Die Weltbank und ihr Vorgehen zur Bekämpfung der globalen Armut

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Armut in der Welt
2.1 Eine Definition von Armut
2.2 Die regionale Entwicklung der Armut von 1945 bis 1990
2.3 Die gegenwärtige Verteilung von Armut in der Welt

3. Die Institution der Weltbank
3.1 Die historische Entwicklung und ihr Selbstverständnis
3.2 Der organisatorische Aufbau der Weltbankgruppe
3.2.1 Die Institutionen der Weltbank und ihre Aufgaben
3.2.2 Die Gremien der Weltbankgruppe
3.2.3 Kontrollinstanzen innerhalb der Organisation
3.3 Die Weltbank und ihre Bedeutung im Netz internationaler Organisationen
3.4 Die Instrumente der Weltbank
3.4.1 Monetäre Leistungen
3.4.2 Nicht-monetäre Leistungen

4. Öffentliche Güter im Rahmen der Armutsbekämpfung
4.1 Grundlagen der Theorie öffentlicher Güter
4.2 Arten öffentlicher Güter
4.3 Die Bedeutung und Bereitstellung von öffentlichen Gütern in Entwicklungsländern
4.4 Aspekte der Bereitstellung öffentlicher Güter in Entwicklungsländern
4.4.1 Probleme im Falle lokaler öffentlicher Güter
4.4.2 Die Einbeziehung von Entwicklungsländern in die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter
4.5 Aktivierung und Beeinflussung von Leistungsempfängern

5. Die Strategie der Weltbank zur Bekämpfung der Armut und deren Umsetzung
5.1 Die ökonomische Lehrmeinung der Weltbank im Wandel der Zeit
5.2 Die Definition von Zielen in den letzten Jahren
5.2.1 Die Zwei-Säulen-Strategie
5.2.1.1 Säule 1: Aufbau eines investitionsfreundlichen Klimas
5.2.1.2 Säule 2: Unterstützung armer Bevölkerungsteile
5.2.2 Die sieben Schlüsselbereiche von 2003 und die MDG
5.3 Klassifikationen der Leistungsempfänger
5.4 Öffentliche Güter und der aktuelle Zielkatalog der Weltbank
5.5 Ein erster Abgleich von Zielen und realer Politik

6. Eine Beurteilung der Aktivitäten
6.1 Kritische Aspekte der Weltbankarbeit
6.1.1 Kritik unter Effizienzgesichtspunkten
6.1.2 Eine kritische Würdigung der Projektauswahl
6.2 Erfolge und Strategie der Weltbank im internationalen Vergleich
6.3 Die Weltbank im Konflikt mit dem IWF
6.4 Eine vorläufige Bilanz der Strategieumsetzung – Ansätze zum Umdenken?

7. Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Bekämpfung globaler Armut ist keineswegs eine neue Aufgabe der Weltgemeinschaft. Vielmehr gehört die Verbesserung der Lebensbedingungen spätestens seit der Mitte des vergangenen Jahrhunderts und dem Zerfallen der Kolonialreiche zu den anerkannten Aufgaben der Industriestaaten. War die Entwicklungsarbeit in der „Dritten Welt“^[1], anfänglich noch eine Aufgabe von politischem und humanitärem Interesse, was zu stetig steigenden Ausgaben geführt hat (Vgl. Jayaraman/Kanbur 1999: 418), hat sich spätestens mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und des gesamten Ostblocks in den Jahren nach 1990 auch auf diesem Feld die Intention geändert. Statt politischer Ziele rücken immer weiter humanitäre Ziele in den Vordergrund, was die Bereitstellung von Hilfsgeldern erschwert. Und auch das Vorgehen der Weltgemeinschaft hat sich geändert. Während die ersten Versuche der Entwicklungspolitik noch ausschließlich auf Wachstum basierten, resümierte Stiglitz, dass Entwicklung als eine Transformation der Gesellschaft zu sehen sei und nicht nur als das Wachstum von physischem Kapital und Humankapital (Vgl. 2001: 3).

Doch zweifelsfrei stellt die Bekämpfung globaler Armut im 21. Jahrhundert auch weit mehr dar, als ein Ziel, das allein auf altruistischem Verhalten basiert. Freilich sollen Motive wie Nächstenliebe und Menschlichkeit gerade den vor Ort aktiven Entwicklungshelfern nicht abgesprochen werden, doch auf der Ebene der Politik rücken in Zeiten des internationalen Terrorismus und des Klimawandels immer mehr Interessen wie die Sorge um die eigene Sicherheit in den Vordergrund, die sich durchaus egoistisch erklären lassen. Die Frage nach den Motiven soll im Rahmen dieser Arbeit jedoch nicht im Fokus stehen.

Betrachtet man die Entwicklungsarbeit der letzten Dekaden, so nimmt die Weltbank von Anfang an eine besondere Rolle ein. Als erste Institution dieser Art versucht sie Entwicklungsarbeit im Namen einer Staatengemeinschaft zu betreiben und hat eine Welt „frei von Armut“ zu ihrem Ziel erklärt. Ziel dieser Arbeit soll es sein, die aktuellen Anstrengungen dieser Institution zu beschreiben und zu beurteilen. Dazu geht Kapitel zwei zuerst auf den Begriff der Armut ein und befasst sich mit ihrer Verteilung, bevor im dritten Kapitel auf die Weltbankgruppe und ihre Institutionen eingegangen wird. Kapitel vier beschreibt den Einfluss öffentlicher Güter in der Armutsbekämpfung und ihre Bedeutung für Entwicklungsländer. Kapitel fünf beschreibt schließlich die Strategie der Weltbank bei der Bekämpfung der Armut unter Einbeziehung der gewonnenen Erkenntnisse, um in Abschnitt sechs eine Bewertung der Aktivitäten vorzunehmen. Dabei ist es dem Umfang dieser Arbeit geschuldet, dass sie sich im Wesentlichen auf den Bereich der öffentlichen Güter beschränken muss. Den Abschluss bildet ein Ausblick auf die Entwicklung globaler Armut in den nächsten Jahren.

2. Armut in der Welt

Versucht man die Arbeit der Weltbank bei der Armutsbekämpfung zu analysieren, so muss vorher festgehalten werden, um was es sich bei Armut eigentlich handelt und wo diese anzutreffen ist. Daher versucht Abschnitt 2.1 eine Definition des Begriffes zu geben, während sich die folgenden Abschnitte mit der Entwicklung der Armut in den Jahren nach 1945 beschäftigen.

2.1 Eine Definition von Armut

Der Begriff der Armut ist heute so weit gebräuchlich und dabei so vielschichtig, dass eine nähere Betrachtung notwendig ist. Als erste Unterscheidungsebene bietet sich dabei die Einteilung in absolute und relative Armut an (Vgl. Hanesch 2002: 19-51).

Unter absoluter Armut versteht man im Allgemeinen, dass ein Individuum auf Grund materieller und immaterieller Mangelerscheinungen in einer gegebenen Gesellschaft kein menschenwürdiges Leben führen kann. Darüber hinaus kann absolute Armut ein weiteres Mal unterschieden werden in absolute Armut im engeren Sinne und absolute Armut im weiteren Sinne (Vgl. Sautter/Serries 1993: 9f). In ersterem Fall ist die physische Existenz akut gefährdet, etwa durch die unzureichende Versorgung mit Energie in Form von Kalorien oder in Form von Wärme. Im zweiten Fall bezieht sich der Armutsbegriff auf einen Warenkorb notwendiger Güter und Dienste, mit dem ein soziokultureller Mindeststandard^[2] erreicht werden kann (Vgl. Hanesch 2002: 50).

Die Form der relativen Armut hingegen bezieht explizit andere Individuen mit ein, indem die Wohlstandsposition des Einzelnen in ein Verhältnis gesetzt wird zum gesellschaftlichen Durchschnitt (Vgl. Sautter/Serries 1993: 10). So ist es zu erklären, dass Armut in einem Industriestaat, beispielsweise das Angewiesensein auf den Bezug von Sozialhilfe in der Bundesrepublik, materiell einen anderen Status beschreibt als die Versorgung eines relativ armen Bürgers in einem Transformationsland. Das Konzept der absoluten Armut (im engeren Sinne) hingegen ist über geographische und zeitliche Grenzen hinweg als konstant anzusehen.

Den Begriff der Armut jedoch nur auf die ökonomische Versorgung der Bevölkerung zu beschränken greift zu kurz, auch wenn dies die gebräuchlichste und zugleich am einfachsten zu messende Methode darstellt. Praktisch wird dies beispielsweise mit Hilfe der sog. Armutsgrenze getan, bei der als arm gilt, wem weniger als die Hälfte des durchschnittlichen Nettoäquivalenzeinkommens zur Verfügung steht (Vgl. Mankiw 2001: 460). Weitere Dimensionen, die 2001 von einer vom Development Aid Committee (DAC)^[3] organisierten Gebergemeinschaft erarbeitet wurden, sind eine sicherheitsbezogene (Sicherheit, Verletzlichkeit), eine politische (Rechte, Einfluss, Freiheit), eine menschliche (Gesundheit, Bildung, Ernährung) und eine soziokulturelle Dimension (Ansehen, Würde). All diese Dimensionen stehen untereinander in enger Wechselbeziehung und sind keinesfalls isoliert zu betrachten. So wirkt sich beispielsweise Bildung positiv auf das Einkommen aus, was seinerseits positiv mit Größen wie einer gesunden Ernährung, Ansehen und meist auch Einfluss korreliert (Vgl. Durth, Körner, Michaelowa 2002: 10). Über die hier genannten Dimensionen hinaus wird derzeit immer wieder die Nachhaltigkeit^[4] thematisiert (so bspw. im WDR 2003 „Sustainable Deveploment in a Dynamic World“, vgl. Weltbank 2003a).

2.2 Die regionale Entwicklung der Armut von 1945 bis 1990

Betrachtet man die Entwicklung der Armut im Laufe des 20. Jahrhunderts, so kann man das Jahr 1945 als Zäsur bestimmen. Mit der Beendigung des zweiten Weltkrieges kam es zur bereits angesprochenen Bildung dreier Blöcke, wobei sich der dritte Block (bzw. die Dritte Welt) als Residualgröße betrachten lässt. Auf dieser Basis ist die Entwicklung der Armut in drei mehr oder minder getrennten Bereichen zu analysieren^[5].

Das erste Augenmerk soll dabei auf den kapitalistisch geprägten Block im Umfeld der USA fallen. Hier stand der Wiederaufbau Europas von den Verwüstungen des zweiten Weltkrieges an erster Stelle. Zu diesem Zweck wurden ab 1947 Mittel aus dem sog. Marshall Plan eingesetzt, um Westeuropa mit Kapital zu versorgen. Eine Beteiligung der sowjetisch besetzten Staaten stand diesen zwar theoretisch offen, wurde durch die UdSSR jedoch unterbunden. Den im Wiederaufbau befindlichen westeuropäischen Staaten kam in dieser Zeit zu Gute, dass die US-Wirtschaft durch den einsetzenden Koreakrieg (Kriegsbeginn 25.06.1950) nur eingeschränkt zur Produktion von Zivilgütern zurückkehrte. In dieser Situation kam es in Europa und Nordamerika in der Nachkriegszeit zu einem Wirtschaftswachstum, das die Möglichkeit eröffnete, die Armut zu besiegen. So halbierte sich in den Nachkriegsjahren bspw. der Anteil der US-Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze bis 1965 (Vgl. Samuelson/Nordhaus 1998: 431). Die Einführung bzw. der Ausbau von Sozialversicherungen taten ein Übriges, um den sozialen Absturz, wie er noch in den 1930er Jahren möglich war, zu vermeiden^[6].

Betrachtet man die Lage in der Zweiten Welt dagegen, so fällt als erstes die dürftige Verfügbarkeit seriöser Daten auf – der eiserne Vorhang wirkte auch in dieser Hinsicht. Doch es lässt sich festhalten, dass die Versorgungslage in den kommunistisch geprägten Staaten als ausreichend einzuschätzen ist. Dies gilt jedoch nur im Bereich der materiellen Versorgung. Andere Dimensionen, wie Freiheitsrechte u. ä. waren teils auf das Äußerste eingeschränkt. Weiterhin ist festzuhalten, dass im Bereich des Konsums, insbesondere bei Luxusgütern, große Defizite gegenwärtig waren. Zentrale Planungssysteme dienten vornehmlich dem Aufbau der Großindustrie; Konsumgüter wurden als nachrangig betrachtet. Als größte Verdienste dagegen konnte neben einem ausgebauten Gesundheitssystem das Schulsystem gelten. So herrscht in den ehemals sowjetisch geprägten Staaten noch heute eine beinahe vollständige Alphabetisierung (Vgl. UNDP 2003: 200-202).

Die Dritte Welt hingegen hatte von Beginn an in weiten Teilen mit den Folgen der Dekolonisation (mit Ausnahme Lateinamerikas), wie kriegerischen Auseinandersetzungen, politischer Instabilität u. ä. zu kämpfen. Auf dieser Basis ist es nicht verwunderlich, dass Armut und vor allem Hunger in diesen Ländern nicht nachhaltig bekämpft werden konnten. Positive Ausnahmen stellen die Länder Ostasiens dar, die ab den 1960er Jahren dauerhaftes Wachstum verzeichnen konnten. In Südasien hingegen, wie auch im Afrika südlich der Sahara^[7], konnte die durchschnittliche Versorgung mit Kalorien zwischen 1965 und 1985 nur marginal verbessert werden (Vgl. Globale Trends 1991: 65f). Gerade die 1980er Jahre wurden in diesem Zusammenhang oftmals als das „verlorene Jahrzehnt“ für weite Teile der Dritten Welt bezeichnet, in dem anfängliche Erfolge zunichte gemacht wurden (Vgl. Böhler 2003: 18).

2.3 Die gegenwärtige Verteilung von Armut in der Welt

Allein mit der Analyse der Verteilung eines so komplexen Phänomens wie der weltweiten Armut, könnte man mehrere Arbeiten dieses Umfangs zu füllen. Daher muss und soll sich der folgende Abschnitt auf wenige, ausgewählte Größen konzentrieren, die helfen, den Umfang einzuschätzen. Die Angaben verzichten dabei explizit auf Vollständigkeit.

In den entwickelten Staaten lässt sich in den letzten 15 Jahren eine erneute Zunahme der Armut und Ungleichheit feststellen. Gründe dafür finden sich vor allem in niedrigen Wachstumsraten, die von einem Abbau sozialstaatlicher Leistungen flankiert werden. Weitere Stichworte sind die Erosion des Normalarbeitsverhältnisses (Vgl. Kress 1998: 499f), dauerhafte Erwerbslosigkeit und das Phänomen der „working poor“^[8]. So gehen Schätzungen davon aus, dass in den westlichen Industrieländern mittlerweile wieder neun Millionen Menschen hungern (Vgl. Deutsche Welthungerhilfe 2006: 23). Besonders gefährdet von Armut in den OECD Staaten sind dabei Alleinerziehende, Frauen und Kinder, so dass man von Scheidung als Armutsrisiko sprechen kann (Vgl. Andreß/Güllner 2001: 169-197).

Eine ähnliche, wenn auch ungleich dramatischere Lage findet sich derzeit im ehemaligen Ostblock. In Folge der Wirren der 1990er Jahre hat die Ungleichheit dort in erschreckendem Maße zugenommen^[9]. So zählt alleine Moskau nach seriösen Schätzungen etwa 30 Milliardäre. Doch die Kolonnen deutscher Luxuslimousinen verdecken kaum die geschätzten 28 Millionen, die derzeit in den Transformationsländern hungern müssen (Vgl. Deutsche Welthungerhilfe 2006: 23). Zu den ökonomischen Missständen addiert in vielen Fällen die Armut in den anderen Dimensionen wie die der persönlichen Freiheit. Positive Gegenbeispiele finden sich hier jedoch in den neuen EU-Mitgliedsstaaten (Erweiterungsrunden 2004 und 2007).

So unbefriedigend diese Erkenntnisse sind, so darf nicht vergessen werden, dass der überwiegende Teil der weltweiten Armut sich auf die Entwicklungsländer konzentriert. Wenige Zahlen können dies illustrieren: So ist die Lebenserwartung in den Entwicklungsländern um ca. 12 Jahre geringer und das Bruttosozialprodukt (KKP) pro Kopf war in den Industriestaaten 2004 beinahe sechsmal so hoch. Während in den Industriestaaten praktisch 100% der Bevölkerung Zugang zu sauberem Wasser hatten, waren dies in den ländlichen Gebieten der Entwicklungsländer nur 69% (Vgl. DSW 2006: 7). Besonders dramatisch ist die Lage in Schwarzafrika und in Südasien einzuschätzen. Während dort ca. 75% der Bevölkerung in Armut leben muss, sind es im Norden Afrikas vergleichsweise geringe 29%, in Lateinamerika 26% und in Südostasien 44% (Vgl. ebenda: 3). Die FAO errechnet insgesamt 815 Millionen unterernährte Menschen, die in Entwicklungsländern leben, was einem Anteil von ca. 12% an der Weltbevölkerung entspricht. Der prozentuale Anteil der Hungernden konnte in den letzten Dekaden zwar gesenkt werden, doch wurde diese Senkung durch das Bevölkerungswachstum überkompensiert, was zu einem Anstieg der absoluten Zahlen geführt hat. Für die verbleibenden Armutsdimensionen ergibt sich ein ähnlich düsteres Bild.

Die bis hierher geführte Unterscheidung nach Regionen verdient eine letzte Bemerkung. So kann man im Zeitalter der Globalisierung diesen Begriff auch auf Armut ausweiten, weniger weil sich Armut über interdependente Wirtschaftssysteme ausbreitet, sondern vielmehr mittels Migration. So entsteht auch in den OECD Staaten ein neues Armutspotential durch legale wie illegale Einwanderung (Vgl. Huster 1996: 18).

3. Die Institution der Weltbank

Die bisherige Arbeit hat sich auf das Phänomen der Armut beschränkt und in einem kurzen Überblick aufgezeigt, wo und in welchen Formen sie auftritt. Um die Rolle der Weltbank in der Armutsbekämpfung nun einschätzen zu können ist es notwendig, sie als Institution kennen zu lernen. Die folgenden Abschnitte befassen sich daher mit ihrer historischen Entwicklung, dem organisatorischen Aufbau, ihrer internationalen Stellung sowie ihrer Instrumente.

3.1 Die historische Entwicklung und ihr Selbstverständnis

Die Gründung der Weltbank beginnt im Jahr 1944 auf der Konferenz von Bretton-Woods. Benannt nach dem Austragungsort in den USA, setzten Regierungsvertreter von 44 Staaten dort im Juli des Jahres eine Vereinbarung zur Gründung der „Internationalen Bank für Wiederaufbau“ (IBRD) und des „Internationalen Währungsfonds“ (IWF) auf. Zu den vertretenden Staaten gehörten neben den USA, Frankreich und Großbritannien auch die Sowjetunion sowie einige Länder des späteren Ostblocks. Diese fehlten jedoch in der Gruppe der ersten Unterzeichner am 27.12.1945, mit deren Unterschriften die Artikel bezüglich der IBRD am 28.12. des Jahres in Kraft traten (Vgl. World Bank „Historical Chronology“: 1f).

In der Gründungsphase beteiligte sich auf britischer Seite niemand geringeres als John Maynard Keynes intensiv an den Verhandlungen, musste jedoch in verschiedenen Punkten wie bspw. der Frage nach dem Sitz der Bank Niederlagen hinnehmen. Am 04.06.1946 wurde mit Eugene Meyer der erste Weltbankpräsident gewählt und beginnt damit die bis heute gültige Tradition, dass dieser Posten immer von einem US-Amerikaner besetzt wird.^[10] Die Aufnahme der Geschäftstätigkeit wird durch den neu gewählten Präsidenten auf den 25.06. des Jahres gelegt. Das erste Darlehen in Höhen von 250 Millionen US-Dollar wird 1947 an Frankreich vergeben (Vgl. ebenda: 4-12).

Während die Geschichte der Weltbank im engeren Sinne 1944 beginnt, gehen die ersten Gedanken bezüglich ihrer Gründung zurück bis in das Jahr 1941, als in den USA und Großbritannien erste Pläne zur Neuordnung der Weltwirtschaft entwickelt wurden. Federführend war Harry Dexter White, Leiter der Division of Monetary Research im US Finanzministerium (Vgl. Twele 1995: 23). Ziel war es, eine Institution zu schaffen, die stabile Währungsverhältnisse, die Wiederherstellung des Außenhandels und den Wiederaufbau einzelner Volkswirtschaften unterstützt (Vgl. Chahoud 1982: 33f). Kritische Stimmen betonen immer wieder, dass von der Gründungsphase an der Einfluss der USA zu groß gewesen wäre, so dass diese die Weltbank nach ihren Wünschen organisiert hätten, mit dem Ziel, Märkte für ihre Exporte zu schaffen und als außenpolitisches Instrument einzusetzen; diesem Ansatz soll hier jedoch nicht weiter nachgegangen werden^[11]. Er stützt sich meist auf das erste Statut der Weltbank, in dem der Wiederaufbau der zerstörten Gebiete und die Anhebung der Produktionstätigkeit zur Erweiterung des Welthandels festgeschrieben sind (Vgl. Twele 1995: 32).

Erst im Laufe der Zeit, vornehmlich unter der Präsidentschaft Robert McNamaras (ab 1968), entwickelte sich das Selbstverständnis weiter in die Richtung einer globalen Armutsbekämpfung. So arbeitet die Bank heute mit dem Ziel, eine Welt zu schaffen, „frei von Armut“. Zu den offiziellen Grundsätzen gehören dabei Kundenorientierung, partnerschaftliche Zusammenarbeit und Innovationsfreude (Vgl. Weltbank „Zielsetzung“: 1).

3.2 Der organisatorische Aufbau der Weltbankgruppe

Die folgenden Abschnitte sollen einen kurzen Überblick über die einzelnen Institutionen der Weltbankgruppe geben sowie über deren Gremien und erläutern, welchen Einfluss die einzelnen Mitgliedsländer ausüben können.

3.2.1 Die Institutionen der Weltbank und ihre Aufgaben

Mit der IBRD wurde in den vorherigen Abschnitten bereits die älteste und größte Institution der Weltbankgruppe genannt. Sie und ihre vier Schwesterinstitute stehen im Fokus der nächsten Seiten. Dabei sollen in kurzer Form Zuständigkeiten abgegrenzt und Besonderheiten erläutert werden.

Die IBRD

Die „Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung“ (IBRD) stellt mit dem Gründungsjahr 1945 die älteste und zugleich größte Institution der Weltbankgruppe dar. Zusammen mit der IDA bildet sie die Weltbank im engeren Sinne; die verbleibenden Institute gehören lediglich der Weltbankgruppe an. Mit derzeit 184 Mitgliedsstaaten kann sie am ehesten den Anspruch vertreten, eine globale Institution zu sein. Da jedoch die Stimmrechte jedes Landes an die geleisteten Kapitalbeiträge gekoppelt sind, zeigt sich auch hier die Dominanz der Geberländer (Vgl. Chahoud 1982: 41)^[12].

Aufgabe der IBRD ist es, Armut in Ländern mit mittleren Einkommen sowie kreditwürdigen (!) armen Ländern mittels monetärer und nichtmonetärer Leistungen abzubauen (Vgl. Weltbank „Organisation": 1). Diese Formulierung schließt die ärmsten, meist instabilen Länder, implizit aus! Per Juni 2006 wird ein Kreditvolumen (Neuvergabe) von 14,1 Milliarden US-Dollar für das abgelaufene Geschäftsjahr ausgewiesen, was einem Wachstum von vier Prozent gegenüber 2005 und einem Wachstum von 28 Prozent gegenüber 2004 entspricht (Vgl. Weltbank 2006a: 4). In der Zeit vor 2004 war das Kreditvolumen verhältnismäßig konstant. Die Summe der gesamten ausstehenden Kredite belief sich 2006 auf 103,0 Milliarden US-Dollar, was einem 22%igen Rückgang seit 2002 entspricht (Vgl. ebenda).

Unabhängig von der Art der geförderten Projekte verlangt die IBRD bei jedem Darlehen eine Regierungs- bzw. Zentralbankgarantie vom kreditnehmenden Land, außer wenn die Regierung bzw. die Zentralbank selbst als Schuldner auftreten (Vgl. Twele 1995: 41). In diesem Zusammenhang erklärt sich die Einschränkung bei der Kreditvergabe auf Länder mit mittleren Einkommen. Bezüglich der Konditionenpolitik lässt sich festhalten, dass sich die IBRD zum größten Teil über den internationalen Kapitalmarkt refinanziert (Ratingnote AAA bzw. Aaa) und diese Konditionen an die Schuldner weitergibt (Vgl. Weltbank „Was ist die Weltbank?“: 2). Obwohl eine offizielle Gewinnerzielungsabsicht nicht existiert, konnte in praktisch allen Jahren der Geschäftstätigkeit ein Gewinn erzielt werden (eine der wenigen Ausnahmen war das Geschäftsjahr 2004).

Die IDA

Die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA) wurde 1960 als drittes Institut der Weltbankgruppe gegründet und deutete damit eine Zäsur in der Geschäftspolitik an. Im Gegensatz zur IBRD ist es die ausdrückliche, satzungsgemäße Aufgabe der IDA, die ökonomische Entwicklung, die Produktivität und den Lebensstandard in den am wenigsten entwickelten Gegenden der Welt zu unterstützen und alle ihrer Aktivitäten an diesem Grundsatz auszurichten (Vgl. IDA 1960: Artikel 1)^[13]. Analog zur IBRD befindet sich auch die IDA im Besitz einer internationalen Staatengruppe (162 Mitgliedsländer), unter der Führung der USA als größtem Anteilseigner. So verfügen die USA über 13,4% der Stimmrechte, gefolgt von Japan (10,4%) und Deutschland (6,6%) (Vgl. Weltbank 2006a: 111). Auf Betreiben des damaligen US-Präsidenten Eisenhower wurde die IDA der IBRD zur Seite gestellt, um eine Geschäftspolitik zu gewährleisten, die einer Bank und nicht nur einer Non-Profit-Organisation entspricht. Die Refinanzierung geschieht nicht über den Kapitalmarkt, sondern zu größten Teilen über Zahlungen der Mitgliedsländer (Geberländer).

Die Kredite der IDA sind prinzipiell zinslos, um die Entwicklung der Kreditnehmer verstärkt zu unterstützen – dies ist der zweite große Unterschied zur IBRD. Im Normalfall schließen sich Aktivitäten der IBRD und der IDA in einem Land gegenseitig aus. Ausnahmen von dieser Regel gibt es wenige, so u. a. Indien und Indonesien. Länder, in denen diese Ausnahmeregelung greift, zeichnen sich aus durch ein niedriges Einkommen auf der einen Seite und eine stabile Finanzpolitik auf der anderen Seite, so dass das Engagement beider Institute gerechtfertigt ist.

Im Geschäftsjahr 2006 konnte die IDA ca. 9,5 Milliarden US-Dollar an Krediten für 167 Projekte gewähren. Die größten Einzelschuldner finden sich mit Indien, China und Bangladesch alle in den bevölkerungsstarken Staaten Asiens bzw. Südasiens (Vgl. Weltbank 2006a: 8, 107). Betrachtet man jedoch das Gesamtengagement, so fällt auf, dass der Schwerpunkt der Arbeit in Afrika angesiedelt ist. So entfallen ca. 50% der Kredite auf die eher bevölkerungsarmen Staaten Schwarzafrikas.

Die IFC

Die Internationale Finanz-Corporation wurde 1956 mit 31 Mitgliedsstaaten gegründet, die bis heute auf 178 Staaten angewachsen sind. Bemerkenswert ist die Gründung bereits vier Jahre vor der IDA, was die enge Verbindung zur IBRD erklärt.

Philosophie der IFC ist es, dass Wachstum mittels ausländischer Investitionen generiert werden kann. Satzungsgemäß hat sie daher das Mandat, die wirtschaftliche Entwicklung durch den privaten Sektor zu fördern (Vgl. Weltbank „Organisation“: 1). In der Praxis geschieht dies durch die Kreditvergabe an Konzerne, die in Entwicklungsländern investieren wollen. So bestand die erste Transaktion der IFC 1957 in einem Darlehen an Siemens für ein Projekt in Brasilien. Um die Beteiligung der anderen Investoren zu gewährleisten, finanziert die IFC bei jedem Projekt maximal 25% der gesamten Kosten und vermeidet es, als größter Geldgeber aufzutreten^[14]. Dies führt zu Engagements, die in der Regel zwischen einer und 100 Millionen US-Dollar liegen (Vgl. IFC „Basic Facts“: 1).

Das gesamte Volumen der IFC Darlehen beträgt im Finanzjahr 2006 21,6 Milliarden US-Dollar Kredite auf eigene Rechnung sowie 5,1 Milliarden in Form von Konsortialkrediten (Vgl. Weltbank 2006a: 9). Seit Gründung wurden knapp 50 Milliarden US-Dollar bereitgestellt. Die Refinanzierung geschah dabei zu Teilen aus den Bereitstellungen der Mitgliedsländer, zum Teil durch die Emission von Anleihen am Kapitalmarkt^[15]. Neben monetären Leistungen erbringt die IFC Dienste im Bereich des Risikomanagements und der Beratung.

Im Falle der Eigentumsverhältnisse zeigt sich auch hier das bekannte Bild, dass die Stimmrechte an die Summe der Einzahlungen gekoppelt sind, was zu einer erneuten Vormachtstellung der USA führt, die im Falle der IFC sogar noch ausgeprägter ist, als bei den verbleibenden Instituten.

Die MIGA

Unter dem Namen der Multilateralen Investitions-Garantie-Agentur (MIGA) besteht seit 1988 die bislang jüngste Institution der Weltbankgruppe mit derzeit 157 Mitgliedsstaaten. Sie wurde auf der Erkenntnis gegründet, dass günstige Darlehen eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländern bieten können. In diesem Sinne kann die MIGA als Komplementärorganisation zur IFC angesehen werden: Während die IFC ausländischen Investoren zinsgünstige Darlehen bereitstellt, versichert die MIGA den Investor gegen Risiken, die im Investitionsland begründet liegen.

Zu diesen Risiken zählen nach eigenen Angaben Risiken, die aus Devisenbewirtschaftung wie etwa einer eingeschränkten Konvertierbarkeit resultieren^[16], der Schutz vor Enteignung, Erstattung von Sachwerten im Falle von Kriegen oder zivilen Unruhen sowie Schäden, die dem Investor durch Vertragsbruch entstehen (Vgl. MIGA 2006a: 4f). Die Laufzeit derartiger Garantien liegt im Normalfall bei mindestens drei und höchstens 15 Jahren. Der Schutz kann auf ein Maximum von 90% der Investitionssumme gewährt werden sowie zusätzlich auf maximal 450% der o. g. Summe, um Erträge aus der Investition abzusichern. Der derzeitige Rahmen lässt auf diese Art Risikoversicherungen von bis zu 200 Millionen US-Dollar pro Projekt zu (Vgl. ebenda: 6). Das Volumen der gewährten Garantien belief sich in den letzten Jahren auf jeweils 1,1 bis 1,4 Milliarden US-Dollar bei einer Anzahl von ca. 60 Neuengagements pro Jahr (Vgl. MIGA 2006b: 4).

Neben den beschriebenen Großprogrammen bietet die MIGA seit einiger Zeit ein sog. Small Investment Program (SIP) an, das sich besonders an kleine und mittlere Investoren richtet. Neben einer geringeren Versicherungssumme ist das Programm durch kurze Bewilligungszeiten (6 - 8 Wochen) sowie einen reduzierten Versicherungsschutz gekennzeichnet; der Schutz vor Verlusten aus Vertragsbruch entfällt hier (Vgl. MIGA 2006c: 3).

Das ICSID

Auch wenn das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) bereits 1966 gegründet wurde, so fügt es sich doch in den Themenkomplex der privaten Investitionen und damit in den der IFC und der MIGA. Die Aufgabe, wie sie in Artikel eins der Satzung festgelegt ist, umfasst die Unterstützung bei Schlichtung und Beilegung von Streitigkeiten zwischen internationalen Investoren und den entsprechenden Staaten, in die die Direktinvestitionen geflossen sind (Vgl. ICSID 2006a: 12). Ziel war es, eine Institution zu gründen, die in der Lage ist, sich über Gebühren selber zu finanzieren. Diese sind zum Teil erheblich. So beträgt alleine die Gebühr für den Antragsteller in einer Anfrage 25.000 US-Dollar (Vgl. ICSID 2005: 1). Nur gemäß dem Falle, dass die Finanzierung aus Gebühren und sonstigen Einkünften (bspw. durch die Herausgabe von Publikationen) nicht gelingt, sind die Verluste über die Teilhaber an der IBRD zu decken, und zwar proportional zu deren dortigen Einlagen (Artikel 17). Aktuell sind 143 Staaten am Zentrum beteiligt.

Die Geschäftstätigkeit der Organisation nahm besonders im Finanzjahr 2006 drastisch zu und endete mit einem neuen Rekord von 118 angenommenen Fällen (Vgl. ICSID 2006b: 5). Diese Zahl ist umso erstaunlicher, wenn man bedenkt, dass seit Gründung erst insgesamt 210 Fälle angenommen wurden. Der erste dieser Fälle war dabei eine Streitigkeit zwischen der Hotelgruppe „Holiday Inn“ und dem marokkanischen Staat, die im Januar 1972 registriert wurde, also erst sechs Jahre nach der Gründung.

Versucht man die Bedeutung des ICSID zu beurteilen, so muss die stark angestiegene Aktivität in den letzten Jahren berücksichtigt werden. Trotz dieser Steigerung stellt das Zentrum innerhalb der Weltbankgruppe nach wie vor die kleinste Institution dar und erscheint eher wie eine Unterabteilung der IBRD^[17]. Im Rahmen dieser Arbeit wurde es vor allem aus Gründen der Vollständigkeit halber genannt.

3.2.2 Die Gremien der Weltbankgruppe

Die Gremien einer Organisation wie der Weltbankgruppe mit ihrer Größe und Internationalität sind im Allgemeinen unübersichtlich. In dieser Hinsicht macht die Weltbankgruppe sicherlich keine Ausnahme. Daher soll sich der folgende Abschnitt auf die wichtigsten Organe beschränken und versucht einen kurzen Überblick zu geben.

Prinzipiell verfügt jede der oben erläuterten Institutionen der Weltbankgruppe über eigene, nur für dieses Institut zuständige Gremien. In der Realität ist diese Trennung jedoch mittels Mehrfachmitgliedschaften in verschiedenen Gremien aufgehoben worden (Vgl. Weltbank „Gouverneursrat“: 1).

So verfügen IBRD, IDA, IFC und die MIGA jeweils über einen sog. Gouverneursrat (Board of Governors) und ein Exekutivdirektorium. Im Falle der ersten drei Organisationen fungiert ein Mitglied in einem der Gremien der IBRD automatisch als Mitglied des entsprechenden Gremiums der IDA und der IFC^[18]. Lediglich bei der MIGA werden Gouverneure und Exekutivdirektoren separat gewählt und ernannt.

Im Gouverneursrat sind momentan alle Mitgliedsländer durch einen Gouverneur sowie einen Stellvertreter vertreten, die beide für jeweils fünf Jahre ernannt werden; eine Wiederernennung ist möglich (Vgl. ebenda). Zu den Aufgaben gehört weniger das Führen des operativen Geschäfts, was in der entsprechenden personellen Stärke schwierig wäre, als vielmehr strategische Beschlüsse, wie die Aufnahme neuer Mitglieder, der Beschluss von Veränderungen der Kapitalbasis sowie die Verwendung des Gewinns.

Die operative Geschäftstätigkeit hingegen liegt in der Verantwortung der Exekutivdirektoren. Von den derzeit 24 Posten werden fünf von den größten Anteilseignern (USA, Japan, Deutschland, Frankreich, Großbritannien) der Weltbank direkt entsandt. Die verbleibenden werden alle zwei Jahre im Rahmen der Jahrestagung der Weltbank von den übrigen Ländern gewählt (Vgl. Weltbank 2006b: 4). Die Hauptaufgabe der Direktoren besteht in der Bewilligung bzw. Ablehnung von Leistungen sowie in der Mitgliedschaft in verschiedenen nachgeordneten Ausschüssen (Vgl. ebenda). Darüber hinaus wählt das Exekutivdirektorium den Präsidenten der Weltbank, der für einen Zeitraum von fünf Jahren dem Direktorium vorsteht und sich für das Gesamtmanagement verantwortlich zeichnet.

Das ICSID lässt sich in diesem Rahmen nur schwer erfassen. Im Gegensatz zu den anderen Institutionen verfügt es in der Hauptsache über ein sog. administrative council und das Sekretariat, bestehend aus dem Generalsekretär und verschiedenen Stellvertretern, wobei der Generalsekretär die Organisation nach außen vertritt (Vgl. ICSID 2006a: 12-15). Auf eine weitere Beschreibung soll in diesem Rahmen verzichtet werden.

3.2.3 Kontrollinstanzen innerhalb der Organisation

Innerhalb der Weltbank existieren derzeit verschiedene Kontrollinstanzen, die auf die eine oder andere Art die Projekte der Bank untersuchen. Zwei davon sollen im Folgenden näher erläutert werden. Dies ist zum einen das sog. Inspection Panel, zum anderen die Independent Evaluation Group (IEG).

Beim Inspection Panel handelt es sich um ein aus drei Personen bestehendes Gremium, das „bottom-up“ einzelne Projekte auf Anfrage untersucht. Die Anfragen stammen dabei interessanterweise nicht von Regierungen oder aus der Weltbank selber, sondern von Betroffenen. Jeder der in einer Region lebt, die von einem Weltbankprojekt berührt wird und sich durch dieses Projekt benachteiligt fühlt, hat das Recht einen schriftlichen, formfreien^[19] Antrag beim Inspection Panel zu stellen, sofern das Problem im Vorfeld mit einem lokalen Weltbankmitarbeiter besprochen wurde und keine Lösung gefunden werden konnte. Dieses prüft den Antrag und leitet gegebenenfalls eine Untersuchung ein. Es nimmt dabei nicht die Rolle des Richters ein, sondern die eines neutralen Dritten, der einen Bericht an das Exekutivkomitee weiterleitet. Nur dieses ist entscheidungsberechtigt, wie mit der Beschwerde weiter verfahren wird (Vgl. Weltbank „The Inspection Panel“: 1-2).

Das Panel selbst besteht aus derzeit drei Mitgliedern, die für einen Zeitraum von jeweils fünf Jahren ohne Möglichkeit der Wiederwahl ernannt werden, was die Unabhängigkeit tendenziell erhöht. Bei der Auswahl wird laut Angaben der Weltbank auf Integrität und Unabhängigkeit Wert gelegt (Vgl. Weltbank 2006g: 11). Bemerkenswert ist die Tatsache, dass das Inspection Panel erst 1993 gegründet wurde, also fast 50 Jahre nach der Gründung der IBRD. Seit Gründung sind bis heute 40 Anträge eingegangen (Stand Juni 2006); ein Anstieg in den letzten Jahren ist nicht signifikant (Geschäftsjahr 2006: 4 Anträge) (Vgl. ebenda: 13).

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^[1] Der Begriff der „Dritten Welt“ entstand in den 1950er Jahren aus der Bewegung blockfreier Staaten heraus und meinte ursprünglich die Nichtzugehörigkeit, weder zur marktwirtschaftlichen „Ersten Welt“, noch zur kommunistischen „Zweiten Welt“ (Vgl. u. a. Yergin/Stanislaw 2001: 119). Erst in der Folge wurde die „Dritte Welt“ zum Sammelbegriff für wirtschaftlich schwach entwickelte Staaten. Nach dem Zerfall des Ostblocks setzt sich für die dortigen Nachfolgestaaten zunehmend der Begriff der „Transformationsstaaten“ durch (Vgl. KfW 2005: 1).

^[2] Der Begriff eben dieses Mindeststandards ist dabei alles andere als unumstritten. Ein aktuelles Beispiel zeigt sich in der Diskussion, ob Leistungen aus Sozialhilfe und Arbeitslosengeld II in Deutschland ein noch „menschenwürdiges Leben“ ermöglichen. Vgl. dazu auch Jungholt (2006).

^[3] Die DAC-Länder sind eine Gruppe von 22 Staaten, die unter dem Dach der OECD Entwicklungshilfe leisten und zu denen u. a. die ehemaligen G7-Staaten gehören. Schätzungen zu Folge machen die Aufwendungen dieser Staatengruppe ca. 95% der weltweiten öffentlichen Entwicklungshilfe aus (Vgl. OECD 2002: 1).

^[4] Zum Begriff der Nachhaltigkeit siehe auch Markandya et al (2002: 17-31).

^[5] Die Trennschärfe dieser sehr groben Einteilung ist dabei eingeschränkt. So zählte sich bspw. das sozialistische Jugoslawien selbst zur Bewegung blockfreier Staaten und damit zur Dritten Welt.

^[6] Zur Lage Arbeitsloser in dieser Zeit vgl. Jahoda/Lazarsfeld/Zeisel (1933, 1975).

^[7] Aus Gründen der Vereinfachung wird dieser Teil des Kontinents im Folgenden mit Schwarzafrika bezeichnet.

^[8] Für eine kritische Betrachtung der working poor in Deutschland siehe Blome (2005).

^[9] Betrachtet man den Gini-Koeffizienten als Maßstab für die Ungleichheit in einer Gesellschaft, so ist dieser bspw. für Russland von 0,28 im Jahr 1990 auf 0,41 im Jahr 1994 gestiegen, ohne dass sich bis heute eine Umkehr erkennen lässt.

^[10] Tatsächlich sind die USA die größten Anteilseigner an Weltbank und IWF. Während der Posten des Weltbankpräsidenten traditionell US-Amerikanern zusteht, stammt der Präsident des IWF ebenso traditionell aus Europa. Um dieses ungeschriebene Gesetz aufrecht zu erhalten, nahm James Wolfensohn (Präsident 1995 - 2005) sogar die amerikanische Staatsbürgerschaft an.

^[11] Zur Position der USA innerhalb der Weltbank vgl. u. a. Woods (2000: 133-135).

^[12] Der Aspekt der Unterrepräsentanz der Empfängerländer, vornehmlich aus der südlichen Hemisphäre, gibt immer wieder Anlass zu Diskussionen über eine Reform, die den Einfluss des Südens vergrößert und die Weltbankgruppe „demokratisiert“ (Vgl. Murshed 2004: 79). Zur aktuellen Stimmverteilung in den Gremien siehe auch Abschnitt 3.2.2.

^[13] Die am wenigsten entwickelten Staaten werden derzeit über ein Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 1,025 US-Dollar pro Tag definiert. Siehe auch unter http://www.worldbank.org/ida.

^[14] Diese Funktion, nicht nur eigene Mittel bereitzustellen, sondern auch private Mittel einzubinden wird in einigen Quellen auch als „Katalysator“ bezeichnet (Vgl. Twele 1995: 64).

^[15] Auch der IFC kam hierbei das AAA Rating durch Standard and Poor’s zu Gute, das sich, wie bei der IBRD, aus den Eigentumsverhältnissen begründet.

^[16] Der Schutz vor Währungsschwankungen hingegen wird von der MIGA explizit ausgeschlossen. Dieses Risiko („unternehmerisches Risiko“) liegt weiterhin beim Investor.

^[17] Dies äußert sich auch in fast banalen Fakten, wie bspw. der Tatsache, dass das ICSID über keinen eigenständigen Internetauftritt verfügt, sondern die Seite der Weltbank für sich mit nutzt.

^[18] Dies gilt nur, wenn das Heimatland des entsprechenden Mitgliedes in allen Institutionen als Teilhaber vertreten ist, was jedoch für die große Mehrzahl der Mitglieder der Fall ist. In abweichenden Fällen wird für die entsprechenden Institutionen ein alternativer Gouverneur gewählt.

^[19] Es soll positiv vermerkt werden, dass dieser formfreie Antrag sich auf die notwendigen Angaben beschränkt, wie die Namen der Geschädigten, den Ort und die Art des erlittenen Schadens. Eine Vorlage steht im Internet unter www.worldbank.org/inspectionpanel bereit.