Die Rolle der EU im Kampf gegen Jugendarbeitslosigkeit in Berlin

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Das Problem
1.1 Jugendarbeitslosigkeit – Individuelle Perspektive
1.2 Jugendarbeitslosigkeit – Volkswirtschaftliche Perspektive
1.2.1 Gesamtgesellschaftlicher Jugendanteil
1.2.2 Lohnhöhe
1.2.3 Gesamtwirtschaftliche Nachfragesituation
1.2.4 Bildung

2. Die Europäische Haltung zu Jugendarbeitslosigkeit
2.1 EBS und Lissabonstrategie
2.2 Strukturfonds

3. Die Situation Jugendlicher auf dem Berliner Arbeitsmarkt

4. Der Berliner Ansatz zur Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit
4.1 Ziel 1
4.2 Ziel 2
4.3 Ziel 3

5. Fazit

Literatur

Einleitung

In den letzten Jahren sind im Zuge der Globalisierung für manche die Chancen, für andere jedoch eher die Risiken gestiegen. Auf dem Arbeitsmarkt äußert sich das oft von Anfang an: Jugendarbeitslosigkeit betrifft meist bestimmte Gruppen von Jugendlichen. Im Zuge der Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) findet nun auch dieses Thema auf der Ebene der Europäischen Union (EU) Beachtung.

Entgegen bzw. gerade mit dem Europäisierungsprozess findet auch eine Regionalisierungs-entwicklung statt: Die lokale Ebene wird, öfter als vorher, zur Mitentscheidungs- und Umsetzungsinstanz.

Mit diesen zwei Entwicklungen sind die Hauptlinien dieser Arbeit bestimmt: Es geht hier um die Untersuchung der Umsetzung Europäischer Jugendarbeitsmarktpolitik auf lokaler Ebene, nämlich in Berlin.

Zum Verlauf der Arbeit: Ich werde im Verlauf dieser Arbeit den Betrachtungskontext für das Problem immer weiter verkleinern. Folgerichtig beginne ich mit der Beschreibung des Problems Jugendarbeitslosigkeit – dies betrachte ich aus individueller und aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive. Im zweiten Kapitel werde ich die Einflussfaktoren europäischer Politik auf Jugendarbeitslosigkeit beschreiben. Hier geht es um die EBS und die Zusammensetzung der Strukturfonds – beide spielen bei der Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit in Berlin eine wichtige Rolle. Als nächstes gilt mein Blick zuerst der arbeitsmarktrelevanten Lage Jugendlicher in Berlin: Wie sieht der Arbeitsmarkt in Berlin aus? Welche Voraussetzungen bringen Jugendliche mit? Im vierten Kapitel schließlich widme ich mich dann der genaueren Untersuchung des europäischen Einflusses auf die Jugendarbeitsmarktpolitik in Berlin. Hier soll ein strukturierter Überblick über die geförderten Programme sowie die Europäischen Komponenten der Berliner Jugendarbeitsmarktpolitik gegeben werden. Im Fazit schließlich werde ich diese Einflüsse würdigen und bewerten. Ich komme zu dem Ergebnis, dass der Einfluss der Europäischen Ebene auf die Berliner Jugendarbeitsmarktpolitik enorm groß ist und in der Form ein geeignetes Mittel ist, um die Europäischen Vorstellungen von Beschäftigungspolitik durchzusetzen.

Zur Eingrenzung der Arbeit: Es geht hierbei um Jugendarbeitslosigkeit in Berlin. Mit diesem Problem stehen sehr viele verschiedene Einflüsse indirekt in Kontakt. Um eine möglichst genaue Betrachtung zu erreichen, welche die Arbeit halbwegs im Rahmen hält, und da die Gewichtung solcher indirekten Einflüsse schwierig ist, habe ich auf die Beschreibung indirekter Einflüsse weitgehend verzichtet. Es geht vorwiegend um die am direktesten auf dieses Problem einflussnehmenden Faktoren.

Es geht in dieser Arbeit außerdem um Jugendliche, die von Jugendarbeitslosigkeit bedroht bzw. betroffen sind. Die Definition der angesprochenen Gruppe erfolgt auf Grundlage ihres Alters: Im Normalfall sind Jugendliche zwischen 15 und 25 Jahren gemeint. Eine solche Definition habe ich in den meisten Quellen gefunden. Sie wurde außerdem die von Bendit, Gaiser, Marbach als eine der gängigen Jugenddefinitionen in europäischen Ländern und Institutionen beschrieben.^[1] Entsprechend vorliegender Statistiken u.a. kann die Definition aber in gekennzeichneten Teilen abweichen.

Die Arbeit bezieht sich auf die Förderperiode 2000-2006. Auf einen Ausblick musste in diesem Rahmen verzichtet werden.

Diese Arbeit ist in weiten Teilen von der Tatsache geprägt, dass es zu diesem speziellen Thema wenig wissenschaftliche Literatur gibt. Deshalb war es mir wichtig, auf die europäischen Einflüsse relativ detailliert einzugehen, damit sich der Leser eine Vorstellung von der Art und Weise verschaffen kann. Erst auf dieser Grundlage, so meine Ansicht, besteht die Möglichkeit zu einem qualifizierten Urteil. Die Quellen dieser Arbeit sind deshalb in weiten Teilen Internetquellen, hier Beschreibungen der angebotenen Programme. Zur Grundlegung des Problems stand wissenschaftliche Literatur in Form von Monographien und Artikeln zur Verfügung.

1. Das Problem

1.1 Jugendarbeitslosigkeit – Individuelle Perspektive

Gerade in Deutschland ist Arbeitslosigkeit für breite Bevölkerungsschichten Realität. Jugendliche sind davon besonders betroffen, weil sowohl die Bedrohung durch Arbeitslosigkeit als auch die Folgen, welche Arbeitslosigkeit für sie hat, größer sind. Jugendliche Arbeitsmarktteilnehmer haben einige besondere Merkmale und müssen deshalb auch besonders beachtet werden. Sie stehen in der Übergangsphase zwischen Schule/Bildung und Beruf. An diesem Punkt können sie noch nicht viel vorweisen, was sie in mehrerer Hinsicht negativ betrifft.

Zum einen haben sie keinerlei Referenzen außer ihres Schulzeugnisses. Sie sind größtenteils ein unbeschriebenes Blatt und werden deshalb auf einem Arbeitsmarkt mit steigender Konkurrenz skeptisch betrachtet. Auch können sie, wenn überhaupt, nur wenig praktische Berufserfahrung vorweisen. Ein Arbeitgeber steht also einem Bewerber gegenüber, der ihm erstens weitgehend unbekannt ist, also ein Risiko darstellt, und zweitens noch geformt werden muss. Nicht nur muss er in die spezifische Stellung eingearbeitet werden, es geht auch darum, ihm die geläufigen Regeln im Arbeitsleben beizubringen. Dies gelingt bei dem Einen leichter als bei dem Anderen. Was genau der Arbeitgeber zu erwarten hat, kann er allerdings nicht einschätzen.^[2]

Neben der fehlenden praktischen Erfahrung ist die Frage nach der formalen Bildung nicht unwichtig. Diese erste Referenz stellt auch den Grundstock des jugendlichen Arbeitssuchenden dar und ist für ihn entscheidend. Die Bildungsansprüche auf dem Arbeitsmarkt sind in den letzten Jahren immer stärker gestiegen. Viele Branchen und Arbeitsplätze mit geringen Qualifikationsanforderungen sind verschwunden und wurden ersetzt durch Arbeitsplätze mit hohen Qualifikationsanforderungen. Hierbei fand auch ein Verdrängungswettbewerb statt: Selbst Anstellungen, welche vorher von Geringqualifizierten adäquat ausgeführt wurden, werden heute oft von Höherqualifizierten übernommen.^[3] Der Graben zwischen Hoch- und Niedrigqualifizierten ist in den letzten 20 Jahren breiter geworden, was sich gerade bei Jugendlichen in einem enorm hohen Anteil von Menschen ohne formalen Bildungsabschluss an der Arbeitslosigkeit ausdrückt (2000: 67%; 1993: 51%).^[4]

Einige Forscher schätzen die Betroffenheit Jugendlicher durch Arbeitslosigkeit als relativ gering ein, weil Jugendliche aufgrund ihrer größeren Flexibilität schneller wieder ins Arbeitsleben fänden. Anders ausgedrückt: Jugendliche seien zwar öfter arbeitslos, dafür jedoch auch kürzer. O’Higgins legt jedoch dar, dass diese These nicht haltbar ist: Ein Vergleich der Langzeitarbeitslosenzahlen von 1999 (hier definiert als mindestens sechsmonatige Arbeitslosigkeit) zeigt, dass in vielen Ländern Jugendliche zwar durchaus geringer davon betroffen sind, die Differenz jedoch nur minimal ist. Ein solches Argument würde also mitnichten einen gelassenen Blick auf Jugendarbeitslosigkeit rechtfertigen.^[5]

Im Gegenteil: Jugendliche sind auf zweierlei Weise besonders betroffen von Arbeitslosigkeit: Einerseits ist das Abrutschen in Arbeitslosigkeit wahrscheinlicher, andererseits ist die Belastung höher als bei anderen Gruppen:

Jugendliche verschwinden öfter in versteckter Arbeitslosigkeit: U.a. aufgrund der Sicherheit des Elternhauses melden sich gerade Jugendliche seltener als arbeitslos, wenn sie keine Chance sehen, auf dem Arbeitsmarkt vermittelt zu werden. Hinzu kommen die Folgen, die Arbeitslosigkeit gerade für Jugendliche mit sich bringen können: Wer bereits zu Anfang seines Erwerbslebens mit einer gewissen Perspektivlosigkeit konfrontiert wird, verliert möglicherweise langfristig den Anschluss an den Arbeitsmarkt. Außerdem hat sich gezeigt, dass gerade Jugendliche im Falle von Arbeitslosigkeit ein verstärktes Frustpotential aufbauen, was sich vermehrt in Randale u.a. Delikten äußert. Arbeitslosigkeit ist für Jugendliche, mehr als für andere Gruppen, nicht nur ein soziales Problem, sondern auch ein psychisches. Bei manchen führen die Langzeitfolgen zu einer faktischen Unbrauchbarkeit auf dem Arbeitsmarkt.^[6]

Dies wird verstärkt durch folgendes Problem, auf welches Reiter aufmerksam macht: Viele soziale Sicherungssysteme, und hierunter sind insbesondere die deutschen zu zählen, greifen erst nach gewissen Anwartschaftszeiten in Arbeit. Arbeitslosengeld I beispielsweise kann man im Normalfall erst nach 12 Monaten Arbeit beziehen. Jugendliche Arbeitslose können solche Voraussetzungen oftmals noch nicht vorweisen und werden deshalb nur von den rudimentären Absicherungssystemen, zum Beispiel Arbeitslosengeld II, erfasst. Da sich jedoch, so die These von Reiter, soziale Staatsbürgerschaft primär bzw. ausschließlich über Arbeit definiere, wird Jugendlichen in Arbeitslosigkeit die Möglichkeit genommen, in die Mitte der Gesellschaft vorzustoßen. Sie bleiben am Rand.^[7] Da Menschen in diesem Alter noch formbar sind, kann sich diese Gefühlsmischung aus Minderwertigkeitskomplexen, Demütigung und Wut gegen die Gesellschaft festsetzen. Auch dadurch entsteht das oben erläuterte Frustpotential mit eventuellen Langzeitfolgen.

Hieraus folgt, dass Jugendarbeitslosigkeit ein sehr ernst zu nehmendes Problem ist. Ich gehe hierbei von dem Ausgangspunkt aus, dass sich dieses Problem nicht einfach über den Markt wird regeln lassen, sondern dass staatliche Maßnahmen zur Linderung bzw. Behebung des Problems vonnöten sind. Gerade unqualifizierte jugendliche Arbeitslose hätten unter anderen Umständen wohl keine Chance auf dem heutigen Arbeitsmarkt.

1.2 Jugendarbeitslosigkeit – Volkswirtschaftliche Perspektive

In diesem Kapitel sollen mehrere Thesen untersucht werden, um dem Problem der Jugendarbeitslosigkeit aus volkswirtschaftlicher Sicht näher zu kommen.

1.2.1 Gesamtgesellschaftlicher Jugendanteil

Die Rechnung klingt einfach und logisch: Je mehr Jugendliche dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen, umso mehr Jobs müssen für sie geschaffen werden. Dies ist nicht immer einfach und deshalb bedeute ein hoher Anteil jugendlicher Erwerbstätiger auch einen hohen Anteil Jugendarbeitslosigkeit. In vielen Studien konnten jedoch keine klaren Korrelationen zwischen einem hohen Jugendanteil auf dem Arbeitsmarkt und hoher Jugendarbeitslosigkeit gefunden werden. Stattdessen wurden Gegenthesen aufgestellt: Ein großes Angebot jugendlicher Erwerbstätiger könnte zu einer Ansiedlung von Wirtschaftsbranchen führen, welche einen hohen Bedarf an ausgebildeten, jugendlichen Arbeitnehmern haben, so z.B. die IT-Branche. In diesem Fall wäre ein großer Anteil Jugendlicher auf dem Arbeitsmarkt die Ursache für einen Wirtschaftsaufschwung, von dem, wie unten zu zeigen ist, auch Jugendliche profitieren würden.^[8]

Letztlich lässt sich keine der beiden Thesen klar beweisen. Es muss der Schluss gezogen werden, dass der Anteil der Jugendlichen auf dem Arbeitsmarkt als Faktor für Jugendarbeitslosigkeit von anderen, wichtigeren Faktoren überlagert wird.

1.2.2 Lohnhöhe

Es gibt in Sachen Absenkung des Lohns für Jugendliche mittelmäßig positive Erfahrungen. Großbritannien beispielsweise, wo ein Mindestlohn gilt, setzte diesen im Rahmen eines Jugendprogramms aus, um mehr Jugendliche in Arbeit zu bekommen. Dies gelang auch. Es handelt sich hierbei um einen Mitnahmeeffekt der Arbeitgeber: Bei der Wahl zwischen verschiedenen gering qualifizierten Gruppen wählten sie diejenige, die am geringsten Lohn forderte.^[9]

Hier ist jedoch auch das Problem dieses Experimentes aufgezeigt: Bei der Debatte, welche Mechanismen gesamtwirtschaftlich auf Jugendarbeitslosigkeit wirken, muss man sich immer auch die Frage stellen, inwieweit Jugendliche als Ersatz für erwachsene Arbeitnehmergruppen gelten können. Die Antwort ist, dass Jugendliche nur bis zu einem gewissen Grad Erwachsene ersetzen: Unqualifiziert und unerfahren, wie viele Jugendliche sind, können sie viele Arbeitnehmerposten nicht besetzen. Auch ein geringerer Lohn kann hier nicht helfen.^[10]

Wir stellen also fest: Jugendliche konkurrieren nur bis zu einem gewissen Grad mit erwachsenen Arbeitnehmern. Deshalb ist die Lohnhöhe für die Arbeit Jugendlicher auch nur mäßig entscheidend.

1.2.3 Gesamtwirtschaftliche Nachfragesituation

Einer der wichtigsten bisher festgestellten Einflüsse auf die Lage Jugendlicher auf dem Arbeitsmarkt ist die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nach Arbeitnehmern. Gerade die Gruppe jugendlicher Arbeitnehmer reagiert besonders sensibel auf gesamtwirtschaftliche Veränderungen. Sie sind von Auf- und Abschwüngen stärker betroffen als andere Arbeitnehmergruppen. Die Gründe hierfür sind vielfältig:

Jugendliche, so O’Higgins, wechseln öfter den Arbeitsplatz als andere Arbeitnehmergruppen. In vielen Ländern ist die freiwillige Abbruchrate Jugendlicher beachtlich. In dieser Phase befinden sich Jugendliche oftmals noch auf der Suche nach ihrem Platz auf dem Arbeitsmarkt. Gerade in Abschwungzeiten wirkt sich dies in der Hinsicht negativ aus, dass die meisten Betriebe hierauf zuerst mit Einstellungsstops reagieren, anstatt angestellte Arbeitnehmer zu entlassen. Jugendliche finden deshalb schwieriger eine Anstellung und sind davon aufgrund ihrer Flexibilität stärker betroffen als andere Arbeitnehmergruppen.

[...]

^[1] Bendit, René; Gaiser, Wolfgang; Marbach, Jan H. (Hrsg): Youth and Housing in Germany and the European Union, Data and Trends on Housing: Biographical, Social and Political Aspects, München, 1999, S. 8

^[2] Schröder, Lena: Unemployment among Young People with a Foreign Background: The Potential of Active Labour Market Programmes, in: Groth, Claus; Maennig Wolfgang (Hrsg.): Strategien gegen Jugendarbeitslosigkeit im internationalen Vergleich, Auf der Suche nach den besten Lösungen, Frankfurt a.M., 2001, S. 61-72, S. 65 ff

^[3] Reiter, Herwig; Craig, Gary: Youth in the Labour Market: Citizenship or Exclusion?, in: Bradley, Hariet; van Hoof, Jacques (Hrsg.): Young People in Europe. Labour Markets and Citizenship, Policy Press, 2005, S. 15-39, S. 21

^[4] O’Higgins, Niall: Youth unemployment and employment policy, A global perspective, Genf, International Labour Office, 2001, S. 32 f

^[5] O’Higgins: Youth unemployment, a.a.O., S. 40 ff

^[6] Bosch, Gerhard: Die Zukunft der Arbeitsmarktpolitik für Jugendliche in Deutschland, in: Groth, Claus; Maennig Wolfgang (Hrsg.): Strategien gegen Jugendarbeitslosigkeit im internationalen Vergleich, Auf der Suche nach den besten Lösungen, Frankfurt a.M., 2001, S. 21-46, S. 22 ff

^[7] Reiter, Craig: Youth in the Labour Market, a.a.O., S. 23 ff

^[8] O’Higgins: S. 45 ff

^[9] O’Higgins, S. 18

^[10] O’Higgins, S. 42 ff