Der Schutz des Eigentums nach dem Grundgesetz, der EMRK und dem Recht der EU

GLIEDERUNG

A. Einleitung

B. Die Schutzbereiche der Eigentumsgarantien
I. Allgemeine Kriterien
II. Einzelne Rechtspositionen
1. Sacheigentum und geistiges Eigentum
2. Privatrechtliche Ansprüche
3. Unternehmensschutz
4. Vermögen
5. Sozialversicherungsansprüche
III. Ergebnis

C. Eingriffe in das Eigentumsrecht
IV. Nutzungsbeschränkungen
V. Eigentumsentziehung
VI. Sonstige Eingriff nach Art. 1 Abs. 1 S. 1 ZP 1
VII. Ergebnis

D. Rechtfertigung von Eingriffen
VIII. Nutzungsbeschränkungen
1. Formelle Voraussetzungen
2. Materielle Voraussetzungen
a) Allgemeinwohl
b) Verhältnismäßigkeit
aa) Geeignetheit und Erforderlichkeit
bb) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn
cc) Besondere Abwägungskriterien
(1) Vertrauensschutz
(2) Personaler oder sozialer Bezug
c) Gleichheitssatz
d) Instituts-/Wesensgehaltsgarantie
3. Ergebnis
IX. Entziehung
1. Formelle Voraussetzungen
2. Materielle Voraussetzungen
a) Allgemeinwohl und Verhältnismäßigkeit
b) Entschädigung
3. Ergebnis
X. Sonstige Eingriffe

E. Zusammenfassung und Ausblick

A. Einleitung

Der Schutz des Eigentums ist in Europa auf verschiedenen Ebenen gewährleistet. Er kommt auf nationaler Ebene - deren Untersuchung sich vorliegend auf die deutsche Perspektive beschränkt - in Art. 14 GG und auf völkerrechtlicher Ebene in Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) zum Ausdruck. Im Rahmen der Europäischen Union existiert bislang keine verbindliche Kodifikation der Eigentumsgarantie. Der EuGH erkennt jedoch in ständiger Rechtsprechung ein gemeinschaftsrechtliches Eigentumsrecht an, wobei er sich auf die Verfassungskonzeptionen der Mitgliedstaaten sowie Art. 1 des 1.ZP zur EMRK stützt.^[1] Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC), deren Art. 17 das Eigentum auf Gemeinschaftsebene schützt, ist noch nicht verbindlich, wird aber mit Inkrafttreten der Europäischen Verfassung (EVV) in deren Teil II Geltung beanspruchen.

Dem gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsstandard kommt im Rahmen des GG aufgrund des Homogenitätserfordernisses nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG eine große Bedeutung zu. Das BVerfG hat in seinem Solange II -Beschluss die konkrete Normenkontrolle von sekundären Gemeinschaftsrechtsakten nach Art. 100 Abs. 1 GG für unzulässig erklärt, solange die Europäischen Gemeinschaften einen wirksamen Grundrechtsschutz gegenüber ihrer Hoheitsgewalt generell gewährleisten, der dem des Grundgesetzes im Wesentlichen gleichkommt.^[2] Der dort festgestellte im Wesentlichen übereinstimmende Schutz ist aber nicht statisch gegeben, sondern hängt maßgeblich von der Rechtsprechung des EuGH ab. Ob der Eigentumsschutz der EU dem des GG im Wesentlichen entspricht, hat daher Auswirkungen auf die verfassungsgerichtliche Überprüfbarkeit von Gemeinschaftsrechtsakten.

Als Rechtsmittel gegen mitgliedstaatliche Rechtsakte kommt neben der nationalen Verfassungsbeschwerde die konventionsrechtliche Individualbeschwerde gem. Art. 34 EMRK in Betracht. Die Bedeutung dieses zusätzlichen Rechtswegs hängt davon ab, wie es auf der jeweiligen Ebene um den Schutz des Eigentums bestellt ist.

Schließlich kann der EGMR auch Gemeinschaftsrechtsakte zumindest mittelbar anhand der nationalen Umsetzungsakte überprüfen^[3], sodass auch in diesem Verhältnis das jeweilige Schutzniveau eine Rolle spielt.

Die vorliegende Arbeit widmet sich daher der Frage, inwieweit die grundrechtlichen Standards der Eigentumsgarantien der drei Ebenen einander entsprechen oder aber differieren. Dazu sollen die Schutzbereiche (B.), die Eingriffsarten (C.) sowie die Vorraussetzungen der Rechtfertigung (D.) vergleichend gegenübergestellt werden. Maßstab und dogmatischer Rahmen ist dabei das deutsche Verfassungsrecht.

B. Die Schutzbereiche der Eigentumsgarantien

Die Besonderheit der Eigentumsgarantie besteht darin, dass ihr Gegenstand nichts natürlich Vorgegebenes, sondern selbst ein rechtliches Phänomen ist. Eigentum erwächst im Rechtsstaat nicht aus einem autonomen Akt des Individuums, sondern durch die Selbstverpflichtung aller Rechtspersonen zur Respektierung fremder Güterrechte.^[4] Das GG überantwortet daher dem Gesetzgeber die Verpflichtung, „Inhalt und Schranken des Eigentums“ zu bestimmen. Der Eigentumsbegriff des GG ist demnach normgeprägt. Welche Eigentumspositionen zu einem bestimmten Zeitpunkt unter Art. 14 GG fallen, „ergibt sich aus dem Zusammenhang aller in diesem Zeitpunkt geltenden, die Eigentümerstellung regelnden gesetzlichen Vorschriften“^[5].

Die konventionsrechtliche Eigentumsgarantie dagegen wäre in ihrer Wirksamkeit geschwächt, wenn ihr Schutz von den unterschiedlichen Rechtsordnungen der Vertragsstaaten abhinge.^[6] Der EGMR legt den Eigentumsbegriff daher autonom aus.^[7] Die nationale Rechtsordnung entscheidet über Entstehung und Inhalt eines vermögenswerten Rechts, seine Qualifizierung als Eigentumsrecht aber obliegt dem Gerichtshof.^[8]

Auch der unionsrechtliche Eigentumsschutz wird nicht vor einer konkreten Eigentumsordnung gewährleistet. Dies hängt damit zusammen, dass die Gemeinschaften gem. Art. 295 EGV nicht selbst die maßgebliche Eigentumsordnung aufstellen können. Der EuGH ermittelt die konkrete Ausgestaltung der jeweiligen Eigentumsposition durch einen wertenden Vergleich der mitgliedstaatlichen Verfassungen.^[9] So erfährt das gemeinschaftsrechtliche Eigentumsgrundrecht seine Normprägung im Wesentlichen durch die mitgliedstaatlichen Eigentumsordnungen.

I. Allgemeine Kriterien

Nach dem GG^[10] und der EMRK^[11] eigentumsfähig ist jedes vermögenswerte Recht, das dem Berechtigten zu seiner ausschließlichen Nutzung zugeordnet ist.

Dies gilt auch auf Unionsebene.^[12] Laut EuGH muss sich die Gewährleistung der Grundrechte aber „in Struktur und Ziele der Gemeinschaft einfügen“.^[13] Damit ist vor allem deren wirtschaftliche Ausrichtung gemeint. Dementsprechend zentral ist das Element der eigenen Leistung. Eine Position, die „weder aus dem Vermögen noch aus der Berufstätigkeit des Betroffenen herrührt“, stellt kein Eigentum dar.^[14] Des Weiteren muss die betreffende Position dem Rechtsträger von der Rechtsordnung zugeordnet sein. Rein tatsächliche, positivrechtlich nicht erfasste Positionen sind daher vom Eigentumsschutz ausgenommen.^[15] Dies wird von Art. 17 Abs.1 S.1 GRC bestätigt, der nur „rechtmäßig erworbenes“ Eigentum schützt.^[16]

II. Einzelne Rechtspositionen

1. Sacheigentum und geistiges Eigentum

Als Ausgangspunkt des Eigentumsbegriffes gewährleisten sowohl GG^[17] und EMRK^[18] als auch Unionsrecht^[19] das sachenrechtliche Eigentum. Die vermögenswerten Aspekte des geistigen Eigentums sind vom Schutzbereich des grund-^[20] und des konventionsrechtlichen^[21] Eigentumsgrundrechts erfasst. Auf Unionsebene ist das geistige Eigentum nach der Rechtssprechung des EuGH^[22] und durch Art. 17 Abs.2 GRC ausdrücklich geschützt.

2. Privatrechtliche Ansprüche

Privatrechtliche Ansprüche werden unter dem GG^[23] und der EMRK^[24] geschützt, soweit sie entstanden und durchsetzbar sind. Unter der EMRK gilt davon eine Ausnahme, wenn die Forderung auf der Realisierung von Nutzungsmöglichkeiten des (Grund-) Eigentums beruht; Schutzobjekt ist dann das (Grund-) Eigentum als Ganzes.^[25] Dasselbe dürfte für Art. 14 GG gelten. So hat das BVerfG eine gesetzliche Begrenzung des Pachtzinses als Beschränkung der Nutzungsbefugnis am Grundstück qualifiziert und nicht als solche der Pachtforderung.^[26]

Ob privatrechtliche Ansprüche auch unter die unionsrechtliche Eigentumsgarantie fallen, ist noch nicht geklärt. Der EuGH hatte erst einmal Gelegenheit, hierzu Stellung zu nehmen.^[27] Italienische Händler hatten von der staatlichen Interventionsstelle Olivenöl gekauft; als dessen Marktwert stieg, kassierte die Kommission per Verordnung die Verträge vor ihrer Erfüllung. Die Richter erklärten die Verordnung jedoch bereits wegen ihres Begründungsdefizits für nichtig.

GA Lenz hatte die Rechtmäßigkeit dieses Vorgehens in seinen Schlussanträgen hilfsweise mit der Begründung verneint, darin liege ein Verstoß gegen das Eigentumsrecht, da eine Position ohne gesetzliche Grundlage entzogen werde, die derart gesichert sei, dass sie der eines (Sach-) Eigentümers nahe käme.^[28] Es handelte sich hier um eine konkrete vermögenswerte Rechtsposition, die noch dazu auf einer Leistung bzw. Verpflichtung zur Gegenleistung des Rechtsinhabers beruhte. Insofern wären die allgemeinen Kriterien des Gerichtshofs zur Bestimmung schützenswerter Eigentumspositionen erfüllt. Privatrechtliche Ansprüche dürften demnach vom unionsrechtlichen Eigentumsbegriff umfasst sein.

Als Besonderheit der deutschen Eigentumsgarantie ist in diesem Rahmen das Besitzrecht des Mieters zu nennen, welches das BVerfG dem Schutz des Art. 14 GG unterstellt.^[29]

Durch sein Element der Privatnützigkeit, welches in den dem Mieter zustehenden Schutzrechten gegen jedermann zum Ausdruck kommt, sei es dem Sacheigentum gleichwertig.^[30] Ein vergleichbarer Schutz des Mieters besteht weder im Konventions- noch im Unionsrecht.

3. Unternehmensschutz

Im deutschen Recht ist die Frage, ob der Schutz des Rechts am Unternehmen Verfassungsrang genießt, umstritten. Das BVerfG hat entschieden, dass nur ein Eingriff in die Substanz des Unternehmens Art. 14 GG verletzen könne.^[31] Der Schutz des Gewerbebetriebs könne jedenfalls „nicht weitergehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt“^[32].

Geschützt sind demnach das Recht auf Fortsetzung des Betriebes im bisherigen Umfange nach den schon getroffenen betrieblichen Maßnahmen^[33], nicht aber künftige Chancen und Verdienstmöglichkeiten^[34], tatsächliche Absatzmöglichkeiten^[35], oder der erworbene Kundenstamm^[36].

Das BVerwG^[37], der BGH^[38] sowie das überwiegende Schrifttum^[39] befürworten demgegenüber die grundsätzliche Anwendbarkeit des Art. 14 GG. Eine Einschränkung wird erst bei der Frage der Rechtswidrigkeit der staatlichen Maßnahme vorgenommen. Rechtswidrig sei der Eingriff nur, wenn er den Betrieb nicht bloß in seiner Rentabilität, sondern in seiner Substanz treffe.^[40] Die Meinungsdifferenzen beschränken sich also letztlich auf die dogmatische Frage, ob der Gewerbebetrieb grundsätzlich in den Schutzbereich von Art. 14 GG fällt. Im Ergebnis liegt jedenfalls nur bei Existenzgefährdung ein Verstoß vor.

Auch auf Unionsebene scheint der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb keine Eigentumsposition darzustellen. Nach dem EuGH wird ein von einem Unternehmen erarbeiteter Marktanteil nicht geschützt, auch wenn das Unternehmen seine Investitionen darauf ausgerichtet hat: „Kein Wirtschaftsteilnehmer (hat) ein Eigentumsrecht an einem Marktanteil.“^[41] Insbesondere Vorteile aus öffentlich-rechtlichen Positionen, im Rahmen der Gemeinschaft also hauptsächlich aus Instrumenten der Gemeinsamen Marktordnungen wie zugeteilten Referenzmengen sowie Preis- und Absatzgarantien, werden nicht geschützt, wenn und weil sie weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit des Betroffenen herrühren.^[42]

Zudem, so der EuGH, könne sich hinsichtlich dieser Positionen kein schutzwürdiges Vertrauen bilden.^[43] Dies gilt auch dann, wenn solche Vorteile den Verkaufswert des Unternehmens erhöhen.^[44] Ein Eingriff kann aber dann vorliegen, wenn ein Unternehmer entschädigungslos um die Früchte seiner Arbeit gebracht wird.^[45] Im Ergebnis reicht daher der Schutz des Gewerbebetriebes nicht weiter als der seiner Grundlagen, sodass jedenfalls – wie im deutschen Recht – der Bestand des Unternehmens betroffen sein muss.^[46]

Demgegenüber fallen unter Art. 1 ZP 1 EMRK auch solche Positionen, die den Vermögenswert des Geschäfts auch über den reinen Substanzwert hinaus beeinflussen, wie z.B. geschäftliche Beziehungen. Der EGMR fasst sie unter dem Begriff „goodwill“ zusammen. Die Anerkennung des „googwill“ als Eigentumsrecht erfolgte erstmals im Fall van Marle. Hier hatten Inhaber kleiner Buchprüfungskanzleien geltend gemacht, ihr Einkommen und der Wert des „goodwill“ ihrer Praxen seien infolge einer Änderung des niederländischen Rechts dadurch vermindert worden, dass ihnen die Eintragung als amtlich anerkannte Wirtschaftsprüfer versagt worden war.^[47] Der Gerichtshof schloss sich dieser Ansicht an.^[48] Er erstreckt den Schutzumfang ferner auf staatliche Konzessionen zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit, wenn deren Entziehung die Grundvoraussetzung für die Entfaltung wirtschaftlicher Tätigkeit betrifft. So entschied er im Fall Tre Traktörer, dass der Entzug der Genehmigung zum Ausschank von Alkohol in einem Restaurant nachteilige Auswirkungen auf den „goodwill“ habe und daher einen Eingriff in das Eigentum darstelle.^[49]

Diese eigentümlich weite Interpretation des Schutzbereichs stößt auf Bedenken. Der Eigentumsbegriff droht so konturenlos zu werden und sichert statt fester bestimmbarer Vermögensbestände auch künftige Gewinnerwartungen ab.^[50]

Dem Eigentumsschutz werden damit Schutzbereiche zugerechnet, die nach nationalem Verständnis eher der Berufsfreiheit oder der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit zuzuordnen wären.^[51] So geschehen im Fall van Marle. Dort war nicht das Wirtschaftsgut Mandantenstamm betroffen, welches als solches unabhängig vom augenblicklichen Inhaber verwertbar ist, sondern die Betätigungsmöglichkeit der Beschwerdeführer, welche nach deutschem Verfassungsrecht in den Schutzbereich der Berufsfreiheit fiele. In dieser weiten Auslegung manifestiert sich das Bemühen der Konventionsorgane, die mangelnde Verbürgung der Berufsfreiheit im Sinne eines wirksamen Grundrechtsschutzes^[52] zu kompensieren. Der Gerichtshof darf sich aber keine Kompetenzen anmaßen, welche über den Willen der verpflichteten Staaten hinausgehen. Denn eine zu weit reichende Rechtsprechung könnte negative Folgen insoweit haben, als Staaten die Kompetenz des Gerichtshofs nach Art. 46 EMRK nicht mehr anerkennen oder gar die EMRK kündigen.

[...]

^[1] St. Rspr. seit EuGH, Rs. 74/79, Hauer, Slg 1979, 3727 (Rn 17-19).

^[2] BVerfGE 73, 339.

^[3] Hirsch, EuR Beiheft 1 2006, 7 (14).

^[4] Depenheuer, in: Eigentumsbericht, S. 157.

^[5] BverGE 58, 300 (336).

^[6] Vgl. Cremer, in: EGMR/GG, Kap. 22 Rn 21.

^[7] EGMR, Urt. v. 23.11.2000, Ehemaliger König von Griechenland v. Griechenland, Nr. 25701/94 (§ 60).

^[8] Milczewski, S.121.

^[9] Vgl. Schlussanträge GA Gand, Rs. 5, 7, 13 bis 22/66, Firma Kampffmeyer u.a. v. Kommission, Slg 1967, 361 (367); Schlussanträge GA Roemer, Rs. 5/71, Zuckerfabrick Schöppenstedt v. Rat, Slg 1971, 987 (990).

^[10] BverfGE 24, 367 (396); 83, 291 (209); Bryde, in: MüK, Art. 14 Rn 12.

^[11] EGMR, Urt.v. 26.6.1986, van Marle v. Niederlande, Serie A Nr. 101 (§ 40); Mittelberger, S. 13.

^[12] Kingreen, in: Calliess/Ruffert, Art. 6 EUV Rn 143.

^[13] st. Rspr. seit EuGH, Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125 (1135, Rn 4).

^[14] EuGH, Rs. C-44/89, von Deetzen II, Slg. 1991, I-5119 (5156, Rn 27).

^[15] EuGH, Rs. 4/73, Nold, Slg. 1974, 491 (507 f, Rn 14).

^[16] Vgl. Depenheuer, in: Tettinger/Stern, GRC, Art. 17 Rn 23.

^[17] BVerfGE 24, 367 (384); Bryde, in: MüK, Art. 14 Rn 13.

^[18] EGMR, Wiggins, 1979, DR 13, 46 (54); EGMR, Urt.v. 21.2.1986, James, Serie A Nr. 98, (§ 11); Meyer-Ladewig, Art. 1 ZP Rn 8.

^[19] EuGH, Rs. 74/79, Hauer, Slg. 1979, 3727, 3746 (Rn 19 f).

^[20] BVerfGE 31, 229 (238); 36, 281 (290); 51, 193 (217).

^[21] EKMR, Ber. v. 19.5.1994, British-American Tobacco Company Ltd., § 16ff, 73; Mittelberger, S. 22.

^[22] EuGH, Rs. 200/96, Metronome Musik/Music Point, Slg. 1998, I-1953 (Rn 21 ff).

^[23] BVerfGE 42, 293; 28, 109 (141); 68, 193 (222); 83, 201 (210f).

^[24] EGMR, Urt.v. 9.12.1994, Stran Greek Rafineries v. Griechenland, Serie A Nr. 302-B (§59) .

^[25] EGMR, Urt.v. 19.12.1989, Mellacher v. Österreich, 1989, Serie A Nr. 169 (§ 43).

^[26] BVerfGE 87, 114 (146ff).

^[27] EuGH, Rs. 232/81, Agricola Commerciale Olio, Slg. 1984, 3881 ff.

^[28] Schlussanträge GA Lenz, Rs. 232/81, Agricola Commerciale Olio, Slg. 1984, 3881, 3911 f.

^[29] BVerfGE 89, 1 (5f); Wendt, in: Sachs, Art. 14 Rn 24; Bryde, in: MüK, Art. 14 Rn 14; Wieland, in: Dreier, Art. 14 Rn 32, 48; a.A. Depenheuer, in: vMKS, Art. 14 Rn 153 f.

^[30] Vgl. Wieland, in: Dreier, Art. 14 Rn 32.

^[31] BVerfGE 13, 225 (229f).

^[32] BVerfGE 58, 300 (353).

^[33] BGHZ 98, 341 (351).

^[34] BVerfGE 30, 292 (335); BVerwGE 95, 341 (349); Papier, in: MD, Art. 14 Rn 100.

^[35] BVerfGE 105, 252 (278)

^[36] BVerfGE 77, 84 (118); BSGE 67, 251 (255); Wieland, in: Dreier, Art. 14 Rn 42; a.A. Wendt, in: Sachs, Art. 14 Rn 448.

^[37] BVerwGE 81, 49 (54).

^[38] BGHZ 111, 349 (356).

^[39] Papier, in: MD, Art. 14 Rn 95ff; Kimminich, in: BK, Art. 14 Rn 77ff; Depenheuer, in: Eigentumsbericht, S. 180f.

^[40] BGHZ 111, 349 (356).

^[41] EuGH, Rs. 280/93, Deutschland v. Rat, Slg. 1994, I-4973 Rn 79 = NJW, 1995, 945.

^[42] EuGH, Rs. 44/89, von Deetzen II, Slg. 1991, I-5119 Rn 27; EuG, Rs. 466/93, O’Dwyer u.a. v. Rat, Slg. 1995, II-2071 Rn 99.

^[43] EuGH, Rs. C-2/92, Bostock, Slg. 1994, I-955 (Rn 19).

^[44] EuGH, Rs. 416/01, ACOR, Slg. 2003, I-14083 Rn 51.

^[45] EuGH, Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989, 2609 (2639, Rn 19).

^[46] Vgl. Kingreen, in: Calliess/Ruffert, Art. 6 EUV Rn 145; Calliess, in: Ehlers, § 17 Rn 14; Heselhaus, in: Handbuch EU-GRe, § 32 Rn 45.

^[47] EGRK, Urt.v. 26.6.1986, Van Marle v. die Niederlande, Serie A Nr. 101 (§ 40).

^[48] Aus jüngerer Zeit: EGMR, Urt.v. 20.4.1999, Hoerner Bank GmbH v. Deutschland, Rep. 1999-V, 281.

^[49] EGRK, Urt.v. 7.7.89, Tre Traktörer Aktiebolag v. Schweden, Serie A Nr. 159 (§ 53).

^[50] So Hartwig, RabelsZ 63 (1999), 561-579 (566).

^[51] So auch Wegner, in: Ehlers, § 5 Rn 12; Rengeling/Szczekalla, Rn 809.

^[52] Vgl. EGMR, Urt.v. 9.10.1979, Airey v. Irland, Serie A Nr. 32 (§ 24, 26).