Die thematische Evaluierung von Strukturfondsprogrammen am Beispiel der Evaluierung des Beitrags der Strukturfonds zur Nachhaltigen Entwicklung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Strukturfonds der Europäischen Union

3. Nachhaltige Entwicklung

4. Thematische Evaluierungen
4.1. Die thematische Evaluierung des Beitrags der Strukturfonds zur Nachhaltigen Entwicklung
4.1.1. Aufbau und Vorgehensweise
4.1.2. Zusammenfassung der Ergebnisse
4.2. Die thematische Evaluierung der Auswirkungen der Strukturfonds auf die KMU
4.2.1. Aufbau und Vorgehensweise
4.2.2. Zusammenfassung der Ergebnisse
4.3. Gegenüberstellung und Bewertung der Studien

5. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Europäische Raumordnungs- und Regionalpolitik wird derzeit vor neue große Herausforderungen gestellt. Im Rahmen der im letzten Jahr durchgeführten EU-Osterweiterung erlangt besonders die Regionalpolitik eine größere Aufmerksamkeit. Die zehn neu beigetretenen Länder sind als sehr strukturschwach einzustufen, wodurch es zu einer Vergrößerung der regionalen Disparitäten zwischen den Mitgliedsstaaten der EU kommt. Aus diesem Grunde werden voraussichtlich die zur Verfügung stehenden Mittel der Strukturfonds der EU-Regionalpolitik zur neuen Förderperiode 2007 bis 2013 von bisher 195 Mrd. Euro auf 336,1 Mrd. Euro erhöht. Diese Fördermittel aus den Strukturfonds der Europäischen Union dienen dem Ausgleich regionaler Disparitäten und sollen dazu beitragen die Nachhaltige Entwicklung in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zu erhöhen.^[1]

Es stellt sich aber die Frage, ob diese Mittel auch effizient eingesetzt werden, und ob diese auch wirklich einen Beitrag zur Nachhaltigen Entwicklung in den geförderten Regionen leisten. Aus diesem Grunde führt die Europäische Union Evaluierungen durch, um somit die geförderten Programme überwachen und bewerten zu können. Es soll geschaut werden, ob die Fördermittel auch effizient eingesetzt werden und nachhaltigen Nutzen stiften. Eine Art von Evaluierung ist die thematische Evaluierung, mit welcher sich diese wissenschaftliche Arbeit befasst. Thematische Evaluierungen gehen in einer horizontalen Herangehensweise an eine bestimmte Fragestellung heran. Es werden nicht einzelne Projekte oder Fallstudien bewertet, sondern sie sollen Erkenntnisse über die Auswirkungen der Förderprogramme auf einen bestimmten Bereich liefern.^[2]

Zu Beginn dieser Ausarbeitung werden Grundlagen wie die EU-Strukturfonds und der Begriff der Nachhaltigen Entwicklung erläutert. Im nächsten Abschnitt wird dann ausführlich beschrieben, was unter thematischer Evaluierung verstanden wird. Daraufhin werden zwei von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene thematische Evaluierungen näher betrachtet. Dabei handelt es sich um „Die thematische Evaluierung des Beitrags der Strukturfonds zur Nachhaltigen Entwicklung“ und um die „Thematische Evaluierung der Auswirkungen der Strukturfonds auf die KMU“. Zunächst werden die Arbeiten anhand ihres Aufbaus und ihrer Vorgehensweise sowie den gewonnenen Erkenntnissen aus diesen Evaluierungen analysiert und hinsichtlich dieser Untersuchungsaspekte verglichen. In diesem Punkt wird schließlich auf die Frage eingegangen, ob thematischen Evaluierungen generell sinnvoll sind, und ob sie dazu beitragen können Fördermittel in Zukunft effizienter und sinnvoller einzusetzen. Abschließend werden die Ergebnisse in der Schlussbetrachtung zusammengeführt und in Bezug zu der im Rahmen dieses Seminars durchgeführten EU-Konferenz vom 8. Juli 2005 betrachtet.

2. Die Strukturfonds der Europäischen Union

Die Strukturfonds der Europäischen Union sind eines von zwei Instrumenten der EU-Regionalpolitik. Zusammen mit dem Kohäsionsfonds dienen die Mittel aus den Strukturfonds der Verringerung von Entwicklungsunterschieden zwischen den Mitgliedsstaaten und einzelnen Regionen der EU. Sie sollen somit dazu beitragen den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der EU zu fördern. Gleichzeitig müssen die Strukturfonds gemäß dem Vertrag von Amsterdam einen Beitrag zur Förderung einer umweltfreundlichen und nachhaltigen Entwicklung leisten.^[3]

Die Strukturfonds werden auf der Basis von mehrjährigen Programmen vergeben, welche dann durch die Mittel der Strukturfonds gefördert werden. Für den aktuellen Zeitraum 2000 bis 2006 gibt es vier Strukturfonds. Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) unterstützt produktive Investitionen, Infrastrukturmaßnahmen und Investitionen zur Schaffung von Arbeitsplätzen und in KMU und hat somit zum Ziel regionale Unterschiede zwischen Regionen mit besonderen Strukturproblemen abzubauen. Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft – Abteilung Ausrichtung (EAGFL) finanziert Projekte für die ländliche Entwicklung und unterstützt die Anpassung der Agrarstrukturen. Der Europäische Sozialfonds (ESF) ist der Fonds der EU zur Unterstützung der Berufsausbildung und der beruflichen Eingliederung, der Entwicklung der Humanressourcen sowie der sozialen Integration in den Arbeitsmarkt. Das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) trägt zur Anpassung der Strukturen in dem Fischereisektor bei und beabsichtigt die Herstellung eines dauerhaften Gleichgewichtes zwischen den Fischereiressourcen.^[4]

Die Strukturfonds haben verschiedene Aktionsbereiche in denen sie eingesetzt werden. Das sind drei vorrangige Ziele und vier Gemeinschaftsinitiativen. Die drei vorrangigen Ziele dienen der Verringerung der Rückstände der am wenigsten entwickelten Regionen, in denen das Bruttosozialprodukt pro Kopf unter 75 % des Durchschnitts der EU liegt (Ziel 1), der Förderung von der Fischerei abhängigen Regionen sowie der wirtschaftlichen und sozialen Anpassung der industriell geprägten, städtischen und ländlichen Gebiete (Ziel 2) und Ausbildungs- und Arbeitsförderungssysteme, die nicht bereits im Rahmen von Ziel 1 gefördert werden (Ziel 3). Diese Ziele werden von vier Gemeinschaftsinitiativen unterstützt. Gemeinschaftsinitiativen sind strukturpolitische Maßnahmen, die zur Lösung von Problemen mit besonderer Bedeutung für die EU beitragen. INTERREG III fördert die grenzüberschreitende transnationale und interregionale Kooperation. URBAN II dient der Sanierung benachteiligter Stadtvierteln, EQUAL der Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt und LEADER+ der Entwicklung des ländlichen Raums.^[5]

Die Finanzierung der Strukturfonds erfolgt über den Haushalt der Europäischen Union. Das Budget der Strukturfonds für den Zeitraum 2000 bis 2006 beläuft sich auf 195 Mrd. Euro und umfasst ein Drittel des Gesamthaushaltes der EU.^[6]

Die Verwaltung der durch Strukturfondsgelder finanzierten Programme übernimmt eine Verwaltungsbehörde unter Aufsicht des betroffenen Mitgliedsstaates. „Die Verwaltungsbehörde bildet das zentrale Räderwerk des Systems der Programmplanung.“^[7] Die Verwaltungsbehörde übernimmt die Auswahl der Projekte, die gefördert werden und überwacht die Durchführung der Interventionen. Sie ist verpflichtet jährlich einen Durchführungsbericht anzufertigen und diesen der Europäischen Kommission zukommen zu lassen. So hat die Europäische Kommission die Möglichkeit die wichtigsten Ergebnisse zu überprüfen und die Entwicklung des Programms mitzuverfolgen.^[8]

Die Verantwortung für die Art der Mittelvergabe aus den Strukturfonds liegt bei der Europäischen Kommission und den Regierungen der Mitgliedsstaaten und erfolgt über ein System von Mittelbindungen und Zahlungen. Mittelbindungen werden als ein Finanzvertrag zwischen der Kommission und dem geförderten Mitgliedstaat verstanden. Die Gelder fließen zuerst von der Kommission an eine Zahlstelle, die unter Aufsicht des betroffenen Mitgliedstaates steht. Die Zahlstelle weist die Gelder dann an die jeweiligen Projekte bzw. betroffenen Programme zu. Die Förderung beginnt mit einer Vorrauszahlung von 7 % der bewilligten Mittel. Finden diese in den ersten 18 Monaten der eigentlichen Projektförderung keine Verwendung müssen sie zurückgezahlt werden und die Förderung wird eingestellt.^[9]

3. Nachhaltige Entwicklung

Ursprünglich verstand man unter Nachhaltiger Entwicklung das Leitprinzip der Wald- und Forstwirtschaft, das besagt, dass Wäldern und Forsten nicht mehr Holz entnommen werden darf, als wieder nachwächst. Wald muss wieder aufgeforstet werden, um den nachfolgenden Generationen diesen Rohstoff weiter zur Verfügung stellen zu können. Dieses Prinzip der Rohstofferhaltung wurde dann in der weltweit aufgekommenen Umweltdiskussion in den 70er Jahren übernommen.^[10]

Nach dem Bericht der Brundtland-Kommission aus dem Jahre 1987, in dem erstmals ein Leitbild der „neuen“ Nachhaltigen Entwicklung entwickelt wurde, wird Nachhaltige Entwicklung definiert als „eine Entwicklung, die die Bedürfnisse der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen und ihren Lebensstil zu wählen.“^[11] Damit soll verdeutlicht werden, dass Umweltgesichtspunkte gleichberechtigt mit sozialen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten berücksichtigt werden müssen. Unseren Nachkommen muss ein intaktes ökologisches, soziales und ökonomisches Umfeld hinterlassen werden. In diesem Umfeld muss die Ausbeutung von Ressourcen, Umweltbelastungen, Investitionsflüsse, die Ausrichtung der wissenschaftlich-technologischen Entwicklungen sowie die sozialen und institutionellen Veränderungen mit den Bedürfnissen der Menschen weltweit für die Zukunft aufeinander abgestimmt werden. Ziel der Nachhaltigen Entwicklung ist die qualitative und quantitative Sicherung der weltweiten Lebens- und Produktionsgrundlagen. Die Leitziele der Nachhaltigen Entwicklung sind somit allgemeiner Wohlstand, hohe Umweltqualität und soziale Gerechtigkeit. Nachhaltige Entwicklung wird als der Prozess angesehen, welcher diese Ziele verwirklichen soll.^[12]

Die Nachhaltige Entwicklung basiert auf einem Drei-Säulen-Ansatz mit drei verschiedenen Kapitalarten. Das bedeutet, dass Nachhaltige Entwicklung in eine ökologische, ökonomische und soziale/politische Dimension gegliedert ist. Sachkapital bezieht sich auf die ökonomische Dimension der Nachhaltigen Entwicklung, Naturkapital auf die ökologische und Humankapital auf die soziale/politische Dimension. Aus diesen „Bausteinen“ ergibt sich das so genannte Nachhaltigkeitsdreieck:^[13] Mit der Vernetzung dieser drei Dimensionen sollen ökonomische, ökologische und soziale/politische Ziele möglichst gleichzeitig verfolgt werden. Das Prinzip der Nachhaltigen Entwicklung wurde 1992 in Artikel 2 des Vertrages von Maastricht festgehalten. Somit ist es Aufgabe der EU einer „Nachhaltigkeitspolitik“ nachzugehen.^[14]

4. Thematische Evaluierungen

Nach den MEANS-Dokumenten wird die thematische Evaluierung als solche bezeichnet, die ein bestimmtes Thema in einer horizontalen Herangehensweise untersucht. Diese Themen können einerseits mehrere Interventionen eines Programms beinhalten oder mehrere Programme, die in verschiedenen Regionen oder Staaten durchgeführt wurden. Die Aufgaben einer thematischen Evaluierung sind einerseits die Lieferung einer vertieften Analyse einer speziellen Frage, also z.B. wie sich verschiedene Programme auf einen bestimmten Untersuchungsbereich auswirken. Andererseits sollen thematische Evaluierungen auch verschiedene Programme vergleichen und somit die besten Möglichkeiten und Lösungen zu einer bestimmten Fragestellung und Untersuchung identifizieren. Ziel ist es Erkenntnisse in Bezug auf notwendige bzw. mögliche Verbesserungen der Programme und Politik zu gewinnen und verbesserte Methoden und Indikatoren zur Messung und Bewertung des untersuchten Gegenstandes zu identifizieren.^[15]

Im Folgenden werden zwei thematische Evaluierungen untersucht und dann verglichen. Dabei handelt es sich um „Die thematische Evaluierung des Beitrags der Strukturfonds zur Nachhaltigen Entwicklung“ und um die„Thematische Evaluierung der Auswirkungen der Strukturfonds auf die KMU“.

4.1. Die thematische Evaluierung des Beitrags der Strukturfonds zur Nachhaltigen Entwicklung

In dieser Untersuchung „geht es um die methodischen Ansätze einer thematischen Evaluierung des Beitrags der Strukturfonds zu einer nachhaltigen Entwicklung innerhalb der EU.“^[16] Diese Studie wurde im Auftrag der Europäischen Kommission Generaldirektion Regionalpolitik in Zusammenarbeit mit dem britischen Consultant GHK International erarbeitet. Die Europäische Kommission erhofft sich durch diese Evaluierung eine Antwort auf Fragen wie „was und wie wird gefördert?“, „wie wirken sich die Förderungsmaßnahmen auf die Nachhaltige Entwicklung aus?“ und „was kann verbessert werden?“. Das Ziel dieser Studie ist es also herauszufinden und zu verstehen inwieweit die Strukturfondsprogramme einen Beitrag zur Nachhaltigen Entwicklung leisten und wie dieser Beitrag noch effizienter gestaltet werden kann, um die Nachhaltigkeit in der EU zu erhöhen. Weitere Ziele sind das Erarbeiten besserer Methoden und das Identifizieren von passenderen und aufschlussreicheren Indikatoren um regionale Nachhaltige Entwicklung besser bewerten zu können, sowie das Erkennen von Trade-Offs und Win-Wins und das Herausfinden von Verbesserungsmöglichkeiten für den Abschnitt nach 2006.^[17]

4.1.1. Aufbau und Vorgehensweise

Der Aufbau dieser Evaluierung basiert auf dem Drei-Säulen-Ansatz der Nachhaltigen Entwicklung. In dieser Untersuchung wurde dieser Ansatz auf einen Vier-Säulen-Ansatz erweitert, um somit das Thema getrennt in wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und individuellen Zielen zu untersuchen. Der Vier-Säulen-Ansatz geht davon aus, dass die Gesamtwohlfahrt nicht nur von Sach-, Natur- und Humankapital abhängig ist, sondern zusätzlich auch von Sozialkapital, wodurch die „individuelle“ Dimension mit in die Untersuchung einbezogen wird. Aus diesem Grunde spricht man in dieser Arbeit von einem Vier-Säulen-Ansatz. Die Kapitalarten werden anhand verschiedener Indikatoren gemessen. Die Entwicklung des Sachkapitals wird anhand des Bruttoinlandsprodukt pro Kopf, dem Wirtschaftswachstum, der Kapitalbildung oder der Bruttowertschöpfung gemessen. Naturkapital anhand Luft- und Wasserqualität und Artenvielfalt, Humankapital anhand Arbeitslosen- und Beschäftigungsquote und Bildung. Sozialkapital wird anhand Armut, Gesundheit, Möglichkeiten der Inanspruchnahme von öffentlichen Diensten und sozialer Integration gemessen.^[18]

Nachhaltige Entwicklung wird im Rahmen dieser Evaluierung indes anders definiert. In dieser Studie versteht man darunter im Zusammenhang mit dem Vier-Säulen-Ansatz „the provision of services and benefits that increase human well-being without causing a decline in capital stocks per capita“^[19], was soviel bedeutet wie die Erbringung von Leistungen, welche die Gesamtwohlfahrt erhöhen ohne die Abnahme einer Kapitalart zu verursachen. Vorraussetzung für Nachhaltige Entwicklung ist also der Erhalt oder die Zunahme der einzelnen Kapitalarten. Der Nutzen bzw. Gewinn des Einzelnen darf infolge einer Gesamtwohlfahrtssteigerung nicht vermindert werden, was dem Prinzip der Pareto-Verbesserung entspricht.^[20]

Diese thematische Evaluierung ist aus einem Top-Down-Ansatz und aus einem Bottom-Up-Ansatz aufgebaut. Der Top-Down-Ansatz untersucht und bewertet in einem so genannten ökonometrischen Modell (E3ME Modell) die Wirkungen der Strukturfondsprogramme auf die verschiedenen Kapitalarten. Der Bottom-Up-Ansatz basiert auf 20 regionalen Fallstudien, acht aus Ziel 1-Regionen, acht aus Ziel 2-Regionen und vier nationale Fallstudien. Die Fallstudien bestehen aus drei Punkten. Im ersten Teil wurden Trends der regionalen Entwicklung hinsichtlich der vier Kapitalarten beschrieben. Dadurch sollen Kriterien und Trends gefunden werden, die diese Entwicklung widerspiegeln. Mit Hilfe dieser Indikatoren wird dann im zweiten Teil eine Wirkungsanalyse der Maßnahmen abgeleitet. Im dritten Teil werden die Programmmanagement-Strukturen analysiert, in welchen dann die Projekte hinsichtlich Erfolg, Qualität und Management bewertet werden.^[21]

[...]

^[1] Vgl. Europäische Kommission – Generaldirektion Regionalpolitik (Hrsg.) (Stand: 04.10.2001).

^[2] Vgl. Deutsche Gesellschaft für Evaluation e.V. (Hrsg.) (Stand: 17.10.2002): S. 1f und vgl. Europäische Kommission – Generaldirektion Haushalt (Hrsg.) (Stand: 01.1997): S. 76.

^[3] Vgl. Schmuck, Otto (2003): S 36f.

^[4] Vgl. Europäische Kommission – Generaldirektion Regionalpolitik (Hrsg.) (Stand: 2001): S. 2f und vgl. Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern (Hrsg.) (2003): S. 11.

^[5] Vgl. Europäische Kommission – Generaldirektion Regionalpolitik (Hrsg.) (Stand: 2001): S. 2 und vgl. Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern (Hrsg.) (2003): S. 11ff.

^[6] Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.) (Stand: 21.03.2005) und vgl. Europäische Kommission – Generaldirektion Regionalpolitik (Hrsg.) (Stand: 2001): S. 1.

^[7] Europäische Kommission – Generaldirektion Regionalpolitik (Hrsg.) (Stand: 2001): S. 5.

^[8] Vgl. Europäische Kommission – Generaldirektion Regionalpolitik (Hrsg.) (Stand: 2001): S. 5f.

^[9] Vgl. ebenda , S. 7.

^[10] Vgl. Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern (Hrsg.) (2003): S. 8.

^[11] Schemann, Christian (1996): S. 41.

^[12] Vgl. Institut für Zukunftsstudien und Technologiebewertung (Hrsg.) (Stand: 2001): S. 15f und vgl. Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern (Hrsg.) (2003): S. 8.

^[13] Vgl. Wikimedia Foundation Inc. (Hrsg.) (Stand: 07.07.2005).

^[14] Vgl. Institut für Zukunftsstudien und Technologiebewertung (Hrsg.) (Stand: 2001): S. 17.

^[15] Vgl. Deutsche Gesellschaft für Evaluation e.V. (Hrsg.) (Stand: 17.10.2002): S. 1f und vgl. Europäische Kommission – Generaldirektion Haushalt (Hrsg.) (Stand: 01.1997): S. 76.

^[16] Deutsche Gesellschaft für Evaluation e.V. (Hrsg.) (Stand: 17.10.2002): S. 1.

^[17] Vgl. GHK (Hrsg.) (2002): S. 1f und vgl. Deutsche Gesellschaft für Evaluation e.V. (Hrsg.) (Stand: 17.10.2002): S. 1f.

^[18] Vgl. GHK (Hrsg.) (2002): S. 2, 8, 16ff und vgl. Deutsche Gesellschaft für Evaluation e.V. (Hrsg.) (Stand: 17.10.2002): S. 1f.

^[19] GHK (Hrsg.) (2002): S. 8.

^[20] Vgl. ebenda, S. 2, 8.

^[21] Vgl. GHK (Hrsg.) (2002): S. I und 47 und vgl. Deutsche Gesellschaft für Evaluation e.V. (Hrsg.) (Stand: 17.10.2002): S. 2f.