Internationale Umweltabkommen im Rahmen der Vereinten Nationen - Schwierigkeiten bei der Entstehung internationaler Umweltabkommen am Beispiel der UNCED in Rio de Janeiro 1992

Gliederung

1. Einleitung

2. Internationale Umweltabkommen vor der UNCED

3. Die UNCED in Rio de Janeiro
3.1. Die Stockholmer Umweltkonferenz 1972
3.2. Ausgangslage und Verlauf der UNCED
3.3. Die Ergebnispapiere der UNCED
3.3.1. Die "Erklärung von Rio"
3.3.2. Die "Agenda 21"
3.3.3. Die "Grundsatzerklärung zum Waldschutz"
3.3.4. Die "Rahmenkonvention zum Schutz des Klimas"
3.3.5. Die "Konvention zum Erhalt der biologischen Vielfalt"
3.4. Versuch einer ersten Bewertung

4. Aktuelle Probleme bei internationalen Umweltabkommen am Beispiel der Klimakonvention
4.1. Ausgangslage
4.2. Die Positionen der Industrienationen
4.3. Die Positionen der Entwicklungsländer
4.4. Lösungsansätze für diesen Konflikt

5. Zusammenfassung und Prognose

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

"If worst case scenarios come true, depletion of the ozone layer and global warming will destroy human civilization, perhaps human life, as we know it, within a century, unless rapid global action is taken." ¹

Kaum ein Thema kann für uns wichtiger sein als die Auseinandersetzung mit der globalen Bedrohung des Planeten Erde durch die fortschreitende Umweltzerstörung. Auch und gerade die internationale Politik muß sich mit dem Schutz der Umwelt befassen und geeignete Lösungsstrategien erarbeiten. Die Schwierigkeit ist oftmals die Unsichtbarkeit der Zerstörung, die lange Zeit bis sie bemerkbar wird, was dann zu einer Verdrängung des Problems führt.

Angeregt zur Beschäftigung mit dem Thema wurde ich durch die groß angelegte Umweltkonferenzen in Rio de Janeiro im Juni dieses Jahres (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED), die deshalb auch im Mittelpunkt dieser Arbeit steht. Während der Ausarbeitung gelangte immer mehr der Nord-Süd-Konflikt in den Mittelpunkt meines Interesses, der nicht zu übersehende Auswirkungen auf das Zustandekommen bzw. Nichtzustandekom- men von Abkommen hat.

Das komplexe Thema ist im engen Rahmen einer Hausarbeit nicht erschöpfend zu behandeln. Dabei erwies sich die Literatursuche als schwieriger als zuerst angenommen, da viele Bücher nicht mehr aktuell sind, sich zu sehr auf nationales Umweltrecht beschränken oder sich zu speziell-naturwissenschaftlich mit der Problematik auseinandersetzen. Aus diesem Grund stützt sich die vorliegende Arbeit im Wesentlichen auf Zeitschriftenartikel.

Nach dieser Einleitung will ich im zweiten Kapitel einen kurzen Überblick über die internationalen Umweltabkommen in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts geben. Dies soll kein historisch-faktischer Überblick sein, sondern lediglich die Einordnung der UNCED in den historischen Kontext erleichtern. Die UNCED ist Thema des dritten Kapitels. Nach einer Darstellung der Vor- gängerkonferenz 1972 in Stockholm und der Ausgangslage zu Beginn der Kon- ferenz werden die fünf verabschiedeten Dokumente dargestellt und bewertet. Das vierte Kapitel beleuchtet am Beispiel der Erarbeitung der "Konvention zum Schutz des Weltklimas" näher den bei der UNCED deutlich gewordenen Nord- Süd-Konflikt.

Im letzten Kapitel werden die Ergebnisse noch einmal zusammengefaßt und eine Prognose für die weitere Entwicklung auf dem Gebiet des internationalen Umweltschutzes formuliert.

2. Internationale Umweltabkommen vor der UNCED

Aufgrund der Vielzahl der bi- und multilateralen Abkommen (z.B. der Anrainerstaaten von Flüssen und Meeren etc.) erscheint es unmöglich, sich einen kompletten Überblick über die bereits geschlossenen internationalen Um- weltabkommen zu verschaffen.² Selbst eine Beschränkung auf die Abkommen, die im Rahmen der Vereinten Nationen oder deren Sonderorganisationen erarbeitet und verabschiedet wurden, ist noch viel zu umfangreich, um sie im Rahmen dieser Hausarbeit zu behandeln.³ Fast jede internationale Organisation hat seit 1950 Themen behandelt, die sich zumindest teilweise in den Sektor Umweltschutz einordnen lassen. Auch in vielen bi- oder multilateralen Abkommen lassen sich Aspekte des Umweltschutzes finden, und nicht zuletzt haben auch die Organisationen der Vereinten Nationen dazu gearbeitet.⁴

Kilian teilt die Entwicklung im Bereich der internationalen Umweltpolitik in drei Phasen ein.⁵

Die erste Phase, die "Vor-Umwelt-Epoche", vor 1965 ist von punktuellen Umweltaktivitäten geprägt, wie z.B. der "Scientific Conference on the Conservation and Utilization of Resources" (UNSCCUR)⁶. Im Wesentlichen wurde die Arbeit aber von den "non-governmental-organizations" (NGO) getragen, wie z.B. von der 1948 gegründeten "International Union for the Conservation of Nature" (IUCN) oder dem 1961 errichteten "World Wildlife Fund" (WWF).

In die zweite Phase, der Phase des "Environtalism", von 1965 bis zum Anfang der 70er Jahre fallen die Jahre vor und nach der Stockholmer Umweltkonferenz. In dieser Zeit werden eine ganze Reihe von internationalen Umweltinstitutionen ins Leben gerufen (z.B. "World Weather Watch). Als Ergebnis der Konferenz wurde das "United Nations Environmental Programme" (UNEP) errichtet. In der dritten Phase, der Phase der "praktisch-politischen Arbeit" seitdem bis heute, kommt es zu einer Vielzahl von bi- und multilateralen Abkommen auf Anregung der internationalen Umweltinstitutionen. Hinzu kommen noch eine Reihe von Folgekonferenzen zu Stockholm, die von dem UNEP angeregt wurden.⁷ Obwohl sich in diesen zwanzig Jahren seit Stockholm nationale Umweltschutz- politiken durchsetzen konnten und eine Reihe von Abkommen geschlossen wur- den, zeigt sich heute mit der Zerstörung der Ozonschicht und dem Treibhauseffekt die dringende Notwendigkeit von schnellen Maßnahmen mehr denn je.⁸ Unter diesem Handlungsbedarf und zwanzig Jahre nach Stockholm wurde die UNCED in Rio de Janeiro einberufen.

3. Die UNCED in Rio de Janeiro

3.1. Die Stockholmer Umweltkonferenz 1972

Vor der Konferenz stellte sich die Frage, ob eine solche Veranstaltung überhaupt notwendig sei, um den Umweltschutz voranzutreiben. Kritiker vertraten die Auffassung, daß in den verschiedenen internationalen Organisationen (Europäische Gemeinschaft, OECD u.ä.) und den Sonderorganisationen der Vereinten Nationen der richtige Ort wäre. Umweltpolitik könne nur lokal und regional vor sich gehen. Dagegen sprach die Tatsache, daß anders als bei den genannten nur in den Vereinten Nationen fast alle Staaten der Welt, die armen genauso wie die reichen, zusammen an einem Tisch sitzen. Außerdem könne ein globales Problem wie die Umweltzerstörung auch nur global gelöst werden.⁹ So kam es auf Anregung von Schweden 1972 zur "United Nations Conference on the Human Environment" (UNCHE) in Stockholm.

Das Interesse war eigentlich recht gering, da vor allem die Entwicklungsländer das Problem der Armut in ihren Ländern für dringlicher erachteten. Eine verstärkte internationale Umweltschutzpolitik erschien ihnen eher hinderlich für die wirtschaftliche Entwicklung ihrer Länder.¹⁰ Damit befanden sie sich in Über- einstimmung mit den internationalen Konzernen, die ebenfalls gegen schärfere Umweltrichtlinien waren, um die Billigproduktion in den Entwicklungsländern nicht zu gefährden.¹¹

Maurice Strong, der Generalsekretär der UNCHE, schrieb hierzu: "Life is short, and every man's requirements are real and immediate. Questions of poverty and indignity, of economic underdevelopment and lack of opportunity, and of peace and war understandably weigh more heavily and urgently than a vaguer threat of ecological disaster." ¹²

Die Entwicklungsländer waren zwar theoretisch zu Umweltschutz bereit, aber nur unter der Voraussetzung, daß die Industrienationen die Kosten übernehmen und ihre Entwicklung sichern würden.¹³

So war es die Hauptaufgabe der Industrienationen die für mehr Umweltschutz eintraten, den Entwicklungsländern zu zeigen, daß sie es ernst meinen mit ihrem Anliegen und daß auch die Wirtschaft der Entwicklungsländer durch Umwelt- schutz gewinnen kann.¹⁴ Es galt zu verdeutlichen, daß ein geringerer Wohlstand mit intaktem Ökosystem auf lange Sicht gewinnbringender ist, als ein relativ höherer Wohlstand der auf radikaler Ausbeutung der Natur basiert und damit nur von beschränkter Dauer sein kann.¹⁵ Die Schwierigkeit dabei ist, daß Wachstum und Wohlstand immer noch mit Hilfe des Bruttosozialprodukts gemessen wird, in dem sich aber nur die meßbaren Faktoren niederschlagen.¹⁶ Die Umwelt taucht dort nicht auf, da die Kosten der Umweltzerstörungen nicht internalisiert werden. Eine zweite Hauptaufgabe war es, unter den Industrienationen das Bewußtsein für die Notwendigkeit einer globalen Kooperation zu schaffen.¹⁷

Die Deklaration von Stockholm versucht den Forderungen der Entwicklungslän- der gerecht zu werden. Es wird betont, daß es verschiedene Ursachen für die Schädigung der Umwelt gibt, nämlich sowohl die Hochindustrialisierung als auch Unterentwicklung und Armut. Von den 106 ausgesprochenen Empfehlungen befassen sich immerhin neun mit dem Zusammenhang zwischen Entwicklung und Umwelt.¹⁸

Auf der Konferenz wurde auch die Frage erörtert, in welcher Organisations- struktur die Vereinten Nationen sich weiter mit der Umweltthematik befassen sollten. Es standen drei Konzepte zur Diskussion. Das erste sah vor, daß eine zentrale Institution geschaffen wird, die auch die Umweltaufgaben, die bisher in den Zuständigkeitsbereich anderer UN-Organisationen gefallen waren, über- nehmen soll. Das zweite lehnte die Schaffung einer Zentralorganisation ab und wollte die Kompetenz weiter bei den Einzelorganisationen lassen, da die Maß- nahmen auf jeden Fall lokal und regional erfolgen müßten. Der Kompromißvor- schlag sah die Schaffung einer UN-Organisation vor, die sich in Zusammenarbeit mit den anderen Einzelorganisationen der Umweltfragen annehmen sollte.¹⁹ Dieser Kompromißvorschlag wurde schließlich auch beschlossen. Der Sitz der neugegründeten Umweltorganisation der Vereinten Nationen (United Nations Environment Programme, UNEP) wurde Nairobi, auch als ein Zeichen an die Entwicklungsländer.²⁰

Als Ergebnis von Stockholm bleibt festzuhalten, daß die Entwicklungsländer Entwicklung und Umweltschutz als zwei verschiedene Vorgänge sehen müssen, die sich aber durchaus verbinden lassen und lassen müssen. Die Industrienationen müssen die Notwendigkeit aber auch den Nutzen einer Unterstützung der Entwicklungsländer erkennen.²¹

3.2. Ausgangslage und Verlauf der UNCED

Treibhauseffekt und Ozonloch sind die zentralen Probleme des Umweltschutzes in der heutigen Zeit. Niemand kann mit Bestimmtheit sagen, inwieweit die Zer- störung schon fortgeschritten ist und ab wann sie unumkehrbar wird - oder schon ist. Die Wissenschaftler argumentieren noch kontrovers zu dieser Frage, aber wenn es sich nur um einen Streit unter Experten handeln würde, dessen Ausgang offen ist, so hätte die UNCED nicht stattgefunden.²² Auch die lokalen und regionalen Vegetationszerstörungen und der Verlust an biologischer Vielfalt wird jetzt als globale Gefährdung angesehen.²³

Unter diesen Voraussetzungen wurde zum 20. Jahrestag der UNCHE in Stockholm die UNCED in Rio de Janeiro einberufen, und der Generalsekretär hieß wie vor 20 Jahren Maurice Strong.

[...]

¹ Hans Mathieu / Joachim Gottschalk, UNCED II And Beyond: The Politics of the Global Environment, in: Vierteljahresberichte, (1992) 128, S. 111.

² Hinzu kommt noch das Problem, daß zu dieser Thematik keine zusammenfassende Literatur existiert.

³ Eine sehr umfassende Darstellung der Arbeit internationaler Organisationen auf diesem Gebiet liefert Dr. Michael Kilian, Umweltschutz durch Internationale Organisationen, Berlin 1986.

⁴ Dr. Michael Kilian, a.a.O., S. 64 f.

⁵ Dr. Michael Kilian, a.a.O., S. 64 ff.

⁶ Der Begriff der "Utilization" wäre heute in einer solchen Konferenz kaum mehr vorstellbar.

⁷ Kilian nennt hier zehn Konferenzen, von Bukarest 1974 (Welternährung) bis Nairobi 1982 (Sondersitzung zehn Jahre Stockholm). In den inzwischen vergangenen weiteren Zehn Jahren sind eine Vielzahl weitere hinzugekommen, da sich die politische Arbeit verstärkt dem Umweltthema annimmt.

⁸ Barbara Unmüssig, Zwischen Hoffnung und Enttäuschung, in: Vereinte Nationen, 40 (1992) 4, S. 117.

⁹ Wayland Kennet, The Stockholm Conference on the Human Environment, in: International Affairs, 48 (1992) 1, S. 36.

¹⁰ Jutta Brunnée, Entwicklungen im Umweltvölkerrecht am Beispiel des sauren Regens und der Ozonschichtzerstörung, Diss., Mainz 1988, S. 158 f.

¹¹ Wayland Kennet, a.a.O., S. 37.

¹² Maurice F. Strong, The United Nations and the Environment, in: International Organization, (1972) 2, S. 170.

¹³ Wayland Kennet, a.a.O., S. 37.

¹⁴ Jutta Brunnée, a.a.O., S. 159.

¹⁵ Wayland Kennet, a.a.O., S. 39.

¹⁶ Wayland Kennet, a.a.O., S. 40.

¹⁷ Jutta Brunnée, a.a.O., S. 159.

¹⁸ Ebda.

¹⁹ Wayland Kennet, a.a.O., S. 40 f.

²⁰ Jutta Brunnée, a.a.O., S. 159 f.

²¹ Jutta Brunnée, a.a.O., S. 160.

²² Hans Mathieu / Joachim Gottschalk, a.a.O., S. 111.

²³ Barbara Unmüssig, a.a.O., S. 117.