Der kooperative Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland und die Politikverflechtungsfalle nach Fritz W. Scharpf

INHALT

1. Vorwort

2. Der deutsche Föderalismus
2.1 Die Grundlagen der deutschen Politikverflechtung
2.2 Vertikale Politikverflechtung
2.3 Horizontale Politikverflechtung
2.4 Die Verflechtung der Parteien
2.5 Die Finanzverfassungsreform von 1969

3. Die Theorie der Politikverflechtung
3.1 Die Untersuchungen von 1976 und deren Ergebnisse
3.2 Das Lähmungspotenzial der Politikverflechtung
3.3 Die Politikverflechtungsfalle
3.4 Lösungsansätze und genereller Nutzen von Politikverflechtung
3.5 Aktuelle Probleme: Wiedervereinigung und Europäisierung

4 Ist die Bundesrepublik in der Politikverflechtungsfalle
gefangen?
4.1 Ergebnisse der Föderalismuskommission I
4.2 Interpretation der Ergebnisse
4.3 Ausstehende Probleme: Länderneugliederung und Länderfinanzausgleich

5 Zusammenfassung

Literatur

1. Vorwort

Im Jahr 1976 veröffentlichte Fritz W. SCHARPF in Zusammenarbeit mit Bernd REISSERT und Fritz SCHNABEL die Monographie „Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik“, in der sie die Ergebnisse eines Forschungsprojekts präsentierten. Gegenstand dieses Forschungsprojekts war die Finanzierungs- und Planungsverbindung zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland in den 60er und 70er Jahren in Form der „Gemeinschaftsaufgaben“ nach Art. 91a GG (alt) und der „Investitionshilfen“ nach Art. 104 GG (alt). SCHARPF et al. haben mit ihren Untersuchungen einen direkten Zusammenhang der genannten Politikverflechtungsgebiete auf den politischen Prozess nachweisen können, der sich in einer Vielzahl von Problemen äußert. Im schlimmsten Fall konkretisieren sich diese festgefahrenen Strukturen in einer „Politikverflechtungsfalle“ in Form von nicht aufzulösenden Blockaden.

Seit der Veröffentlichung von SCHARPFs Werk sind mehr als 25 Jahre vergangen, die Möglichkeiten der Politikverflechtung sind in dieser Zeit vielseitiger geworden, unter anderem durch den Prozess der deutschen Wiedervereinigung und den der Europäisierung. Mit Einsetzen der „Gemeinsamen Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ am 16. und 17. Oktober 2003 durch den Bundestag bzw. den Bundesrat, die gemeinhin „Föderalismuskommission“ genannt wird, sind die deutschen Probleme der Aufgabenverflechtung gezielt thematisiert worden. Das anfänglich zweimalige Scheitern der Kommission hat vor Augen geführt, wie tief die strukturellen Probleme der Politikverflechtung liegen und welch lähmendes Potential in dieser Aufgabenverschränkung liegt.^[1]

Die vorliegende Arbeit widmet sich dieser Problematik, in dem sie untersucht, in wie weit die Gefahr einer Politikverflechtungsfalle in der Bundesrepublik Deutschland in Zeiten vor der Föderalismuskommission I bestand und in wie weit die strukturellen Gegebenheiten durch die Reform verbessert wurden. Ist Deutschland durch seinen kooperativen Föderalismus in der Politikverflechtungsfalle gefangen? Dies soll die zentrale Frage dieser Arbeit sein, die durch die folgenden Schritte eine Klärung erfährt:

In einem ersten, grundlegenden, Schritt werden dazu die Gegebenheiten des deutschen Föderalismus mit seinen zahlreichen Vernetzungen, ausgehend von den historischen Grundlagen, kurz vorgestellt. Im zweiten Schritt werden das theoretische Konzept der deutschen Politikverflechtung sowie das der Politikverflechtungsfalle nach SCHARPF et al. knapp umrissen und die Vor- und Nachteile für die Bundesrepublik zusammengefasst. In diesem Zusammenhang werden auch die bereits genannten „neuen“ Lähmungs-Strukturen der Wiedervereinigung und der Europäisierung in ihrem problemstiftenden Potenzial vorgestellt. In einem dritten Schritt werden dann die gesetzlichen und administrativen Gegebenheiten des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland daraufhin untersucht, in wie fern ein Lähmungspotenzial für den politischen Prozess gegeben ist. Dazu werden die Ergebnisse der Föderalismuskommission I kritisch beleuchtet sowie die aktuellen Gegebenheiten des Länderfinanzausgleichs und des Solidarpakts II untersucht. In einem vierten und letzten Schritt wird dann eine Schlussfolgerung gezogen, ob die Bundesrepublik Deutschland (trotz der angegangenen Reform des Föderalismus) in der Politikverflechtungsfalle nach SCHARPF gefangen ist oder ob innerhalb der Gegebenheiten des deutschen kooperativen Föderalismus ein stringenter Politikprozess weiterhin möglich ist.

2. Der deutsche Föderalismus

Basis des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland ist das Konzept des kooperativen Föderalismus, der durch die im Grundgesetz (GG) festgelegte Gewaltenteilung (Artikel 20 GG) bedingt ist und als intrastaatlicher Föderalismus bezeichnet wird. Dieser zeichnet sich

durch ein Überwiegen kooperativer, auf Konsens und Koordination sowie Konfliktminimierung ausgerichteter Politikmechanismen aus. Er birgt damit die Tendenz zur Vereinheitlichung bereits in sich, da Konkurrenzmechanismen, aus denen Heterogenität überhaupt erst erwachsen kann, nicht so stark zum Zuge kommen.^[2]

Ausgehend von diesem Tatbestand lässt sich auch die in Deutschland beklagte „Verwischung der für den Bundesstaat traditionell als essentiell angesehenen Kompetenz- und Funktionsdifferenzierung“^[3] im deutschen Föderalismus erklären, deren Auswirkungen Gegenstand der Politikverflechtungstheorie nach SCHARPF et al. und der Analyse in Kapitel 4 dieser Arbeit sind. Nachfolgend werden die einzelnen Bereiche der Kooperation und die damit verbundene Verflechtung vorgestellt sowie deren Entstehung beleuchtet.

3.1 Die Grundlagen der deutschen Politikverflechtung

„Nie gab es aufgrund [der deutschen] Geschichte Tendenzen hin zu einem Zentralstaat und zu einer einheitsstaatlichen Ordnung“ stellte der ehemalige Ministerpräsident Baden-Württembergs, Erwin Teufel, in einem Vortrag über den „Föderalismus in Deutschland“ im Jahr 1998 fest.^[4] Im Hinblick darauf ist es zu erklären, dass mit dem Ziel der (Wieder-) Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse nach Ende des Zweiten Weltkriegs kein rein föderales Trennmodell nach Sachgebieten für die Bundesrepublik Deutschland entstand, sondern ein Föderalismusmodell, bei dem die Aufgaben nach Kompetenzarten bzw. Funktionen miteinander verschränkt sind.^[5]

So ist zunächst der Bund hauptsächlich für die Legislative zuständig („Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes“, Art. 71 GG) und die Bundesländer führen vornehmlich in der Exekutiven die Gesetze und Verwaltungsvorschriften des Bundes aus (Art. 83 GG). Dabei ist es unter allen föderalen Staaten weltweit einzigartig, dass Gliedstaaten unmittelbar, durch den Bundesrat, an der Gesetzgebung des Bundes teilhaben können.^[6] Als Vertretung der Länder muss der Bundesrat den Gesetzen zustimmen, bei denen Länderinteressen behandelt werden; als Bundesorgan hat er Widerspruchsmöglichkeiten bei der generellen Bundesgesetzgebung. Er kann ein suspensives Veto gegen Gesetze einlegen („Einspruchsgesetze“), dieses kann jedoch vom Bundestag wieder überstimmt werden, oder mit einem absoluten Veto die Zustimmung gänzlich verweigern („Zustimmungsgesetze“), so dass das Gesetz gescheitert wäre. Die Gegenstände der Zustimmungsgesetze sind im Grundgesetz aufgeführt (Art. 76 und 77 GG). Durch das Anrufen des Vermittlungsausschusses hat der Bundesrat darüber hinaus die Möglichkeit, bei beiden Arten von Bundesgesetzen nach seinen Interessen mitzugestalten. Bei der Ausführung von einmal beschlossenen Bundesgesetzen ist die Eigenständigkeit der Länder jedoch wiederum erheblich eingeschränkt, da die Länder in diesem Fall lediglich einen „ausführenden“ Part haben, die Gesetze aber nicht mehr weiter nach ihren Vorstellungen gestalten können. SCHARPF hat diesen Tatbestand mit der Umschreibung, die Länder hätten „das Erstgeburtsrecht ihrer Autonomie für das Linsengericht der Mitbestimmung im Bund“ verkauft, kommentiert und so den Machtverlust der Landesparlamente bildlich verdeutlicht.^[7] Zwar haben auch die Länder im Bereich der „Konkurrierenden Gesetzgebung“ (Art. 72 GG) Gesetzgebungskompetenzen, jedoch nur „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“^[8]

Erschwerend hinzu kommt die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 75 alt), durch welche den Ländern „Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung“^[9] gegeben werden, zum Beispiel im Hochschulbereich. Der Bund hat seine Kompetenzen in den beiden genannten Bereichen in der Zeit vor der Föderalismusreform „weitreichend“ wahrgenommen.^[10] (Zu den Konsequenzen siehe 4.1)

Bei der Verwaltung, die mehrheitlich den Ländern obliegt, existiert neben dem landeseigenen Vollzug (Art. 84 GG) und der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG)^[11] darüber hinaus auch eine „Bundeseigene Verwaltung“ (Art. 86 GG), so dass auch der administrative Bereich der Politikverflechtung unterliegt.

Die geschilderten Kompetenzverschränkungen bedingen eine enge Zusammenarbeit aller beteiligten Institutionen und haben zu einer weiteren Verflechtung innerhalb der bestehenden Aufgabenverteilung geführt. Zum einen existiert eine starke horizontale Vernetzung der einzelnen Politikressorts auf Bundesebene sowie eine vergleichbar starke Vernetzung der einzelnen Bundesländer untereinander. Gleichzeitig besteht zum anderen eine ebenso starke vertikale Vernetzung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden. Die Zusammenarbeit der Länder untereinander wird dabei als „Kooperation auf der dritten Ebene“, neben der vertikalen und der horizontalen Kooperation der einzelnen Politikressorts, bezeichnet.^[12] Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von formellen, aber auch informellen, Ausschüssen bzw. Treffen, so dass sich das politische System Deutschlands zu einem „Mehrebenenmodell der Entscheidungsfindung“ entwickelt hat.^[13]

2.1 Vertikale Politikverflechtung

Als Beispiel für die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern auf der vertikalen Ebene sind die Bund-Länder-Ausschüsse zu nennen, die u. a. Gesetzesentwürfe vorbereiten oder über Themen beraten, die Bund und Länder einheitlich betreffen, wie die Frage nach der Unterbringung und dem Bleiberecht von Asylbewerbern.^[14] Daneben existieren etablierte Bund-Länder-Kommissionen, wie etwa die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung (BLK), welche ein einheitliches Bild bei der Weiterentwicklung und Planung des Bildungswesens zu einem gewissen Grad wahren soll. Ein weiteres Beispiel sind die Besprechungen des Bundeskanzlers mit den Ministerpräsidenten der 16 Bundesländer sowie die ständigen Vertretungen der einzelnen Bundesländer beim Bund, die für einen stringenten Kontakt und Informationsaustausch zwischen der Bundesregierung sorgen und so die Interessen des jeweiligen Bundeslandes auf Bundesebene wahren sollen.^[15]

2.2 Horizontale Politikverflechtung

Im Bereich der horizontalen Vernetzung auf der „dritten Ebene“ lassen sich ebenfalls zahlreiche Beispiele anführen. Zum ersten die regelmäßigen Treffen der Regierungschefs der einzelnen Bundesländer, die abgehalten werden, um eine gemeinsame Linie der Länder festzulegen und so ggf. den Bund daran zu hindern, Länderkompetenzen auf Grund der Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse für sich zu beanspruchen.^[16] Als prominentestes Beispiel lässt sich zum zweiten die Kultusministerkonferenz (KMK) anführen, die, bereits vor Bestehen der Bundesrepublik, im Jahre 1948 gegründet wurde. Obwohl diese Institution lediglich Empfehlungen an die Länder ausspricht, hat sie doch im System der Politikverflechtung eine besondere Rolle. Durch das gemeinsame Vorgehen der Kultusminister aller Bundesländer wird, trotz der Tatsache, dass die Bildung Ländersache ist, eine gemeinsame Linie in der Bildungspolitik formuliert und so auch auf diesem Gebiet versucht, eine grundlegend gleiche Linie zu wahren.

Das langjährige Bestehen der KMK bezeugt die Wichtigkeit solcher Organe im kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik. In diesem Zusammenhang lässt sich das Stichwort des „kooperativen Exekutivföderalismus“ anführen. Das Beispiel der KMK macht deutlich, dass horizontale, aber auch vertikale Kooperationen, hauptsächlich auf der exekutiven Ebene stattfinden und Oppositionsparlamentarier ausschließen. Diese, aus der Sicht der nicht beteiligten Abgeordneten, oft als „Ressortkumpanei“ dargestellten Treffen beschränken die Macht der Landtage, da deren Gestaltungsmöglichkeiten durch die vorangegangenen Absprachen in den einzelnen Ausschüssen und Konferenzen eingeschränkt werden und gleichzeitig die Kontrollfunktion der Parlamente dadurch beschränkt wird.^[17]

2.3 Die Verflechtung der Parteien

Einen weiteren Punkt in der Verflechtungsstruktur des kooperativen Föderalismus stellen die zahlreichen Parteiennetzwerke innerhalb der Bundesrepublik dar. Außer der CSU in Bayern und einer dominanten PDS in den neuen Bundesländern existiert in der Bundesrepublik ein bundesweit einheitliches Parteiensystem, welches starke Zentralisierungstendenzen hat.^[18] Dies ist dadurch bedingt, dass die Parteien trotz der föderalen Ordnung auf allen politischen Ebenen aktiv sind und grundlegend eine bundeseinheitliche Politik verfolgen. So finden neben den oben erwähnten formellen und informellen Treffen auch Treffen der Landes- mit den Bundespolitikern einer Partei statt, um eine gemeinsame bundeseinheitliche Parteilinie auszuloten. Man spricht hier von Treffen der A-Länder (SPD-geführt) und denen der B-Länder (CDU-geführt).^[19] Diese parteipolitische Vernetzung kommt zu der administrativen Verflechtung auf der vertikalen und horizontalen Ebene hinzu und verstärkt so den Vernetzungsgrad und damit das Problemerzeugungspotential erheblich. Probleme innerhalb der Parteienkonstellation entstehen darüber hinaus auch durch unterschiedliche Koalitionen innerhalb der einzelnen Bundesländer und der dadurch, im Vergleich zum Bundestag, zum Teil oppositionellen Zusammensetzung des Bundesrats. (Siehe dazu 3.2)

2.4 Die Finanzverfassungsreform von 1969

Eine ausufernde unsystematische Mischfinanzierung gemeinsamer Vorhaben des Bundes und der Länder seit den 50er Jahren, die auf keiner verfassungsrechtlichen Grundlage aufbaute, hatte vor allem bei den Ministerpräsidenten der Bundesländer den Wunsch nach einer grundlegenden Finanzreform entstehen lassen.^[20] Im Jahre 1969 wurden daraufhin mit der von einer Großen Koalition aus SPD und CDU/CSU beschlossenen „Großen Finanzverfassungsreform“ zum einen die unkoordinierte Mischfinanzierung durch die Schaffung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a alt GG) und der Investitionshilfen des Bundes an die Länder (Art. 104a alt GG) auf eine verfassungsrechtliche Grundlage gestellt. Die Gebiete der Mischfinanzierung sind in den beiden Gesetzen nun explizit umrissen. Auf Grundlage der Wahrung einheitlicher^[21] Lebensverhältnisse gewährt der Bund dabei den Ländern Finanzhilfen – und sichert sich gleichzeitig ein erhebliches Mitspracherecht bei der genauen Ausgestaltung der jeweiligen Projekte, das er vor der Reform nicht innehatte.^[22] Zwar hat der Bund im Vergleich zu den Ländern in den Planungsausschüssen der Gemeinschafsaufgabenfinanzierung keine Vormachtsstellung - im Gegenteil findet hier eine gleichberechtigte Zusammenarbeit statt. Doch birgt dies neben dem Machtverlust der Länderparlamente ein weiteres Manko: Es besteht die Gefahr, dass Beschlüsse lediglich auf Basis des „kleinsten gemeinsamen Nenners“ getroffen werden. Der Gestaltungsspielraum der jeweiligen Landesregierung ist somit im Vergleich zu einer alleinigen Planung und Finanzierung des Projekts durch das Bundesland eingeschränkt. In diesem Zusammenhang hat sich der Begriff des „goldenen Zügels“ etabliert, an welchem der Bund die Länder auf Grund seiner „finanziellen Übermacht“, hält und so die Macht der Länderparlamente beschneidet.^[23]

Zum anderen wurde mit dieser Reform auch die Steuer- und Finanzverteilung mit in das Modell des kooperativen Föderalismus einbezogen und so eine weitere Form der Politikverflechtung geschaffen: Das deutsche Steuersystem, vorher ein reines Trennsystem, wurde durch die Große Finanzverfassungsreform in ein Steuerverbundsystem umgewandelt. Der dadurch entstandene gemeinsame Zugriff von Bund und Ländern auf die wichtigsten Steuern stellt im internationalen Vergleich eine Ausnahme und gleichzeitig eine „Knebelung der Gliedstaaten im Hinblick auf steuerpolitische Initiativen“ dar.^[24] Der Länderfinanzausgleich sowie der Solidarpakt I und II verstärken die „Knebelung“ der Bundesländer weiter.^[25]

[...]

^[1] Staatsministerium Baden-Württemberg (Hg.): Föderalismusreform, www-Dokument, http://www.stm.baden-wuerttemberg.de/de/Foederalismusreform/109232.html (5.03.2007).

^[2] Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik. Eine Einführung. Opladen 1996. S. 178. Der intrastaatliche Föderalismus grenzt sich zum Konzept eines interstaatlichen Föderalismus ab, der ein stärkeres Augenmerk auf der Wahrung der Individualität und des Wettbewerbs zwischen den einzelnen Gliedstaaten legt (vgl. USA, Schweiz).

^[3] Ebd.

^[4] Teufel, Erwin: Föderalismus in Deutschland. Vortrag anläßlich der Eröffnung des Wintersemesters 1998/99. Speyer, 17. November 1998. In: Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (Hg.): Speyrer Vorträge Nr. 47. Speyer 1998. S. 12: Teufel hebt hierbei vor allem die Badische Revolution 1848/49 und die Weimarer Republik hervor, erwähnt aber auch den Nationalsozialismus sowie den Kommunismus als unrühmliche Ausnahmen.

^[5] Scharpf, Fritz W.: Föderale Politikverflechtung: Was muß man ertragen - was kann man ändern? MPIfG Working Paper 99/3. www-Dokument. http://www.mpifg.de/pu/workpap/ wp99-3/wp99-3.html (19.3.2007).

^[6] Ebd. Zu den Problemen dazu siehe 3.2.

^[7] Kühne, Hartmut: Föderalismusreform – Laufen oder Stolpern? In: Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Aus Politik und Zeitgeschichte 13-14/2005. S. 4.

^[8] Original Gesetzeswortlaut Art. 72 Abs. (1). Absatz (2) lautet: „ Der Bund hat in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“ Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Stand Juli 2002. Bonn 2004. S. 43.

^[9] Ebd. S. 45: Original Gesetzeswortlaut Art. 75 Abs. 1 GG (alt). Absatz 3 lautet: „Erläßt der Bund Rahmenvorschriften, so sind die Länder verpflichtet, innerhalb einer durch das Gesetz bestimmten angemessenen Frist, die erforderlichen Landesgesetze zu erlassen.“

^[10] Sturm, Roland; Zimmermann-Steinhart, Petra: Föderalismus. Eine Einführung. Baden-Baden 2005. S. 133.

^[11] Hier kann der Bund durch Verwaltungsvorschriften bei der landeseigenen Verwaltung mitwirken.

^[12] Münch, Ursula; Meerwaldt, Kerstin: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus. In: Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Informationen zur politischen Bildung Nr. 275. S.31.

^[13] Kilper/Lhotta: Föderalismus in der Bundesrepublik. S.132: Einer Studie des Nordrhein-Westfälischen Landtags aus dem Jahr 1989 zur Folge bestanden allein in diesem Jahr 330 Bund-Länder-Kommissionen und 120-140 reine Länderkommissionen, an denen das Bundesland beteiligt war. Die Erhebung erfolgte vor der Dt. Wiedervereinigung, so dass man davon ausgehen kann, dass die Zahl der Kommissionen und Ausschüsse im Jahre 2007 um einiges höher liegt.

^[14] Münch/Meerwaldt: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus. S. 31.

^[15] Ebd. S. 36.

^[16] Ebd. S. 33.

^[17] Ebd. S. 33f.

^[18] Beyme, Klaus von: Die Asymmetrie des postmodernen Föderalismus. In: Renate Mayntz/Wolfgang Streeck (Hrsg.): Die Reformierbarkeit der Demokratie. Innovationen und Blockaden. Festschrift für Fritz W. Scharpf. In: Schriften aus dem Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. Band 45. Frankfurt am Main 2003. S. 250.

^[19] Münch/Meerwaldt: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus. S. 23f.

^[20] Kilper/Lhotta: Föderalismus in der Bundesrepublik. S. 183.

^[21] Nach der deutschen Einheit 1990 wurde diese Formulierung in „gleichwertige Lebensverhältnisse“ umgewandelt. Vgl. dazu 3.5.

^[22] Scharpf: , Fritz W.: Die Politikverflechtungsfalle. In: Ders. (Hg.): Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa. Frankfurt am Main 1994. S. 15.

^[23] Kühne, Hartmut: Auslaufmodell Föderalismus? Den Bundesstaat erneuern – Reformblockaden aufbrechen. Mit einem Vorwort von Klaus von Dohnanyi. München 2005. S. 107: ‚“Gemeinschaft“ steht auf dem Etikett der Flasche, die überwiegend mit „Bund“ gefüllt ist.’ Mit dieser Umschreibung verdeutlicht Kühne die „teilweise Entmachtung der Länder“ durch die Finanzverfassungsreform von 1969.

^[24] Sturm/Zimmermann-Steinhart: Föderalismus. S. 72. Hier findet sich auch eine gute Übersicht über die genaue Verteilung der Steuern auf Bund, Länder und Gemeinden von 1949 bis 2002.

^[25] Ebd. S. 78. Siehe dazu auch 3.5 und 4.4.