Gesellschaftssteuerung durch Stadtumbau?

INHALT

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

1. Theoretische Grundlagen
1.1 System und Kommunikation
1.2 Komplexität
1.3 Steuerung komplexer Systeme
1.4 „Steuerung der Schrumpfung“

2. Empirische Befunde: „Stadtumbau Ost“ in Magdeburg
2.1 Ausgangslage, Ziele und Ergebnisse
2.1.1 Wohnungswirtschaftliche Probleme 2001
2.1.2 Wohnungswirtschaftliche Steuerungsziele
2.1.3 Bisherige Ergebnisse des „Stadtumbau Ost“: Wohnungswirtschaft
2.1.4 Stadtplanerische Probleme 2001
2.1.5 Stadtplanerische Steuerungsziele
2.1.6 Bisherige Ergebnisse des „Stadtumbau Ost“: Stadtplanung
2.1.7 Zwischenfazit
2.2 Steuerungsmedien, Kooperation und Kommunikation
2.2.1 Programmanlage: Steuerungsmedium und Steuerungsinstrumente
2.2.2 Programmumsetzung: Kooperation und Kommunikation
2.2.3 Zwischenfazit

3. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Anhang I: Versandte Fragebögen

Anhang II: Ergebnisse der Befragung

Anhang III: Rede Bürgermeister Lutz Trümper, 18.03.2003

Literatur

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Steuerung des wohnungswirtschaftlichen Systems per Kontextsteuerung

Abb. 2: Steuerung des versorgungswirtschaftlichen Systems per Kontextsteuerung

Abb. 3: Bestand der WU – Übersicht über den Leerstand pro Segment (2001)

Abb. 4: Wohnungswirtschaftliche Kennziffern WOBAU und MWG

Abb. 5: Funktionsfähiger Wohnungsmarkt

Abb. 6: Wohnungsmarkt in Magdeburg 2001

Abb. 7: WU & Große Private: Bestandsveränderungen nach Sanierungsstand und Baualtersklasse (2001 bis 2005)

Abb. 8: Umlandfortzüge und Fortzüge in Alte Bundesländer

Abb. 9: Wohnungswirtschaftliche Kennziffern WOBAU und MWG

Abb. 10: Wohnungsmarkt in Magdeburg 2005

Abb. 11: Nettowanderungsraten in Tausend (1998-2001)

Abb. 12: Entwicklung der Sozialhilfequote/ ALG II-Quote

Abb. 13: Nettowanderungsraten in Tausend (2001-2004)

Abb. 14: Verbrauchsentwicklung Trinkwasser

Abb. 15: Aufenthaltszeiten des Trinkwassers in den Leitungen (Real- und Prognosewerte)

Abb. 16: Steuerungsziele „Stadtumbau Ost“ und StUK im Überblick

Abb. 17: Übersicht über die versandten und beantworteten Fragebögen

Abb. 18: Steuerungsinstrumente und Fördersummen des „Stadtumbau Ost“

Abb. 19: Ohne den „Stadtumbau Ost“ wären keine, andere oder weniger Wohnungen zurückgebaut worden?

Abb. 20: Welche Rolle spielte der „Stadtumbau Ost“ bei der Anpassung der Leitungen?

Abb. 21: Welches sind nach Ihrer Meinung die wichtigsten AkteurInnen im Magdeburger Stadtumbauprozess?

Abb. 22: Welche Funktion hatten folgende AkteurInnen bei der Erstellung des Stadtumbau-konzeptes von 2002?

Abb. 23: Wie sah die Rolle folgender AkteurInnen bei der Umsetzung des "Stadtumbau Ost" aus?

Abb. 24: Programmanlage: Fördermittelverteilung im Programm „Stadtumbau Ost“

Abb. 25: Programmumsetzung: Kommunikation zwischen Verwaltung und zu steuernden Systemen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Die Bundesregierung legte 2001 das erste Stadtentwicklungsprogramm in ihrer Geschichte auf, mit dem der ersatzlose Abriss von Wohnraum subventioniert wurde. Die bundesdeutsche Stadtentwicklungspolitik, die zuvor stets auf Wachstum ausgerichtet war, erfuhr mit diesem Programm eine radikale Änderung.

Grund dafür war der deutliche Wohnraumüberschuss in den Neuen Bundesländern, der in Folge von politischen Fehlsteuerungen entstanden war: Trotz der Abwanderung von 1,2 Millionen Menschen seit 1990 wurde bis 1999 der Neubau von 800.000 Eigenheimen subventioniert, ebenso die Sanierung von 400.000 zuvor unbewohnbaren Wohnungen^[1]. Grund für die Subventionierungen war die 1990 noch bestehende ostdeutsche Wohnraumknappheit; eine Förderreduzierung aufgrund der Verfestigung von Stadtschrumpfungstendenzen ab Mitte der 1990er Jahre erfolgte nicht. Im Jahr 2000 standen so 1 Million Wohnungen in den Neuen Bundesländern – und damit über 13% des Gesamtbestandes – leer^[2]. Viele ostdeutsche Wohnungsunternehmen standen daher kurz vor der Insolvenz oder waren bereits insolvent.

Neben der Angst vor dem Entstehen von „Geisterstädten“ führte vor allem der organisierte Druck der ostdeutschen Wohnungsunternehmen auf die Bundesregierung 2001 zur Auflage des Milliarden-Programms „Stadtumbau Ost“. Die beiden Hauptziele des Programms lauteten dementsprechend:

1.) wohnungswirtschaftliches Ziel: Konsolidierung des Wohnungsmarktes
2.) stadtplanerisches Ziel: Dem strukturellen und sozialen "Auseinanderdriften" der

Städte entgegenwirken^[3]

Nachdem in einer wachstumsorientierten Bundesrepublik die Tatsache der Schrumpfung ostdeutscher Gemeinden jahrelang nicht auf die politische Agenda gesetzt wurde, sollten mit Hilfe des „Stadtumbau Ost“ nun die Folgen von Schrumpfung abgefedert und die weitere Entwicklung so gesteuert werden, dass die betroffenen Gemeinden lebenswert und -fähig bleiben. „Steuerung von Schrumpfung“ war das neue Schlagwort.

2007 ist das sechste Förderjahr des derzeit größten städtebaulichen Förderprogramms in Deutschland. Mittlerweile sind laut „1. Statusbericht Stadtumbau Ost“ über 100.000 Wohnungen abgerissen worden^[4]. Der Leerstand hat sich dennoch auf 1,3 Millionen Wohnungen erhöht ^[5] . Ein neuer starker Anstieg des Leerstandes wird aufgrund demografischer Entwicklungen ab 2010 erwartet^[6]. Interessanterweise gibt es in der ersten und einzigen umfassenden Auswertung des Stadtumbauprogramms keine Angaben zur räumlichen und natürlichen Bevölkerungsentwicklung seit Programmbeginn – obwohl hier die Ursache für den Leerstand liegt.

Wenn „Steuerung“ laut Duden Herkunftswörterbuch „in die gewünschte Richtung lenken“ bedeutet, wie kann dann vor diesem Hintergrund die „Steuerung der Schrumpfung“ in den Neuen Bundesländern eingeschätzt werden? Diese Frage präzisiert sich in den für diese Arbeit leitenden Forschungsfragen:

1.) Welches ist die „gewünschte Richtung“ des Programms „Stadtumbau Ost“?
2.) Welche Steuerungsergebnisse wurden bislang erzielt?
3.) Warum kamen diese Steuerungsergebnisse zustande?

Forschungsarbeiten zur „Steuerung der Schrumpfung“ finden sich in verschiedensten Fachrichtungen: StadtplanerInnen, SoziologInnen, PolitologInnen, GeografInnen und ÖkonomInnen beschäftigen sich mit der Schrumpfung ostdeutscher Städte und dem Programm „Stadtumbau Ost“. Die Stadtumbau-Forschung kommt bezüglich der Steuerungspotenziale und -erfolge des Programms zu durchaus unterschiedlichen Einschätzungen und Erklärungsansätzen. Die wesentlichen Kritikpunkte hinsichtlich der Steuerungsleistung des Programms beziehen sich auf eine als inadäquat beschriebene Programm anlage sowie eine als mangelhaft eingeschätzte Programm umsetzung. In der Umsetzung wird vor allem der bisherige wohnungswirtschaftliche Schwerpunkt mit seinen Implikationen des Verlustes der Steuerungshoheit an die großen Wohnungsunternehmen, einer geringen Einbeziehung der Bevölkerung und dadurch einer eingeschränkten Reichweite des Programms kritisiert.

Programmanlage

Wolfgang Kil kritisiert, dass das Programm im wesentlichen auf westdeutschen Schablonen für die Entwicklung postindustrieller Städte aufbaue^[7]. Der Osten Deutschlands sei jedoch nicht postindustriell, sondern deindustrialisiert. Diese Entwicklung mit dem Denken westdeutscher Stadtplaner zu begleiten – lediglich ergänzt durch den ersatzlosen Abriss von Wohnraum – könne nicht zu einer erfolgreichen Steuerung und Stabilisierung der Städte führen.

Programmumsetzung

Kritik an starkem wohnungswirtschaftlichen Schwerpunkt

Einige Forscher beschreiben das Programm als pure Subvention für die Wohnungswirtschaft. Es werde daher dem stadtplanerischen Ziel nicht gerecht^[8]. Die Programmumsetzung erfolge oft nicht nach stadtplanerischen, sondern hauptsächlich nach wohnungswirtschaftlichen Kriterien.

Kritik an Abriss-Übergewicht

Ebenfalls in der Kritik steht das Verhältnis von Aufwertung und Rückbau. In der Umsetzung sei bisher von Aufwertung wenig zu spüren – der Abriss von Wohnraum nehme den wesentlich wichtigeren Stellenwert in der Umsetzung ein^[9]. Fördergelder würden zudem hauptsächlich in den Abriss von Plattenbausiedlungen und damit zu den großen Wohnungsunternehmen fließen^[10].

Kritik an der Reichweite des Programms

In die Reihe der Kritiker an der bisherigen wohnungswirtschaftlichen Ausrichtung des Programms reihen sich auch Peter Franz und Gerd Schmidt-Eichstaedt ein. Die Konzentration auf die Beseitigung der Schrumpfungsprobleme durch Abriss verenge unnötig den Blick. Es werden über den Abriss hinausgehende Maßnahmen, insbesondere die Verknüpfung des Programms mit familienpolitischen Maßnahmen und die stärkere Betonung von Kultur-, Bildungs- und Innovationspolitik, gefordert^[11].

Kooperation & Kommunikation

Häufig wird betont, dass der Erfolg des Programms vor allem an der Kommunikation und Kooperation der beteiligten Akteure hänge. Da laut Dietrich Henckel durch Einnahmemangel eine „harte“ Steuerung (durch Vorgaben und Auflagen, die kontrolliert und sanktioniert werden müssten) immer schwieriger umzusetzen ist, müssten die Kommunen auf „weiche“ Steuerung (Koordination und Konsens mit den beteiligten Akteuren) umschwenken. Diese „weiche“ Steuerung sei dann erfolgreich, wenn eine win-win-Situation erreicht werde, da dann alle Akteure in die gleiche Richtung arbeiten würden. Henckel nimmt diese Situation für die Zusammenarbeit von Stadtverwaltungen und Wohnungsunternehmen im Wesentlichen an, da beide das gleiche Interesse – die Bindung der Bevölkerung an die Stadt – hätten^[12].

Thilo Lang hingegen bezeichnet die Erreichung einer win-win-Situation als illusorisch, da es nicht wie bei Wachstum um die Verteilung von Gewinnen sondern um die Verteilung von Verlusten (sprich: Leerstand, Rückbau, Einnahmerückgang) gehe. Die Verteilungskämpfe würden daher wesentlich härter geführt. Gerade deshalb aber sei eine Kooperation und ausreichende Kommunikation aller Betroffenen nötig. Nur dadurch könnten Blockade-Haltungen verhindert und Verluste gleichmäßig verteilt werden^[13].

Kritik an der Nicht-Beteiligung der BürgerInnen

Teils starke Kritik ruft im Zusammenhang mit der Programmkommunikation die bisherige Unterlassung einer Beteiligung der Bevölkerung am Umbau-Prozess hervor. Gerade wenn es um die Steuerung der Entwicklung von kleinteiligem (privatem) Wohnraumbesitz geht, wird in den Forschungsarbeiten zum Thema deutlich: Das Programm „Stadtumbau Ost“ greift im privaten Bereich bislang kaum. Aufgrund des ungleich höheren Verhandlungsaufwandes mit vielen Privatbesitzern wurde zunächst nur mit den „Großen“ Wohnungsmarktakteuren verhandelt^[14]. Die Einbeziehung der „kleinen“ privaten Vermieter sowie der BewohnerInnen der schrumpfenden Städte wird unisono als bislang noch nicht gelöste Aufgabe angesehen. Nur durch die Kommunikation mit Ihnen (zusätzlich zur Kommunikation mit den „großen“ Wohnungsunternehmen) kann aber eine umfassende und effiziente Steuerung von Stadtentwicklung erfolgen.

Generell wird in den vorliegenden Arbeiten kaum definiert, was genau unter „Steuerung der Schrumpfung“ verstanden wird, wenngleich das Wort häufig benutzt wird. Ebenfalls häufig fallen Begriffe wie Schrumpfungsmanagement, Planung von Schrumpfung oder kontrolliertes Schrumpfen.

Diese Definitionslücke werde ich mit der Einbettung der Arbeit in den Rahmen einer Steuerungstheorie schließen. Ich werde als Grundlage der Arbeit daher zunächst erläutern, was Steuerung komplexer Sozialssysteme unter Bedingungen der Stadtschrumpfung bedeutet. Basis des theoretischen Rahmens sowie für die im Haupttteil folgende Analyse werden die Arbeiten Helmut Willkes sein. Grund für die Auswahl der aus der Systemtheorie abgeleiteten Steuerungstheorie Willkes ist, dass das Programm „Stadtumbau Ost“ in Systemkategorien angelegt ist. Angesprochen werden, wie anhand der beiden Ziele deutlich wird, das wohnungswirtschaftliche und das stadtplanerische System. Was ein System ist, wird im Theorieteil der Arbeit genauer erläutert.

Der auf die theoretische Rahmensetzung folgende Teil der Arbeit gliedert sich entsprechend der beiden Programmziele zunächst in einen wohnungswirtschaftlichen und einen stadtplanerischen Teil. Die Gliederung beider Teile ist identisch: Einleitend werden jeweils die 2001 bestehenden Schrumpfungsprobleme benannt. Darauf aufbauend erfolgt die Darstellung der Steuerungsziele für den jeweiligen Teilbereich. Dazu werde ich sowohl die im Programmtext benannten Ziele als auch die auf kommunaler Ebene benannten Präzisierungen der Ziele herausarbeiten. Damit wird Forschungsfrage 1) beantwortet: Welches ist die „gewünschte Richtung“ des Programms „Stadtumbau Ost“?

Darauf folgend werden die bisherigen Steuerungsergebnisse des „Stadtumbau Ost“ dargestellt. Die Forschungsfrage 2) „Welche Steuerungsergebnisse wurden bislang erzielt?“ wird hier beantwortet. Im wohnungswirtschaftlichen Teil werden dazu Daten zu folgenden Fragen dargestellt: Um wieviele Wohnungen wurde der Markt bereinigt? Wie hat sich die Leerstandsquote entwickelt? Welche Bausegmente waren und sind wie stark vom Leerstand betroffen? Wie steht es mit der Konsolidierung der Angebot-Nachfrage-Balance (Überangebot/ Unterangebot)? Hat sich die finanzielle Lage der Unternehmen verbessert? Wie entwickelte sich der Mietpreis? Im stadtplanerischen Teil werden folgende Fragen durch die Darstellung statistischer Daten beantwortet: Was kann bezüglich Nah- und Fernwanderung, Zu- und Abwanderung gesagt werden? Wie hat sich die Bevölkerungsstruktur in den vom „Stadtumbau Ost“ betroffenen Stadtteilen verändert (Alter, Einkommen, Arbeitslosigkeit)? Wie gut war und ist die städtische Infrastruktur an die schrumpfende Bevölkerung angepasst?

Nach der Darstellung der bisherigen Ergebnisse des „Stadtumbau Ost“ im jeweiligen Teilbereich werden unter steuerungstheoretischen Gesichtspunkten die Programmanlage und vor allem die Programmumsetzung analysiert. Diese Analyse erfolgt nicht mehr getrennt nach Steuerungszielen. Damit soll die dritte Forschungsfrage beantwortet werden: Warum kamen die beschriebenen Ergebnissen zustande? Vor allem die Einbeziehung verschiedener Akteure in den Stadtumbauprozess wird in diesem Teil der Arbeit ein wichtige Rolle spielen, da ich den o.g. Standpunkt teile, dass ohne Kooperation und Kommunikation mit den Zielsubjekten einer Steuerungsstrategie die Steuerung nicht erfolgreich sein kann. Die Kooperationsformen und der Kooperationsumfang werden durch die Auswertung von standardisierten Fragebögen erfasst. Die Fragebögen wurden zu Beginn des Jahres 2007 von verschiedenen Repräsentanten des wohnungswirtschaftlichen, des versorgungswirtschaftlichen, des stadtplanerischen und des politischen Systems ausgefüllt.

Die Auswahl eines Fallbeispiels ermöglicht eine tiefere Darstellung und Analyse des bisherigen „Stadtumbau Ost“, als dies ohne Fallbeispiel möglich wäre. Gleichzeitig ist anhand eines Fallbeispiels auch die Herausstellung der allgemeinen Merkmale des „Stadtumbau Ost“-Prozesses möglich. Um diese Vorteile nutzen zu können, wird die Beantwortung der drei Forschungsfragen anhand des Fallbeispiels Magdeburg erfolgen.

Magdeburg ist die Landeshauptstadt des Bundeslandes, das nach der Wende den stärksten Einwohnerverlust zu verzeichnen hatte. Die Stadt selbst verlor von 1989 bis 2002 rund 60.000 EinwohnerInnen (-20,9%)^[15]. Größtes Problem bei der Bevölkerungsentwicklung stellte nicht die natürliche, sondern die räumliche Bevölkerungsentwicklung dar. Nicht so sehr ein Geburtenmangel, als vielmehr die Abwanderung ließ die Bevölkerung Mitte bis Ende der 90er Jahre stark schrumpfen^[16].

Der Leerstand bei den großen Wohnungsunternehmen der Stadt betrug zu Beginn des Programmzeitraums rund 24%^[17]. Große, unsanierte Plattenbausiedlungen existierten ebenso wie Innenstadtgebiete mit hohem Leerstandsanteil und infrastrukturellen Brachen. Magdeburg entspricht damit in vielen Bereichen den Problemlagen, die zur Auflage des Programms „Stadtumbau Ost“ geführt hatten. Teilweise lagen hier sogar noch verschärfte Ausgangsbedingungen vor (höherer Leerstandsanteil und Bevölkerungsverlust als in anderen betroffenen Bundesländern).

Ausgangslage, Steuerungsziele und bisherige Ergebnisse des „Stadtumbau Ost“ in Magdeburg werden im wohnungswirtschaftlichen Teil der Arbeit auf der Ebene der Gesamtstadt dargestellt. Im stadtplanerischen Teil werden die Stadtteile die Untersuchungsebene sein.

Anhand der Analyse des Fallbeispiels werde ich vor dem Hintergrund der Steuerungstheorie die These überprüfen, dass eine erfolgreiche Steuerung nur durch die oben bereits erläuterte „weiche Steuerung“ erfolgen kann. Ohne über reine Anreizsetzung hinausgehende Kommunikationen zwischen steuerndem und zu steuernden System können keine Steuerungserfolge entstehen. Übertragen auf den „Stadtumbau Ost“ bedeutet dies: Ohne eine kontinuierliche und auf Gegenseitigkeit beruhende Verständigung zwischen Wohnungsunternehmen, Stadtverwaltung, PolitikerInnen und Privaten können weder das stadtplanerische noch das wohnungswirtschaftliche Ziel des Programms erreicht werden.

1. Theoretische Grundlagen

Im folgenden Abschnitt werden zunächst die Eckpfeiler der Steuerungstheorie Helmut Willkes benannt. Im Anschluss erfolgt vor diesem theoretischen Hintergrund die Definition des Begriffs „Schrumpfung“. Schließlich wird darauf aufbauend geklärt, wie die „Steuerung der Schrumpfung“ erfolgen könnte. Da Willke in den hier zugrunde liegenden Arbeiten^[18] starken Bezug auf Niklas Luhmanns systemtheoretische Überlegungen nimmt, werden die folgenden Ausführungen nicht unwesentlich von dessen Theorien beeinflusst sein.

1.1 System und Kommunikation

Ausgangspunkt der Überlegungen Willkes zur Steuerungstheorie ist die Systemtheorie. Diese fasst Gesellschaft als System. Vom griechischen s ýstēma abgeleitet, bedeutet dies, dass Gesellschaft ein aus mehreren Teilen zusammengesetztes und nach bestimmten Regeln bzw. Logiken gegliedertes Ganzes ist^[19]. Beispiele für gesellschaftliche Teilsysteme sind das Wirtschaftssystem, das politische System oder auch das Wissenschaftssystem.

Wesentlich ist, dass Systeme nach Willke nicht aus Individuen, sondern aus Kommunikationen bestehen. Sie handeln zwar systemvermittelt, bilden jedoch nicht die Systeme. Individuen richten ihr Handeln vielmehr in verschiedenen Kontexten an verschiedenen Kommunikationslogiken aus. So handelt ein Indiviuum beispielsweise als Konsument nach der Logik des ökonomischen Systems.

1.2 Komplexität

Wachstum

Der Anstoß für die Bildung von Systemen ist Wachstum i.S. von Zunahme möglicher Handlungsalternativen. Diese Zunahme gründet sowohl auf der Zunahme von Systemteilen als auch auf der qualitativen Ausdifferenzierung der Kommunikationen der Teile.

Je mehr Handlungsalternativen vorhanden sind, umso weniger ist es den Teilen möglich, alle Alternativen zu verarbeiten und zu Entscheidungen zu kommen. Um die Vielzahl der Alternativen nicht überwältigend werden zu lassen und die Teile handlungsfähig zu erhalten, muss eine Reduktion der Handlungsmöglichkeiten erfolgen.

Dies geschieht erstens durch die Einführung von Regeln, d.h. nicht mehr jedes Teil muss bei jeder Handlungsentscheidung alles neu entscheiden, sondern Entscheidungen bauen auf grundsätzlichen Vorentscheidungen – sprich: Regeln - auf.

Funktionale Differenzierung

Zweitens geschieht dies durch funktionale Diffenzierung. Das bedeutet, dass nicht mehr jedes Teil alles zum Erhalt und zur Weiterentwicklung des Systems Nötige (=die Funktionen) anteilig selbst erfüllen muss. Die zum System- und damit auch zum Teileerhalt nötigen Handlungen werden aufgeteilt unter jeweils spezialisierten Teilen. Es existieren nun nicht mehr viele gleiche, sondern viele spezialisierte, unterschiedliche (= differenzierte) Teile, die dadurch entlastet werden.

Abhängigkeit und Folgelastigkeit von Entscheidungen

Diese Entlastung durch Regeln und funktionale Differenzierung führt paradoxerweise zu einer neuen Belastung: Alle Teile sind auf alle - nun aufgeteilten – Handlungen angewiesen, um weiter existieren zu können, woduch eine gegenseitige Abhängigkeit entsteht. Diese verkompliziert Handlungsentscheidungen der Teile, da Auswirkungen auf die anderen Teile – die sogenannte Systemumwelt - zu bedenken sind. Bei einer Gefährdung des Fortbestehens der anderen Teile wird das eigene Fortbestehen riskiert.

Komplexitätsdefinition

Der Begriff, den Willke zur Beschreibung dieser Entwicklungen verwendet, ist der der Komplexität. Er definiert diesen Begriff als den Grad der funktionalen Differenzierung, den Grad der Abhängigkeiten der Teile und den daraus resultierenden Grad der Folgelastigkeit von Entscheidungen eines Systems für andere Systeme^[20].

1.3 Steuerung komplexer Systeme

Operative Geschlossenheit

Neben Komplexität ist in Willkes Ausführungen die operative Geschlossenheit von Systemen ein weiterer zentraler Begriff. Das bedeutet im Zusammenhang mit komplexen Sozialsystemen, dass die gesellschaftlichen Teilsysteme ihre jeweilige gesellschaftliche Aufgabe nach selbst entwickelten internen Kommunikationslogiken erfüllen. Jede Kommunikation eines Systems wird dabei von einer Leitdifferenz bestimmt, dem sogenannten binären Code. Für das wirtschaftliche System ist dies beispielsweise der Code Gewinn/ Nicht-Gewinn, für das wissenschaftliche System Wahrheit/ Unwahrheit. Die Kommunikationslogiken bestimmen die Selektionen eines Systems aus verschiedenen Handlungsalternativen. Die Logiken sind gegenüber außersystemischen Reizen unempfindlich und bilden die Grundlage eines Systems. Würden diese Logiken von außen veränderbar sein, würde die Autonomie des Systems nicht weiter bestehen – die Folge wäre Entdifferenzierung. Für den Bestand der funktional differenzierten Gesellschaft ist operative Geschlossenheit daher von elementarer Bedeutung.

Kontextsteuerung

Dass die Logik der jeweiligen Systeme nicht veränderbar ist, bedeutet nicht, dass Systeme ihrer Umwelt gegenüber völlig verschlossen sind. Reize aus der Umwelt, die für das System relevant sind, können Anstoß geben zu Entscheidungen, die aber nach der internen Logik getroffen werden. In komplexen, vernetzten Sozialsystemen müssen Umweltreize sogar interne Entscheidungen hervorrufen, da nur dadurch die zum Gesamt- und damit auch zum Teilsystemerhalt nötige Umweltverträglichkeit erreicht werden kann (siehe „Abhängigkeit und Folgelastigkeit von Entscheidungen“).

Da Systeme operativ geschlossen sind, kann direkte externe Steuerung nach systemfremden Logiken nur unter Aufwendung erheblicher Ressourcen erfolgen. Denn ohne beständige Kontrolle und wirksame Sanktionierung („harte Steuerung“) werden die vom steuernden System erwünschten Entscheidungen in den zu steuernden Systemen nicht getroffen, da sie nicht der jeweiligen Systemlogik entsprechen. Angesichts des Grades der funktionalen Differenzierung der deutschen Gesellschaft einerseits und angesichts knapper öffentlicher Mittel andererseits ist diese Form der Gesellschaftssteuerung kaum realisierbar.

Um Steuerungserfolge mit geringerem Aufwand zu erreichen, müssen externe Anreize so gesetzt werden, dass sie der Logik des Systems entsprechen, als relevant aufgenommen und intern verarbeitet werden können. Steuerung kann also auch indirekt und im Einklang mit der jeweiligen Systemlogik erfolgen. Steuerung bedeutet in diesem Sinne Förderung von internen Handlungsentscheidungen, die ohne die externen Anreize anders ausfallen würden. Sanktionierung ist hierbei nicht notwendig. Willke bezeichnet dieses Vorgehen als Kontextsteuerung, einleitend wurde es bereits als „weiche Steuerung“ bezeichnet. Um Kontextsteuerung wirksam werden zu lassen, muss das steuernde System mit dem zu steuernden System kommunizieren. Dadurch erfährt das steuernde System, nach welchen Logiken das zu steuernde System funktioniert und welche externen Anreize dementsprechend gesetzt werden müssen. Denn ohne adäquate Anreize gibt es keine Steuerungswirksamkeit.

Steuerungsmedien

Willke bescheibt als Instrumente einer jeweils systemadäquaten Anreizsetzung „Steuerungsmedien“. Für das ökonomische System benennt er bspw. Geld als Steuerungsmedium, für das politische System Macht, für das Wissenschaftssystem Wissen, für das Religionssystem Glauben. Steuerungsmedien beziehen sich zwar je auf die Logik eines bestimmten Systems, können aber dennoch auch in anderen Systemen wirksam werden.

1.4 „Steuerung der Schrumpfung“

Schrumpfung

Der komplementäre Begriff zu Wachstum ist Schrumpfung. Bezogen auf die o.g. Wachstumsdefinition muss im systemtheoretischen Zusammenhang die Definition für Schrumpfung lauten: Abnahme möglicher Handlungsalternativen durch qualitative oder quantitative Verringerungen (also: Teileverlust oder Entdifferenzierung).

In der Diskussion um die Entwicklung Ostdeutschlands wird der Begriff Schrumpfung mit einer Abnahme von Bevölkerung und von wirtschaftlicher Dynamik definiert^[21]. Aufgrund der einleitend bereits erwähnten Abwanderungen findet ein quantitativer Schrumpfungsprozess in Ostdeutschland statt, aber gleichzeitig erfolgt systemtheoretisch gesehen Wachstum: Die ostdeutsche Gesellschaft differenziert sich seit der Wiedervereinigung Deutschlands. Während für die DDR eine starke Unterordnung sämtlicher Teile unter die Logik eines Systems – der Politik – kennzeichnend war, ist laut Willke für die BRD hervorzuheben, dass es eine Vielzahl von differenzierten Teilsystemen gibt, die eigenständigen Logiken folgen und eigene Funktionen erfüllen (bspw. eigenständiges Wirtschaftssystem, eigenständiges Kultursystem). Durch diese funktionale Differenzierung der Gesellschaft entstehen neue Handlungsalternativen – also qualitatives Wachstum.

Wie zu Kapitelbeginn beschrieben, soll mit Hilfe dieser theoretischen Einführung geklärt werden, wie „Stadtumbau Ost“ Stadtschrumpfung steuern könnte. Dazu ist es angesichts der eben gemachten Ausführungen erforderlich, die für die „Steuerung der Schrumpfung“ relevanten Systeme zu benennen, um darauf aufbauend die jeweils adäquaten Steuerungsmedien sowie deren Steuerungswirksamkeit herauszstellen. Da angesichts der vielfältigen Verknüpfungen sämtlicher Teilsysteme jeder Steuerungseingriff auf viele Systeme wirkt, muss zwecks des Erhalts der Bearbeitbarkeit hierbei reduziert werden. Maßstab für die Relevanz ist im Zusammenhang dieser Arbeit daher nicht, welche Systeme vom „Stadtumbau Ost“ betroffen sind, sondern welche Systeme die eigentlichen Adressaten des Programms sind. Diese leiten sich aus den in der Einleitung benannten Zielen des „Stadtumbau Ost“ ab.

Wohnungswirtschaftliches Steuerungsziel

Zum einen wird durch das wohnungswirtschaftliche Ziel das wohnungswirtschaftliche System angesprochen. Dieses umfasst Bereitstellung, Vermittlung und Nutzung des Gutes „Wohnraum“. Es ist, wie der Name schon vermuten lässt, ein Teilsystem der Wirtschaft. Daher ist es in seiner Handlungslogik dem wirtschaftlichen System zuzurechnen, dem Willke als Steuerungsmedium Geld zuordnet. Handlungsselektionen werden im ökonomischen System nach der Logik Gewinn/ Nicht-Gewinn von Geld gesteuert. Kurzfristige und unmittelbare Gewinne werden dabei langfristigen oder mittelbaren Gewinnen vorgezogen.

Nach Willke führt nicht das Verständnis für die Belange des Stadtumbaus zu einer Selektionsveränderung im wohnungswirtschaftlichen System, sondern die Codierung dieser Belange in Geld-Gewinn. Ein Stadtumbau-Programm, das Selektionen des wohnungswirtschaftlichen Systems steuern will, muss also geldvermittelt, z.B. über Subventionen, vorgehen. Nur wenn die Teile dieses Systems von einer Selektion i.S. des Programms mehr Geldgewinn (oder zumindest weniger Geldverlust) erwarten können als von einer gegenteiligen Selektion, wird die Steuerung erfolgreich sein. Ist die Abwägung von möglichen Geldgewinnen/-verlusten nicht eindeutig vornehmbar, sind vom steuernden System u.U. zunächst die geldwerten Vorteile einer bestimmten Selektion zu kommunizieren. Zudem müssen die internen Entscheidungslogiken des wirtschaftlichen Teilsystems „Wohnungswirtschaft“ und seiner Teile bekannt sein, um wirksam steuernde Anreize setzen zu können. Die im Zusammenhang dieser Arbeit relevanten Teile des wohnungswirtschaftlichen Systems sind auf der Angebotsseite die Wohnungsunternehmen und VermieterInnen von Wohnraum, auf der Nachfrageseite die MieterInnen.

Das wohnungswirtschaftliche System wird vom Programm „Stadtumbau Ost“ als das zu steuerende System definiert. Steuerndes System ist – vermittelt über die Umsetzung durch die öffentliche Verwaltung - das politische System. Die Steuerungsvorgaben des politischen Systems werden von Rückwirkungen aus dem wohnungswirtschaftlichen System beeinflusst. Teile des wohnungswirtschaftlichen Systems, wie Vereinigungen von Wohnungsunternehmen, wirken per Lobbying auf das politische System ein. So wird das in dieser Arbeit als steuerndes System begriffene politische System selbst zum gesteuerten System (vgl. Abbildung 1).

Abb. 1: Steuerung des wohnungswirtschaftlichen Systems per Kontextsteuerung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung

Stadtplanerisches Steuerungsziel

Das stadtplanerische Ziel des „Stadtumbau Ost“ ist zunächst schwieriger an ein bestimmtes System zu binden. Auf den ersten Blick ist der Steuerungsadressat in diesem Fall das stadtplanerische System. Dieses ist hauptsächlich in der öffentlichen Verwaltung angesiedelt, da Stadtplanung meist von öffentlichen Verwaltungen betrieben wird (Stadtplanungsämter). Die Handlungslogik dieses Systems basiert auf dem Code Nachhaltigkeit/ Nicht-Nachhaltigkeit, wobei sich Nachhaltigkeit auf die soziale, ökonomische und ökologische Stadtentwicklung bezieht. Zur Beeinflussung der Handlungsentscheidungen des stadtplanerischen Systems bedarf es keiner Kontextsteuerung, da dieses System im Wesentlichen zur öffentlichen Verwaltung gehört, welche durch das politische System hierarchisch gesteuert wird. Entsprechend muss kein auf die Systemlogik abgestimmtes Steuerungsmedium gefunden werden.

Die genauere Beschreibung des stadtplanerischen Ziels weist auf eine weitere Adressatengruppe hin: Die Bevölkerung. Das „soziale Auseinanderdriften“, also Segregation, soll verhindert werden ebenso das „strukturelle Auseinanderdriften“, also der wanderungsbedingte Zerfall städtischer Strukturen und Funktionen. Dazu muss vor allem die Wohnortwahl der Bevökerung beeinflusst werden. Da die Bevölkerung selbst aber kein System ist, das nach bestimmten einheitlichen Logiken handelt, sind Selektionen der Bevölkerung an und für sich auch nicht steuerbar. Steuerbar werden diese Selektionen erst dann, wenn bestimmte Systeme angesprochen werden, zu denen die Individuen der Bevölkerung gehören. Dies kann über die Ansprache insbesondere der Nachfrageseite des wohnungswirtschaftlichen Systems, also der BewohnerInnen der Stadt, erfolgen.

Die Beeinflussung der Wohnortwahl muss per Kontextsteuerung erfolgen, eine direkte Steuerung ist nicht möglich. Dazu muss die Handlungslogik der zu steuernden Systeme bekannt sein. Das heißt, zunächst muss herausgefunden werden, welche Logiken das (Nicht-)Verbleiben der BewohnerInnen in einer Stadt bestimmen. Darauf aufbauend könnten dann Anreize für die gewünschten Handlungsselektionen gesetzt werden. Zu bedenken ist dabei, dass die BewohnerInnen der Stadt in verschiedensten Systemzusammenhängen handeln, so dass Handlungsentscheidungen nicht nur nach der Logik eines Systemzusammenhangs erfolgen.

Der Zerfall der Stadt struktur und das soziale Auseinanderdriften werden also über die Beeinflussung von Wohnstandortentscheidungen steuerbar. Die Verhinderung des Zerfalls städtischer Funktionen kann über die Ansprache der Systeme erfolgen, die die jeweilige städtische Funktion erfüllen. So lässt sich beispielsweise die Anpassung verschiedener Versorgungsfunktionen an die Stadtschrumpfung über die Ansprache von Versorgungsunternehmen steuern. Diese gehören, wie auch die Wohnungsunternehmen, zum Wirtschaftssystem und sind daher über das Steuerungsmedium Geld steuerbar.

Abb. 2: Steuerung des versorgungswirtschaftlichen Systems per Kontextsteuerung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung

2. Empirische Befunde: „Stadtumbau Ost“ in Magdeburg

2.1 Ausgangslage, Ziele und Ergebnisse

2.1.1 Wohnungswirtschaftliche Probleme 2001

Quantitatives Überangebot

Das häufig zuerst benannte wohnungswirtschaftliche Problem in den neuen Bundesländern ist das des Leerstandes. Dieser ist u.a. Ausdruck eines quantitativen Überangebotes an Wohnraum, welches auf die abwanderungsbedingte Abnahme von Mietern zurückzuführen ist. So schrumpfte die Bevölkerungszahl Magdeburgs nach der Wende um rund 60.000. Gleichzeitig nahm aber die Haushaltsgröße – also die Anzahl der Personen pro Haushalt - ab. Bei gleichbleibender Bevölkerungszahl bedeutet eine Abnahme der Haushaltsgröße eine Zunahme von Haushalten. Bei schrumpfender Bevölkerungszahl, wie in Magdeburg, federt die Abnahme der Haushaltsgröße die Nachfrageverringerung leicht ab.

Die Nachfrageseite schrumpfte also, wenn auch in geringem Umfang. Das Angebot wurde nicht daran angepasst. Im Gegenteil: Der Wohnungbestand nahm zu^[22].

Das Resultat aus sinkender Nachfrage und steigendem Angebot war zunehmender Wohnungsleerstand. Leerstand weist dabei nicht per se auf einen nicht-funktionsfähigen Wohnungsmarkt hin. In einem Umfang von 3% bis 4% gilt er als angemessene Reserve^[23], um Umzüge, Sanierungen und damit Flexibilität des Marktes zu ermöglichen. Erst ein Leerstand von über 4% weist auf ein (nicht-marktgerechtes) Überangebot von Wohnraum hin. Die Existenz von Wohnungsunternehmen bzw. Vermietern gilt - mit Blick auf das Altschuldenhilfegesetz - ab einem Leerstand von 15% als gefährdet^[24].

Im Schnitt standen in den neuen Bundesländern 2001 13% der Wohnungen leer. In Magdeburg stellte sich die Lage zu diesem Zeitpunkt noch dramatischer dar: Der Leerstand war in sechs Jahren von 7,9% auf 22% gestiegen^[25]. Nicht nur ein Überangebot, sondern auch eine Existenzgefährdung von Wohnungsunternehmen waren damit gegeben. Auf die Gesamtstadt bezogen standen am 31.12.2001 von 148.088 Wohnungen ca. 32.500 leer^[26]. Eine „angemessene Leerstandsreserve“ in Höhe von 3% des Bestandes hätte 4.443 Wohnungen betragen. Der darüber hinausgehende Angebotsüberhang betrug 28.137 Wohnungen.

Qualitatives Unterangebot ?

In Abbildung 3 wird das jeweilige Verhältnis des Leerstandes zum Bestand pro Segment dargestellt. In dieser Abbildung werden detailliert erfasste Eigenangaben der WU aus dem Jahr 2001 wiedergegeben. Der dargestellte Bestand umfasst rund 56% des gesamtstädtischen Bestandes. Die klare Zuordnung einiger Bestände zu den nach Baualter und Sanierungsstand eingeteilten Gebäudesegmenten war nicht möglich, so dass kleine Ungenauigkeiten auftreten. Für weitere WE-Bestände liegen keine vergleichbaren, bis zum Jahr 2005 kontinuierlich fortgeschriebenen Zahlen vor.

Es wird deutlich, dass die unsanierten Altbauten 2001 den höchsten Leerstand aufwiesen. In den unsanierten Nachkriegsbauten stand fast jede zweite Wohnung leer, ebenso in den teilsanierten Bauten der Baualtersklasse ab 1990.

Abb. 3: Bestand der WU – Übersicht über den Leerstand pro Segment (2001)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung; Datenquelle: Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungamt (2006)

Die Angaben lassen darauf schließen, dass neben dem quantitativen Überangebot ein qualitatives Unterangebot bestand: Die qualitativ „schlechtesten“ Wohnungen – unsanierte Altbauten und unsanierte Nachkriegsbauten – wurden am wenigsten nachgefragt. Sie wiesen den höchsten Leerstand auf. Der ebenfalls hohe Leerstand der teilsanierten Neubauten bestätigt dies nicht, da dadurch auch qualitativ höherwertige Wohnungen stark vom Leerstand betroffen sind. Der Anteil dieser Gebäude am Gesamtbestand ist jedoch vernachlässigenswert gering (0,25%)^[27].

Ein qualitatives Unterangebot wird für schrumpfende Kommunen angenommen, in denen die wohnqualitativ bedingte Abwanderung die arbeitsplatzbedingte Abwanderung übersteigt. Dabei gilt als arbeitsplatzbedingte Abwanderung die Abwanderung in andere Bundesländer, während die Abwanderung ins Umland vor allem mit dem Wunsch nach besserer Wohnqualität bzw. besserem Preis-Listungs-Verhältnis bezüglich der Wohnung verbunden wird^[28].

Bis 1999 war die Anzahl der Umlandfortzüge durchgängig zwei- bis dreimal so hoch wie die Anzahl der Fortzüge in die Alten Bundesländer. Durch eine deutliche Abnahme der Umlandfortzüge einerseits sowie eine leichte Zunahme der Fortzüge in die Alten Bundesländer andererseits haben sich die Umzugssegmente jedoch größenmäßig einander angenähert. In den Jahren 2001 und 2002 überstieg die Anzahl der Umlandfortzüge die der Fortzüge in die Alten Bundesländer nur noch geringfügig^[29]. Der Anteil der Fortzüge ins Umland an allen dem Umzugsziel nach bekannten Fortzügen betrug 2002 41%, der Anteil der Fortzüge in die Alten Bundesländer 34%^[30].

Trotz der Bedeutungsabnahme wohnqualitativ bedingter Fortzüge gegenüber arbeitsplatzbedingten Fortzügen überstieg der Anteil erstgenannter den Anteil letztgenannter weiterhin. Demnach gab es 2002 noch ein qualitatives Unterangebot an Wohnraum. Seine Größe hatte sich aber seit 1999 deutlich und kontinuierlich verringert. Hauptursache für den Leerstand war daher das quantitative Überangebot, nicht das qualitative Unterangebot.

Mietpreisverfall

Das qualitative Angebotserweiterung führte bei quantitativ sinkender Nachfrage in Magdeburg zu einem sogenannten „Mietermarkt“: Zum einen erhöhte sich die Auswahl an Wohnraum für die Mieter, zum anderen passten sich die Mietpreise der sinkenden Nachfrage an: Sie fielen. Zusätzlich zu den durch Leerstand ausbleibenden Mieteinnahmen sanken dadurch die Mieteinnahmen der WU weiter.

Die durchschnittliche Nettokaltmiete^[31] pro Quadratmeter Wohnraum betrug in Magdeburg 1996 umgerechnet 5,22 €. Sie fiel bis 2001 auf 4,17 €^[32]. Das entspricht einem Preisverfall von 20,1%. Wird die Mietentwicklung mit den Baualterklassen korreliert, so ist ein Mietpreisverfall vor allem bei den Nachkriegsbauten zu konstatieren: 2001 lag hier die Nettokaltmiete um 28,5% niedriger als 1996. Im Neubau belief sich der Preisverfall auf Minus 18,4%. Der Mietpreis für Altbauten sank bis 2001 um 13,0%^[33]. Der Preisverfall der Mieten war also in den Nachkriegsbauten am stärksten, im Altbau am schwächsten ausgeprägt.

Sinkende Rendite

Alle oben aufgeführten Entwicklungen kumulieren im allgemeinen zur Verschlechterung der wirtschaftlichen Gesamtsituation von Wohnungsunternehmen. Beispielhaft sei dies hier an der Entwicklung wohnungswirtschaftlicher Kennziffern des kommunalen Wohnungsunternehmens WOBAU und der Magdeburger Wohnungsgenossenschaft MWG überprüft. Die beiden Unternehmen sind aufgrund ihrer Größe und ihrer breiten Besitzverteilung repräsentativ für den Magdeburger Mietwohnungsmarkt^[34].

Abb. 4: Wohnungswirtschaftliche Kennziffern WOBAU und MWG

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung; Quellen: Landeshauptstadt Magdeburg – Dezernat Finanzen (2006), S. 189 ff.; MWG Wohnungsgenossenschaft eg Magdeburg, Geschäftsbericht 2001/ Daten laut Antwort auf E-Mail-Anfrage vom 14. Februar 2007

Die Bilanzsumme spiegelt die Gegenüberstellung des Anlage- und Umlaufvermögens mit den Verbindlichkeiten der Unternehmen dar. Die Differenz zwischen Vermögen und Verbindlichkeiten ist das Eigenkapital. Sinkendes Eigenkapital deutet auf eine Verschlechterung der Verhältnisses von Vermögen zu Verbindlichkeiten – also Verluste - hin, steigendes Eigenkapital auf eine Verbesserung dieses Verhältnisses – also Gewinne. Wie aus Abbildung 4 ersichtlich wird, ergaben sich für die WOBAU im Jahr vor der Auflegung des Programms „Stadtumbau Ost“ beträchtliche Verluste, während die MWG ihren Gewinn leicht steigern konnte.

Weiteren Aufschluss über die wirtschaftliche Entwicklung der Unternehmen gibt der Jahresfehlbetrag bzw. –überschuss. In dieser Angabe spiegelt sich das Verhältnis von Erträgen und Aufwendungen wider. Sind die Aufwendungen größer als die Erträge, ergibt sich ein Jahresfehlbetrag – im umgekehrten Fall kommt ein Jahresüberschuss zustande. Das Verhältnis von Erträgen aus der Wohnungsvermietung und Aufwendungen für die Wohnungsvermietbarkeit verschlechterte sich bei beiden Unternehmen. Der Jahresfehlbetrag der WOBAU stieg auf das Fünffache, der Jahresüberschuss der MWG verringerte sich um 84%.

Funktionsunfähigkeit des Wohnungsmarktes?

Auf dem Wohnungsmarkt begegnen sich Angebot und Nachfrage in der Ware Wohnung. Über den Mietpreis stehen Angebot und Nachfrage normalerweise in einem permanenten gegenseitigen Regulierungsverhältnis (vgl. Abbildung 5).

Nach dem „Gesetz der Nachfrage“ stehen nachgefragte Menge des Gutes Wohnraum und Mietpreis in einem indirekt proportionalen Verhältnis. Das heißt: Sinkt der Preis, steigt die Nachfrage – Steigt der Preis, sinkt die Nachfrage.

Nach dem „Gesetz des Angebots“ hingegen stehen angebotene Menge des Gutes Wohnraum und Mietpreis in einem direkt proportionalen Verhältnis zueinander. Das heißt: Sinkt der Preis, sinkt die Nachfrage – Steigt der Preis, steigt die Nachfrage. Die Gesetze von Angebot und Nachfrage entsprechen in systemtheoretischer Hinsicht den Handlungslogiken der beiden Untersysteme („Teile“) des wohnungswirtschaftlichen Systems, Anbieter und Nachfrager.

Abb. 5: Funktionsfähiger Wohnungsmarkt

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung

In Magdeburg nahm, wie oben beschrieben, trotz sinkenden Mietpreises das quantitative Angebot zu. Geschuldet ist dies u.a. der Subventionierung von Neubauten in den 1990er Jahren. Die Handlungslogik „sinkender Preis = sinkendes Angebot“ wurde vom politischen System durch steuernde Eingriffe außer Kraft gesetzt (vgl. Abbildung 6).

Zusätzlich dazu galt auch auf der Nachfrageseite nicht mehr die übliche Logik. Trotz sinkender Mietpreise nahm die quantitative Nachfrage ab. Dies lag zum einen darin begründet, dass die Nachfrager aus wohnungsmarktexternen Gründen die Stadt verließen (arbeitsplatzbedingte Abwanderung). Zum anderen fand die Nachfrageseite im Umland offensichtlich Angebote mit für sie angemessenerem Preis-Leistungs-Verhältnis. So erodierte die Nachfrage auch bei sinkenden Mietpreisen.

Abb. 6: Wohnungsmarkt in Magdeburg 2001

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung

Der Wohnungsmarkt in Magdeburg erfüllte damit im Jahr 2001 nicht mehr die Marktfunktionen. Die durch externe Anreize vom Arbeitsmarkt (Zwang zur Flexibilität) und vom politischen System (Subventionierung von Neubau) ausgelöste Verzerrung des Marktgeschehens mündete in einen Kreislauf in Richtung weiterer Funktionsunfähigkeit des Wohnungsmarktes.

2.1.2 Wohnungswirtschaftliche Steuerungsziele

Im Folgenden werden Steuerungsziele im wohnungswirtschaftlichen Bereich herausgearbeitet. Dies geschieht einerseits auf der Grundlage des „Stadtumbau Ost“-Programmtextes, andererseits wird das Stadtumbaukonzept der Stadt Magdeburg (StUK) aus dem Jahr 2002 dazu herangezogen.

Um Fördermittel aus dem Programm „Stadtumbau Ost“ zu erhalten, mussten die ostdeutschen Kommunen zunächst „Integrierte Stadtentwicklungskonzepte“ vorlegen. In diesen Konzepten sollten stadtplanerische und wohnungswirtschaftliche Interessen zu allgemein verbindlichen Lösungsansätzen für die Schrumpfungsprobleme der jeweiligen Stadt integriert werden. Bisherige Planungen sollten einbezogen und an die Schrumpfungsprozesse angepasst werden.

Die Stadt Magdeburg legte 2002 ihr Stadtentwicklungskonzept vor. Dieses wurde vom Bundesbauministerium zusammen mit sieben anderen Konzepten als Best-Practice-Beispiel ausgewählt. Vor allem die Kooperation von Akteuren aus Verwaltung, Wohnungsunternehmen, einer Grundbesitzervereinigung und von PrivatvermieterInnen bei der Erarbeitung des Konzeptes wurde hervorgehoben^[35].

Das wesentliche wohnungswirtschaftliche Steuerungsziel lautet im Programm „Stadtumbau Ost“ und im StUK identisch: Konsolidierung des Wohnungsmarktes, um einer für 2010 vorausgesagten „Zweiten Leerstandswelle“ gefestigt gegenübertreten zu können^[36]. Anhand der vorgenannten Schrumpfungsprobleme bedeutet dies:

Wiederherstellung des regulierenden Preismechanismus’ am Wohnungsmarkt. Angebot und Nachfrage sollen aneinander angeglichen werden. Infolgedessen sollen die Leerstandsquote sinken, die wohnraumbedingten Abwanderungen ins Umland abnehmen und die Renditen der Wohnungsunternehmen steigen^[37].

Programm „Stadtumbau Ost“: Angleichung von Angebot und Nachfrage

Die Angleichung von Angebot und Nachfrage wird auf zwei Wegen angestrebt: Einerseits durch den Abriss überschüssigen Wohnraums, andererseits durch die Aufwertung von Wohnraum zur Schaffung eines höherwertigen Angebotes. Die Grundannahme ist dabei, dass ein quantitatives Wohnraum-Überangebot bei gleichzeitigem qualitativen Wohnraum-Unterangebot besteht. Im Programm „Stadtumbau Ost“ werden zur Verringerung des Wohnraum-Überangebotes konkrete Zielzahlen benannt. 350.000 Wohnungen (WE) – etwa ein Drittel des Leerstandes - sollen durch Rückbau dauerhaft vom Markt genommen werden, um das wohnungswirtschaftliche Steuerungsziel zu erreichen^[38].

Detaillierte Zielzahlen für die Wohnraum-Aufwertung sind im Programm „Stadtumbau Ost“ nicht festgeschrieben. Allerdings werden die Zieldimensionen in diesem Bereich dadurch deutlich, dass sich die Höhe der gewährten Aufwertungsmittel an der Höhe der gewährten Rückbaumittel orientieren soll^[39].

StUK: Verringerung des quantitativen Überangebots

Das StUK gibt ebenfalls konkrete Zielzahlen für die Reduzierung von Wohnraum an: 20.000 Wohnungen (WE) sollen vor allem durch Rückbau, in geringem Maße auch durch Umnutzungen und Zusammenlegungen vom Markt genommen werden. Dies entspicht ca. 2/3 des Leerstandes von 2001^[40]. Damit ist der Umfang des angestrebten Rückbaus in Magdeburg doppelt so hoch, wie der angestrebte Rückbau-Umfang im Programm „Stadtumbau Ost“. Kern des Rückbaus sollten Großwohnsiedlungen werden^[41]. Die unsanierten DDR-Plattenbauten (Bausegment: Nachkriegsbauten) in diesen Gebieten waren, wie unter “Probleme der Schrumpfung 2001“ beschrieben, stark von Leerstand und Mietpreisverfall betroffen.

StUK: Verringerung des qualitativen Unterangebots

Während Großwohnsiedlungen zurückgebaut werden sollten, sollte die Altstadt Kern der Aufwertung werden. Der Wohnungsbestand der Altstadt setzte sich aufgrund massiver Zerstörungen im Zweiten Weltkrieg^[42] zu einem wesentlichen Teil ebenfalls aus Nachkriegsbauten (67,7%) zusammen. Die Aufwertung von Wohnraum wurde jedoch schwerpunktmäßig für den stärker vom Leerstand betroffenen Altbaubestand (26,9% des Bestandes; enstpricht 4.576 WE) angestrebt.

Zielzahlen für die Aufwertung wurden in der Folge der StUK-Veröffentlichung auf Stadtteilebene festgelegt. Beispielhaft ist dies im StUK schon für die Stadtteile Altstadt und Neu Olvenstedt geschehen: In der Altstadt sollten ca. 3.500 WE saniert werden, in Neu Olvenstedt 1.500 WE.

Stadt-Umland-Wanderung, Rendite, Existenzssicherung

Zu den weiteren Zielen Beendigung der Abwanderung ins Umland sowie Erhöhung der Renditen der Wohnungsunternehmen werden im Programm „Stadtumbau Ost“ und im StUK keine konkreten Zielangaben gemacht. Sie ergeben sich marktlogisch aus der Wiederherstellung des Preismechanismus’ und damit der Funktionsfähigkeit des Wohnungsmarktes. Somit sind sie Indikatoren, nicht Bedingungen für die Wiederherstellung dieser Funktionsfähigkeit.

2.1.3 Bisherige Ergebnisse des „Stadtumbau Ost“: Wohnungswirtschaft

Quantitative Angleichung von Angebot und Nachfrage

Die Fördermittelbewilligung für fast zwei Drittel der Programmlaufzeit ist bereits ausgesprochen^[43]. Es sind bislang aber nicht annähernd zwei Drittel des ursprünglichen Rückbau-Ziels bewilligt worden. Die im StUK festgelegte Zielzahl für den Rückbau lautete 20.000 WE. Bislang wurden 6.432 WE bewilligt^[44]. Damit ist angesichts der Ziele ein Bewilligungsstand von 32% erreicht. Realisiert wurden bislang 4.937 Rückbauten^[45]. Wird die bisherige Bewilligungshöhe zugrunde gelegt, ergibt sich als erreichbares Rückbauziel eine Anzahl von gut 10.000 WE. Bei einem „Weiter so“ kann also nur die Hälfte der im StUK anvisierten Rückbauten realisiert werden. Das Ziel des Programms „Stadtumbau Ost“ - Abriss eines Drittels der ursprünglich leerstehenden Wohnungen – wäre damit aber erreicht.

Der bisherige Rückbau wurde zu 97% von den großen Wohnungsunternehmen durchgeführt, private VermieterInnen waren zu 3% daran beteiligt^[46]. Diese enorme Differenz zwischen WU und Privaten lässt sich nicht durch unterschiedlich hohe WE-Bestände oder Leerstandsquoten erklären: Zu Programmbeginn befanden sich rund 77.500 WE im Besitz der WU, die Privaten besaßen rund 53.600 WE^[47]. Die Leerstandsquote im Bestand der WU betrug 22%, im Privatbestand lag sie - abgeleitet aus den Angaben zur Gesamtstadt im StUK - in etwa auf gleicher Höhe^[48].

Da das übergeordnete Ziel des Programms nicht der zahlenmäßig festgelegte Rückbau an und für sich ist, sondern die Angleichung von Angebot und Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt, soll hier zusätzlich die Entwicklung des Verhältnisses von Angebot und Nachfrage betrachtet werden.

Im Jahr 2001 bestand ein Angebot von 148.088 Wohnungen. Gemessen an der Hauptwohnsitzbevölkerung betrug die Anzahl der Haushalte, und damit die Nachfrage, 118.430^[49]. Das Überangebot an Wohnraum belief sich damit auf rund 30.000 WE.

Die im Kapitel „Probleme der Schrumpfung“ aufgezeigte Auseinanderentwicklung von Angebot und Nachfrage konnte gestoppt werden. Der Angebotsüberhang reduzierte sich um 3%. Er stand bezüglich der Hauptwohnsitzbevölkerung von 2005^[50] bei rund 29.000 WE. Angesichts der getätigten Abrisse in Höhe von 4.269 WE nimmt sich der Erfolg der Reduzierung des Überangebotes um rund 1.000 WE gering aus. Ohne die Abrisse hätte sich der Leerstand jedoch um diese Anzahl erhöht, statt verringert.

qualitative Angleichung von Angebot und Nachfrage

Im Folgenden werden Angaben zum qualitativen Wohnungsbestand auf Grundlage von Angaben der neun großen Wohnungsunternehmen Magdeburgs gemacht. Sie besaßen 2005 48% des Magdeburger Wohnungsbestandes^[51]. Zum restlichen Bestand sind keine vergleichbaren Daten vorhanden.
Abbildung 7 zeigt die absoluten Veränderungen im WE-Bestand der WU im Zeitraum 2001 bis 2005. Im Altbaubestand (bis 1950) hat sich der Bestand in allen Segmenten verringert, besonders deutlich im unsanierten Segment. Eine Zunahme sanierter Altbauten ist im Bestand der WU nicht zu verzeichnen. Bei den Nachkriegsbauten hat sich die Anzahl der vollsanierten Wohnungen hingegen deutlich erhöht. Im Vergleich zum Jahr 2001 hat sich die Qualität des Wohnungsbestandes somit vor allem im Segment der Nackriegsbauten verbessert. Die Baualterklasse ab 1990 wird hier wegen Geringfügigkeit des Bestandes nicht näher betrachtet.

Abb. 7: WU & Große Private: Bestandsveränderungen nach Sanierungsstand und Baualtersklasse (2001 bis 2005)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung, Datenquelle: Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungamt (2006)

Der Anteil des „Stadtumbau Ost“ an den qualitativen Verbesserungen des Wohnraums ist als gering einzuschätzen. Der Hauptteil der Aufwertungs-Fördermittel wurde zur Sanierung öffentlicher Gebäude sowie für Maßnahmen der Wohnumfeldverbesserung verwendet, während die Sanierung von Wohnraum kaum gefördert wurde. Qualitative Verbesserungen von Wohnraum entstanden so beispielsweise in der Altstadt lediglich durch den Neubau eines Wohn-und Geschäftshauses^[52]. Laut StUK stellte die Altstadt den Kern der Aufwertung dar, eine Vollsanierung des Wohnraumbestandes wurde als langfristiges Ziel festgeschrieben.

[...]

---

^[1] Vgl. Häußermann, Hartmut / Siebel, Walter (2004), S. 4f.

^[2] Vgl. BMVBW (Hrsg.) (2000), S. 2

^[3] Vgl. BMVBW (Hrsg.) (2001), S. 1

^[4] Vgl. Bundestransferstelle Stadtumbau Ost (Hrsg.) (2006), S. 43

^[5] Vgl. Bernt, Matthias (2006), S.493-499

^[6] Vgl. Häußermann, Hartmut / Siebel, Walter (2004), S. 5

^[7] Vgl. Kil, Wolfgang (2006)

^[8] Vgl. Bernt, Matthias (2006); Liebmann, Heike (2005)

^[9] Vgl. a.a.O.

^[10] Vgl. Häußermann, Hartmut/ Siebel, Walter (2004)

^[11] Vgl. Franz, Peter (2005); Schmidt-Eichstaedt, Gert (2004)

^[12] Vgl. Henckel, Dietrich (2004)

^[13] Vgl. Lang, Thilo/ Vogler, Sascha (2003)

^[14] Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Gert (2004); Bernt, Matthias (2006); Liebmann, Heike (2005); Lang, Thilo/ Vogler, Sascha (2003)

^[15] Landeshauptstadt Magdeburg - Amt für Statistik (Hrsg.) (2006), S. 8

^[16] Landeshauptstadt Magdeburg - Amt für Statistik (Hrsg.) (2006), S. 8

^[17] Vgl. Stadtumbau in Magdeburg - die Chance für die Zukunft. Ausgangssituation, in:

http://www.magdeburg.de/index.phtml?sNavID=1.100&NavID=37.329&La=1

^[18] Willke, Helmut (2000); ders. (2001)

^[19] Dudenverlag (Hrsg.) (1997), Das Herkunftswörterbuch, S. 731

^[20] Vgl. Willke, Helmut (2000), S. 22

^[21] Vgl. Lang, Thilo/ Tenz, Eric (2003)

^[22] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik (Hrsg.) (2001), S. 1

^[23] Vgl. Dohse, Dirk et. al. (2002), S. 4

^[24] Vgl. KfW Bankengruppe (2007)

^[25] Vgl. BMVBW (Hrsg.) (2001), S. 60

^[26] Eigene Berechnung; Datenbasis: Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungsamt (2006) und BIG Städtebau Mecklenburg-Vorpommern GmbH (2006)

^[27] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungamt (2006)

^[28] Vgl. dazu Schlömer, Claus (2004), S. 99, Bundesamt für Bauwesen und Raumforschung (Hrsg.) (2002), S.3f., Stadt Braunschweig (Hrsg.) (2006), S. 4, Scheller, Gitta (2005), S. 269ff.

^[29] Eigene Berechnungen, Datenquelle: Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik (Hrsg.) (2002), Tab. 4

^[30] a.a.O.

^[31] Die Nettokaltmiete entspricht der reinen Miete ohne Nebenkosten.

^[32] Dohse, Dirk et. al. (2002), S. 6

^[33] a.a.O.

^[34] Die WOBAU besaß 2001 rund 30 % des Magdeburger Wohnungsbestandes, verteilt über das gesamte Stadtgebiet. Damit ist die WOBAU das größte Magdeburger Wohnungsunternehmen. Die MWG hielt im Jahr 2001 einen Anteil von 8% am Magdeburger Mietwohnungsbestand. Die Genossenschaft ist das zweitgrößte Wohnungsunternehmen Magdeburgs. Auch die MWG weist eine breite Besitzstreuung auf. ; Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungamt (2006)

^[35] Vgl. BMVBW (Hrsg.) (2001), S. 60ff.

^[36] Vgl. BMVBW (Hrsg.) (2000), S. 87

^[37] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg - Stadtplanungsamt (Hrsg.) (2002), S. 4; BMVBW (Hrsg.) (2001a), S. 2; BMVBW (Hrsg.) (2001), Vorwort

^[38] BMVBW (Hrsg.) (2001a), S. 7

^[39] Vgl. BMVWB (Hrsg.) (2002)

^[40] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg - Stadtplanungsamt (Hrsg.) (2002), S. 22

^[41] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg - Stadtplanungsamt (Hrsg.) (2002), S. 30

^[42] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg - Stadtplanungsamt (Hrsg.) (2002), S. 33

^[43] Die Bewilligung von Fördermitteln erfolgt in Sachsen-Anhalt nach „Programmjahren“(PJ). Ein

Programmjahr umfasst jeweils fünf „Haushaltsjahre“(HHJ), bspw. umfasst das PJ 02 die HHJ 2002 bis 2006. Die Laufzeit des Programms „Stadtumbau Ost“ wurde auf die PJ 2002 bis 2009 festgelegt, es sind also die HHJ 2002 bis 2013 einbezogen. In der Bewilligung war das Jahr also 2006 das fünfte PJ, es folgen noch drei PJ.

^[44] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg – Stadtplanungsamt (2007)

^[45] a.a.O.

^[46] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg – Stadtplanungamt (2007); BIG Städtebau Mecklenburg-

Vorpommern GmbH (2006a)

^[47] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungamt (2006); BIG Städtebau Mecklenburg-Vorpommern GmbH (2006)

^[48] Eigene Berechnungen; Datenquellen: Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungamt (2006); Landeshauptstadt Magdeburg - Stadtplanungsamt (Hrsg.) (2002)

^[49] Eigene Berechnungen; Datenquellen: Statistisches Landesamt Sachsen-Anhalt (Hrsg.) (2005), S. 8; Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik (2006), S. 8; www.magdeburg.de

^[50] Anzahl der Wohnungen 2005: 145.493; Datenquelle: BIG Städtebau Mecklenburg-Vorpommern GmbH (2006); Anzahl der Haushalte 2005: 116.722; Datenquellen: Landeshauptstadt Magdeburg - Amt für Statistik (2006), Statistisches Landesamt Sachsen-Anhalt (Hrsg.) (2006), S. 8

^[51] Vgl. Landeshauptstadt Magdeburg – Amt für Statistik/ Stadtplanungamt (2006); BIG Städtebau Mecklenburg-Vorpommern GmbH (2006)

^[52] Vgl. BIG Städtebau Mecklenburg-Vorpommern GmbH (2006b)