zeiten finanzieller Schieflagen eine Haushaltssperre zu erlassen (§107 HGO),
- Gemeindebediensteten im Rahmen des von der StVV beschlossenen Stellenplanes anzustellen, zu befördern und zu entlassen (§ 73 HGO),
- die Bürger über wichtige Fragen der Gemeindeverwaltung zu informieren (§ 66 (2) HGO),
- gegen gemeinwohlgefährdende oder rechtswidrige Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung einen aufschiebenden Widerspruch einzulegen (§63 HGO).^[23]

Der Magistrat vertritt die Gemeinde nach außen, im Rechtsverkehr (§71 HGO), in Unternehmen (§ 125 HGO) und in sonstigen Verbänden und Vereinigungen (§126 HGO). Vor allen Dingen bereitet er jedoch die Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung vor und führt diese aus (§ 66 HGO). Er steht zu diesem Zwecke an der Spitze des städtischen Verwaltungsapparates und besorgt mittels diesem die (ihm in den §§ 9 und 66 HGO zugewiesene) „laufende Verwaltung“.

Zur Kompetenzabgrenzung zwischen StVV und Magistrat ist es daher (im Falle nicht ausdrücklich der StVV oder dem Magistrat zugeordneter Angelegenheiten) stets notwendig zu prüfen, in wie weit die betreffende Materie in den Bereich der „laufenden Verwaltung“ fällt. Da die HGO diesen Begriff nicht abschließend definiert, hat die Rechtsprechung eine Reihe von Kriterien entwickelt: Als „Angelegenheiten der laufenden Verwaltung“ lassen sich, so Foerstemann die Kriterien der Gerichte zusammenfassend, solche Entscheidungen definieren, welche

- in der betrachteten Gemeinde häufig wiederkehren und routinemäßig bearbeitet würden,
- von geringer wirtschaftlicher Relevanz und
- von geringer politischer Bedeutung für die jeweilige Kommune seien.

Mangele es nur an einer dieser Vorraussetzungen, so Foerstemann weiter, so gehöre die Angelegenheit nicht mehr zur „laufenden Verwaltung“ und falle als „wichtige Entscheidung“ in den Kompetenzbereich der Stadtverordnetenversammlung.^[24]

Der Magistrat besteht aus dem direkt gewählten Oberbürgermeister, den von der Stadtverordnetenversammlung gewählten ehren- und hauptamtlichen Stadträten und einem weiteren hauptamtlichen Stadtrat, dem Bürgermeister (§ 65 HGO), welcher als Stellvertreter des Oberbürgermeisters fungiert (§§ 44, 47 HGO). Der Magistrat steht unter dem Vorsitz des (selbst stimmberechtigten) Oberbürgermeisters (§ 65 HGO). Die Hauptamtlichen Stadträte und der Bürgermeister können vom Oberbürgermeister mit der Leitung eines Geschäftsbereiches beauftragt werden. Sofern nicht wegen der Relevanz der Sachangelegenheit der Magistrat als Gesamtorgan zur Entscheidung berufen ist (in Zweifelsfällen entscheidet dies der OB durch Weisung)^[25], erledigen die mit der Leitung eines Geschäftsbereiches („Dezernat“) beauftragten Stadträte („Dezernenten“) die laufenden Verwaltungsgeschäfte grundsätzlich selbstständig, d.h. unbehelligt vom OB und dem Gesamtmagistrat (§ 70 (2) HGO). Nicht zugeordnete Aufgaben fallen in die alleinige Zuständigkeit des OBs. Die Anzahl der Stadträte wird von der StVV in der Hauptsatzung der Kommune festgelegt, § 44 HGO schreibt jedoch eine Mindestanzahl von zwei Stadträten vor. Die Zahl der hauptamtlichen Stadträte darf zudem die Zahl der ehrenamtlichen Stadträte nicht überschreiten (§ 44 HGO).

Anders als den haupt- und ehrenamtlichen Stadträten, welche von den Stadtverordneten in freier und geheimer Wahl für eine Laufzeit von sechs Jahren (hauptamtliche Stadträte) nach dem Mehrheitswahlprinzip bzw. für die Dauer der Legislaturperiode (ehrenamtliche Stadträte) (§§ 39a und 55 (2) HGO) nach dem Verhältniswahlprinzip gewählt werden,^[26] kommt dem Oberbürgermeister eine Sonderstellung zu: Er wird in allgemeiner, freier, unmittelbarer, gleicher und geheimer Wahl direkt von der Wahlberechtigten der Gemeinde gewählt und besitzt eine Reihe von ihm eigenen, nichtentziehbaren Rechten.^[27] Trotz dieser herausgehobenen Position des OBs wird der Magistrat jedoch als Kollegialorgan tätig: Weder besitzt der OB eine irgendwie geartete Richtlinienkompetenz oder ein generelles Weisungsrecht gegenüber den Beigeordneten noch ist er befähigt, seine Magistratskollegen wirkungsvoll zu überstimmen oder gar ihm nicht opportun erscheinende Beschlüsse zu verhindern. Die Beschlüsse des Magistrates werden vielmehr in offenen Abstimmungen mit Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen gefasst,^[28] lediglich in Fällen der Stimmgleichheit gibt die Stimme des OBs den Ausschlag (§§ 67f. HGO).

3.3 Die Rechte des direkt gewählten Oberbürgermeisters

Auch wenn die HGO dem direkt gewählten Bürgermeister als Vorsitzendem der städtischen Exekutive also keine Richtlinienkompetenz zuweist und ihm die hessische Verwaltungsgerichtsbarkeit obendrein den formellen Statuts eines eigenständigen Kommunalverfassungsorgans verweigert,^[29] stehen ihm jedoch (in Abweichung vom Kollegialprinzip des Magistrates) eine Reihe von speziellen, nichtentziehbaren eigenen Rechten zu, von denen er alleine, d.h. ohne Zustimmung des Magistrates Gebrauch machen darf. Zu den wichtigsten zählen:

- Die Entscheidungsbefugnis in Pattsituationen: Bei Stimmengleichheit im Magistrat gibt die Stimme des OB den Ausschlag (§§ 67f. HGO).
- Die Geschäftsverteilungskompetenz: Der OB hat das uneingeschränkte Recht, die Geschäfte des Magistrates nach billigen Ermessen unter dessen Mitgliedern zu verteilen und sich selbst (als Mitglied des Magistrates) einen Teil der Geschäfte zuzuordnen (§ 62 (2) HGO). Sofern nicht wegen der Relevanz der Sachangelegenheit der Magistrat als Gesamtorgan zur Entscheidung berufen ist (in Zweifelsfällen entscheidet dies der OB durch Weisung)^[30], erledigen die mit der Leitung eines Geschäftsbereiches („Dezernat“) beauftragten Stadträte („Dezernenten“) die laufenden Verwaltungsgeschäfte grundsätzlich selbstständig, d.h. unbehelligt vom OB und dem Gesamtmagistrat (§ 70 (2) HGO). Nicht zugeordnete Aufgaben fallen in die alleinige Zuständigkeit des OBs.^[31]
- Ein Widerspruchsrecht gegen gemeinwohlgefährdende Beschlüsse der StVV oder des Magistrates, welches von einer Widerspruchspflicht gegen gesetzeswidrige Magistrats- und Stadtverordnetenbeschlüsse flankiert wird (§§ 63 und 74 HGO).^[32] Der Widerspruch hat zunächst aufschiebende Wirkung und zwingt das entsprechende Gremium sich erneut mit der Angelegenheit zu befassen. Sofern das entsprechende Gremium an seiner Beschlussfassung festhält, steht dem Oberbürgermeister im Falle der Rüge wegen vermeintlicher Rechtswidrigkeit der Verwaltungsrechtsweg offen.^[33]
- Das Recht auf Einberufung und Leitung des Magistrates. Dieses umfasst neben dem Recht auf Einberufung außerordentlicher Magistratssitzungen und dem Recht der Bestimmung des Wochentages der regulären Sitzung^[34] vor allem das Recht auf Festsetzung der Tagesordnung des Magistrates. Angelegenheiten außerhalb der regulären Tagesordnung dürfen nur beraten werden, wenn zwei Drittel der Magistratsmitglieder dem zustimmen (§ 58 (2) HGO i.V.m. § 69 (2) HGO) oder wenn ein Viertel der Mitglieder des Magistrates unter Angabe der Tagesordnung vom OB die Einberufung einer Sondersitzung erzwingt (§69 (1) HGO). Den einzelnen Magistratsmitgliedern ist zudem von der hessischen Verwaltungsgerichtsbarkeit ein eigenes Antragsrecht zur Tagesordnung zugesprochen worden,^[35] der OB ist jedoch nicht verpflichtet, dem Antrag eines einzelnen Magistratsmitgliedes, einen bestimmten Punkt auf die Tagesordnung zu setzen „ohne weiteres“ zu entsprechen.^[36]

[...]

^[1] Vgl. Dreßler, Ulrich: Kommunalpolitik in Hessen. In: Kost, Andreas; Wehling, Hans-Georg: Kommunalpolitik in den deutschen Ländern. Eine Einführung. Wiesbaden 2003, S. 131-154, hier S. 131.

^[2] Für eine Typologie der Gemeindeverfassungen siehe Kapitel 7 Exkurs: Die Kommunalverfassungen der deutschen Bundesländer auf S. 26 dieser Arbeit.

^[3] Wehling, Hans-Georg: Kommunale Direktwahl zwischen Persönlichkeitswahl und Parteientscheidung. Sankt-Augustin 1999 (Materialien für die Arbeit vor Ort. Nr. 4). Auch: http://www.kas.de/publikationen/1999/3514_dokument.html, S. 6.

^[4] Zu dem dieser Arbeit zugrunde liegenden Definition von Handlungsspielraum siehe den entsprechenden Abschnitt im Kapitel 5.1 aus S. 17 dieser Arbeit.

^[5] Definition aus Bogumil, Jörg; Holtkamp, Lars: Die Machtposition der Bürgermeister im Vergleich zwischen Baden-Württemberg und NRW. In: Bogumil, Jörg; Heinelt, Hubert (Hrsg.): Bürgermeister in Deutschland. Politikwissenschaftliche Studien zu direkt gewählten Bürgermeistern. Wiesbaden 2005 (Stadtforschung aktuell. Bd. 102), S. 33-85, hier S. 36.

^[6] Gleichgerichtete parteipolitische Ausrichtung bzw. Mehrheit von Oberbürgermeister, Stadtverordnetenversammlung und Magistrat.

^[7] Vgl. stellvertretend Holtkamp, Lars: Parteien in der Kommunalpolitik. Konkordanz- und Konkurrenzdemokratien im Bundesländervergleich. In: polis 58/ 2003. http://www.fernuni-hagen.de/imperia/md/content/politikwissenschaft/lg-iii/downloads/lars2/polisnr58.pdf, S. 12.

^[8] Vgl. Dreßler, Kommunalpolitik in Hessen, S. 141.

^[9] Vgl. § 45 HGO.

^[10] Siehe Tabelle 3: Gegenüberdarstellung der Organbezeichnungen für Städte und Gemeinden auf S. 34 dieser Arbeit.

^[11] Kollegialorgane sind Organe, denen mehrere Personen als Organwalter (Begriffserklärung in Fußnote 90 auf S. 16) zugeordnet sind. Sie nehmen gemeinsam die dem Kollegialorgan zugeordneten Aufgaben und Zuständigkeiten wahr. Vgl. Wikipedia.
http://de.wikipedia.org/wiki/Kollegialorgan.

^[12] Wehling, Kommunale Direktwahl, S. 6.

^[13] Vgl. § 9 HGO; die laufenden Zitate ebd.

^[14] Zur Definition des Begriffes „laufende Verwaltung“ vgl. den entsprechenden Abschnitt auf S. 7 dieser Arbeit.

^[15] Vgl. Foerstemann, Friedhelm: Die Gemeindeorgane in Hessen. Systematische Darstellung der Zuständigkeiten und des Verfahrens der Gemeindeorgane sowie der Rechte und Pflichten ihrer Mitglieder. Stuttgart 6. vollst. überarb., erw. u. aktual. Aufl. 2002, S. 139.

^[16] Aktiv wahlberechtigt sind alle Einwohner über 18 Jahre, welche die Deutsche Staatsangehörigkeit (i.S.d. Art 116 (1) GG) oder die Staatsangehörigkeit eines EU-Staates (Unionsbürgerschaft) besitzen und seit mindest drei Monaten ihren ersten Wohnsitz in der Kommune haben (§30 HGO).

^[17] Die Stadtverordneten werden in freier, allgemeiner, gleicher, geheimer und unmittelbarer Wahl gewählt. Die Wahlgrundsätze und das Wahlverfahren ergeben sich aus § 29 HGO i.V.m. § 1 KWG (Hessisches Kommunalwahlgesetz), die Legislaturperiode aus § 36 HGO; das freie Mandat und die Ehrenamtlichkeit aus §§ 35 und 35a HGO. Stadtverordnete dürfen nicht gleichzeitig Angestellte oder Bedienstete der jeweiligen Gemeinde, einer mit ihr verbundenen Körperschaft, der hessischen Kommunalaufsicht oder leitende Angestellte einer mit ihr verbundenen Gesellschaft sein (§ 37 HGO) und müssen seit mindestens sechs Monaten ihren Wohnsitz in der Gemeinde haben (§32 HGO). (Vgl. Fuhrmann, Ursus; Schmitz, Stephan: Hessisches Kommunalverfassungsrecht. Gemeindeordnung Landkreisordnung mit Einführung. Köln 3. überarb. Aufl. 1996, S. 14; ferner die bei Dreßler, Ulrich; Adrian, Ulrike: Hessische Kommunalverfassung. Gemeindeordnung, Landkreisordnung, Kommunalwahlgesetz und Kommunalwahlordnung mit Anmerkungen und Hinweisen sowie einer erläuternden Einführung. Stuttgart 18. vollst. überarb. Aufl. 2006 (Kommunale Schriften für Hessen), S. 7, S. 52-54 und S. 176 angegebene weiterführende Literatur).

^[18] In der Hauptsatzung setzt die Kommune (in der Gestalt der StVV) grundlegende Entscheidungen über ihre Verfassung und die Organisation Ihrer Verwaltung fest. In der Hauptsatzung können bspw. folgende Regelungen getroffen werden: Regeln für öffentliche Bekanntmachungen, Bildung von Ausschüssen und Übertragung von Aufgaben auf Ausschüsse und Magistrat, Höhe der Aufwandsentschädigungen aller Ehrenamtlichen, Wappen und Siegel der Kommune, Regelungen über Ehrenbürgerrechte, Zahl der hauptamtlichten und ehrenamtlichen Magistratsmitglieder, Gliederungen des Stadtgebietes in Ortsbezirke (zum Zwecke der Einberufung von Ortsbeiräten). § 6 HGO schreibt den hessischen Kommunen zwingend den Erlaß einer Hauptsatzung vor; zudem „sollen“ im letzen Jahr der Legislaturperiode keine „wesentlichen Änderungen“ der Hauptsatzungen vorgenommen werden. Vgl. § 6 HGO; Exemplarisch: Hauptsatzung der Landeshauptstadt Wiesbaden bzw. des Kreises; ferner Hauptsatzung. In: Wikipedia (deutsch). http://de.wikipedia.org.

^[19] Fuhrmann/Schmitz, Hessisches Kommunalverfassungsrecht, S. 15.

^[20] Diese sind u.a. das Recht auf Akteneinsicht, Parlamentarische Fragerechte, Einsichtsrecht in Magistratsprotokolle (alle § 51 (2) HGO), Pflicht auf Vorlage des Rechnungsprüfungsberichtes, Recht auf Prüfung des Jahresabschlusses, Recht auf Verweigerung der Entlastung (§§ 114, 114s, 114t, 114u HGO), Recht auf Zustimmung bei der Bestellung des Leiters des Rechnungsprüfungsamtes (§ 130 HGO), Recht auf Einberufung der Magistratsmitglieder und Beratung durch dieselben (§ 59 HGO), Genehmigungsvorbehalt für Verträge zwischen der Gemeinde und den Magistratsmitgliedern (§ 77 HGO). Der Magistrat ist verpflichtet, die StVV „über die wichtigsten Verwaltungsangelegenheiten laufend“ zu unterrichten und ihr „wichtige Anordnungen der Aufsichtsbehörde“ mitzuteilen (§ 50 (3) HGO).

^[21] Stadtverordnete dürfen sich gleichwohl um eine Mitgliedschaft im Magistrat oder um das Amt des Oberbürgermeisters bewerben. Im Falle einer erfolgreichen Bewerbung scheiden sie aus der StVV aus (Vgl. Schmidt/Kneip, Hessische Gemeindeordnung, S. 192). Vgl. ferner Dreßler, Kommunalpolitik in Hessen, S.137f.

^[22] Weitere, hier wegen ihrer untergeordneten Relevanz nicht aufgeführten Kompetenzen des Magistrates, finden sch bei Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 139f. Vgl. im folgenden ebd.

^[23] Siehe Fußnote Nr. 33 auf S. 9.

^[24] Vgl. Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 141; zur Thematik als solcher vgl. ebd. S. 140f. sowie die ebd. angeführten Verwaltungsgerichtsurteile.

^[25] Vgl. Dreßler, Kommunalpolitik in Hessen, S. 142.

^[26] Die Stellen der hauptamtlichen Stadträte müssen vor Ihrer Besetzung von einem Wahlausschuß öffentlich ausgeschrieben werden (§ 42 (2) HGO); paradoxerweise berechtigt jedoch § 55 (3) HGO die einzelnen Stadtverordneten (auch nach Ablauf der Bewerbungsfrist) andere Bewerber für die Wahl vorzuschlagen (Vgl. Schneider, Gerhard (u.a.): Hessische Gemeindeordnung. Kommentar. Stuttgart 17. Lieferung Januar 2006, B § 42 S. 19f.). Eine Wiederwahl ist generell möglich (§ 40 HGO), im Falle einer Wiederwahl entfällt die Ausschreibung (§ 42 (2) HGO). Hauptamtliche Stadträte dürfen bei Ihrer Wahl das 64. Lebensjahr nicht vollendet haben (§ 39a HGO). Stadträte dürfen nicht gleichzeitig Angestellte oder Bedienstete der jeweiligen Gemeinde, einer mit ihr verbundenen Körperschaft oder der Kommunalaufsicht sein (§ 43 HGO). Die StVV kann in der Hauptsatzung besondere Amtsbezeichnungen für die Stadträte (Dezernent statt Stadtrat, etc.) vorsehen und der Bezeichnung der einzelnen Stadträte das jeweilige Aufgabengebiet (Stadtschulrat, Stadtbaurat) hinzufügen (§ 45 HGO).

^[27] Zur Frage der aktiven Wahlberechtigung in der Direktwahl vgl. Fußnote 16. Passiv wählbar sind Deutsche i.S.d. Art 116 (1) GG sowie alle Staatsangehhörige eines EU-Staates (Unionsbürgerschaft), welche das 25. Lebensjahr bereits und das 67. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Gewählt ist wer die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen erhalten hat, ggf. wird daher eine Stichwahl zwischen den zwei erfolgreichsten Bewerben nötig. Die Amtsdauer beträgt 6 Jahre (§ 39 HGO). Auch Oberbürgermeister dürfen nicht gleichzeitig Angestellte oder Bedienstete der jeweiligen Gemeinde, einer mit ihr verbundenen Körperschaft oder der Kommunalaufsicht sein (§ 43 HGO). Die Wahl des OBs ist frühestens sechs und spätestens drei Monate vor Freiwerden der Stelle durchzuführen (§ 42 (3) HGO), der Wahltag wird von der StVV bestimmt (§ 42 KWG). Die Direktwahl des OBs ergibt sich aus dem Art. 138 der Hessischen Verfassung (HVerf). Vgl. Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 174-188; ferner Dreßler/Adrian, Hessische Kommunalverfassung, S. 58, S. 60, S. 204f.). Vgl. weiterführend: Wolfgang Hannappel, Rolf Meireis: Leitfaden Direktwahlen im Landes Hessen. Ausgabe 2001. Mainz 2001 (zit. b. Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 175).

^[28] Vgl. Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 169f. Die Abstimmungen finden prinzipiell offen statt. Lediglich bei Wahlen kann auf Antrag eines Drittels der Magistratsmitglieder geheim abgestimmt werden (§ 67 (2) HGO). In „einfachen Angelegenheiten“ können Beschlüsse (sofern kein Magistratsmitglied diesem Vorgehen widerspricht) zudem im Umlaufverfahren getroffen werden (§ 67 (1) HGO).

^[29] Vgl. Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 174; dort mit Verweis auf ein Urteil des VG Darmstadt („VG Darmstadt HSGZ 1987, 154“).

^[30] Vgl. Dreßler, Kommunalpolitik in Hessen, S. 142.

^[31] Der OB darf jedoch einen Dezernenten (durch Entzug aller Aufgabengebiete) nicht völlig „kaltstellen“, da die Dezernenten als Wahlbeamte einen beamtenrechtlichen Anspruch auf eine ihrem Amt angemessene Beschäftigung haben (Vgl. Dreßler, Kommunalpolitik in Hessen, S. 142). Die StVV war zudem bis zum 01.10.1999 berechtigt, den Stadträten bei Ihrer Wahl bestimmte Aufgabengebiete verbindlich zuzuweisen. Diese „Altfälle“ sind übergangsweise von der Geschäftverteilungskompetenz des OBs ausgenommen. Vgl. Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 192f.

^[32] Eine Unterlassung eines Widerspruches gegen gesetzeswidrige Beschlüsse stellt nach Schmidt und Kneip ein Dienstvergehen dar (Vgl. Schmidt, Fritz W.; Kneip, Hans-Otto: Hessische Gemeindeordnung (HGO) nebst Hessischer Landkreisordnung (HKO) und ergänzenden Vorschriften. Kommentar. München 1994, S. 210).

^[33] Die Widerspruchsrechte der §§ 67 und 74 HGO im Einzelnen: 1. Das Widerspruchsrecht gegen gemeinwohlgefährdende und die Widerspruchspflicht gegen rechtswidrige Magistratsbeschlüsse: Der Widerspruch muß „unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Wochen“ erfolgen und hat aufschiebende Wirkung (§ 74 (1) HGO). Die strittige Angelegenheit wird anschließend in der nächsten Magistratssitzung erneut verhandelt. Wird die Angelegenheit auf dieser Sitzung nicht im Sinne des OBs geregelt, kann der OB innerhalb einer weiteren Woche die StVV anrufen (§ 74 (2) HGO). 2. Das Widerspruchsrecht gegen gemeinwohlgefährdende und die Widerspruchspflicht gegen rechtswidrige Beschlüsse der StVV (§ 63 (1) HGO) oder eines Ausschusses der StVV ($ 63 (3) HGO): Der Widerspruch muß „unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Wochen“ gegenüber den Stadtverordnetenvorsteher erfolgen und hat aufschiebende Wirkung. Die strittige Angelegenheit ist anschließend in einer neuen Sitzung der StVV erneut zu behandeln (§ 63 (1) HGO). Vertritt der OB die Auffassung, daß auch der neue Beschluß der StVV weiterhin das Recht verletzt, muß er diesen „unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb von einer Woche“ schriftlich gegenüber den Stadtverordnetenvorsteher beanstanden und begründen. Die Beanstandung hat ebenfalls aufschiebende Wirkung und mündet in ein Verwaltungsgerichtsverfahren; Verfahrensbeteiligte sind der OB und die StVV (§ 63 (2) HGO). Aus dem Wortlaut der HGO („Verletzt auch der neue Beschluß das Recht ...“, § 63 (2) S.1 HGO) ergibt sich, daß eine Beanstandung (mit dem sich anschließenden Verwaltungsgerichtsverfahren) nur für rechtswidrige, nicht aber für gemeinwohlgefährdende Beschlüsse in Frage kommt. 3. Nimmt der OB sein Widerspruchsrecht gegen gemeinwohlgefährdende nicht wahr oder kommt er seiner Widerspruchs- oder Beanstandungspflicht gegen rechtswidrige Beschlüsse nicht nach, so übertragen sich die entsprechenden Rechte und Pflichten auf den Magistrat als Kollegialorgan (§ 63 (4) HGO). In der Praxis bedeutet dies, daß nach Ablauf der zweiwöchigen Einspruchsfrist des OBs, eine weitere zweiwöchige Einspruchsfrist des Magistrates beginnt. 4. Eine Besonderheit des Procederes liegt in dem Umstand, daß im Falle einer Zurückweisung seines Einspruches gegen den Magistrat durch die StVV nach Maßgabe des § 74 (2) HGO der OB berechtigt ist gegen diesen Zurückweisungsbeschluß der StVV im Rahmen des § 63 HGO Widerspruch und ggf. Beanstandung einzulegen. In letzter Konsequenz kann so ein Konflikt zwischen Magistrat und OB ebenfalls in einem Verwaltungsgerichtsverfahren enden. Nach herrschender Meinung besteht jedoch kein Widerspruchsrecht des OB gegen Widerspruche des Magistrates gegen Beschlüsse der StVV, da ein solcher faktisch das, den Rechten und Pflichten des OBs nachgeordnete, Widerspruchsrecht und die Widerspruchspflicht des Magistrates kontakarieren würde. 5. Die Widerspruchsrechte des OBs sind keinesfalls mit einem Veto-Recht des OBs zu verwechseln, da sie sich nur gegen ohnehin rechtswidrige bzw. gemeinwohlgefährdende Beschlüsse richten dürfen. Unklar ist in diesem Kontext der Begriff der „Gefährdung des Gemeinwohls“: Die herrschende juristische Meinung, geht jedoch davon aus, daß „eine Gefährdung des Wohls der Gemeinde“ „insbesondere dann anzunehmen“ sei, „wenn ein Beschluß der Gemeindevertretung die Verwaltungs- und Finanzkraft der Gemeinde über Gebühr“ beanspruche. Vgl. Schneider, HGO Kommentar, B § 74 S. 1-3; Wiegelmann, Rafael: Handbuch des Hessischen Kommunalverfassungsrechts. Bd. I und II. Kelkheim 1988, Bd. II, S. 101-108; zu Punkt 4 speziell S. 108.

^[34] Die HGO geht in § 69 (1) idealtypischerweise von festen wöchentlichen Sitzungen aus. Vgl. auch Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 33. Foerstemann verweist dort auf ein Urteil des HessVGH („HessVGH ESVGH 25,186,190“). Vgl. ferner Schneider, HGO Kommentar, B § 69 S. 1.

^[35] Vgl. Foerstemann, Gemeindeorgane in Hessen, S. 161. Foerstemann verweist dort auf ein Urteil des VG Darmstadt („VG Darmstadt HSGZ 1986, 90“).

^[36] Vgl. ebd., S. 167f.; das wörtliche Zitat ebd. Gemäß eines Urteils des VG Gießen müsse der Bürgermeister „einem Antrag eines Mitglied des Gemeindevorstandes, einen Punkt auf die Tagesordnung zu setzen, nicht ohne weiteres entsprechen. (...) Allerdings bedeute dies nicht, daß Anträge der Vorstandsmitglieder, bestimmte Verhandlungsgegenstände auf die Tagesordnung zu setzen vollkommen unbeachtlich seien. Der Bürgermeister habe über einen Tagesordnungsantrag nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Er sei aber grundsätzlich befugt, Anträge in einer späteren Sitzung zu behandeln, wenn sie nicht von einem entsprechendem Quorum [Verweis auf § 69 (1) HGO] getragen würden.“ (Ebd. Foerstemann nennt als Quelle des Urteils „VG Gießen HSGZ 2000, 473 [474]“). Dies beschneide jedoch laut Foerstemann nicht das Antragsrecht eines Magistratsmitglied als solches: Der OB sei nicht befugt Anträge (im Sinne von Anträgen welche im Laufe der Beratung oder im Vorfeld der Sitzung zu einzelnen Tagesordnungspunkten gestellt werden) abzulehnen (Vgl. ebd. S. 168f).