Möglichkeiten und Grenzen der EU-Strukutrpolitik für die Mittel- und Osteuropäischen Länder

Inhalt

1 Einleitung

2 Die Strukturpolitik der Europäischen Union
2.1 Instrumente und Zielsetzungen
2.2 Bisherige Ergebnisse und volkswirtschaftliche Beurteilung

3 Möglichkeiten und Grenzen der EU-Strukturpolitik für die MOEL
3.1 Absorptionsprobleme der EU-Strukturpolitik in den MOEL
3.2 Mögliche volkswirtschaftliche Auswirkungen der EU-Strukturpolitik

4 Schlussbemerkungen

5 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Der Begriff „EU-Strukturpolitik“ bezeichnet die „regionale Strukturpolitik“ der Europäischen Union (im folgenden: EU) beziehungsweise die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes (Kohäsion) innerhalb der EU.^[1] Nach Art. 158 EG-Vertrag ist die Aufgabe der Strukturpolitik die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes in der EU, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern. „Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern.“^[2] Die dahinter stehende Annahme auf Seiten der Europäischen Kommission ist, dass der Verzicht auf Kohäsionspolitik zur Bekämpfung der bestehenden Unterschiede nicht nur einen Verlust an individuellem und gesellschaftlichem Wohlergehen zur Folge hätte, sondern auch einen wirtschaftlich messbaren Verlust an potentiellem Realeinkommen und höheren Lebensstandards nach sich ziehen würde.^[3]

Dabei besteht in weiten Teilen von Wissenschaft und Praxis keineswegs Einigkeit darüber, ob diese Annahme zutrifft. Ebenfalls umstritten ist, ob die konkreten Maßnahmen der EU-Strukturpolitik überhaupt geeignet sind, diese Ziele zu erreichen. Insbesondere im Zuge der gerade erfolgten Erweiterung der EU rückte die Strukturpolitik der EU erneut verstärkt in die Kritik.

Das Ziel der vorliegenden Arbeit besteht darin, die möglichen Probleme und Chancen dieser Politik für die acht Mittel- und Osteuropäischen Staaten (MOEL) zu analysieren, die der EU kürzlich beigetreten sind. Dazu werde ich in Punkt 2.1 zunächst allgemein die Ziele und Instrumente der Strukturpolitik darstellen und dann die bisherigen Erfahrungen in den fünfzehn „alten“ Mitgliedsländern untersuchen (Punkt 2.2). Punkt 3 widmet sich dann ausführlich den spezifischen Gegebenheiten in den MOEL und den sich ergebenden Folgen für die EU-Strukturpolitik. Unter Rückgriff auf die Erfahrungen mit den Vorbeitrittshilfen in diesen Ländern, liegt das besondere Augenmerk auf Absorptionsproblemen aber auch auf möglichen makroökonomischen Folgen der Transfers. In Punkt 4 erfolgt dann die Zusammenfassung des Gesagten.

2 Die Strukturpolitik der Europäischen Union

2.1 Instrumente und Zielsetzungen

Die Instrumente für die Strukturpolitik der EU sind der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischere i (FIAF) sowie der Kohäsionsfonds. Letzterer gilt in der Amtssprache der Europäischen Union nicht als „Strukturfonds“.^[4] Aus ihm werden Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Verkehrsnetze in denjenigen Mitgliedstaaten finanziert, deren Pro-Kopf-BIP weniger als 90% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt.^[5]

Aus den eigentlichen Strukturfonds EFRE, ESF, FIAF und EAGFL werden die im folgenden erläuterten Maßnahmen finanziert.

Am 24. und 25. März 1999 hat der Europäische Rat in Berlin für die laufende Förderperiode von 2000 bis 2006 insgesamt 260 Mrd. EUR für die strukturpolitischen Maßnahmen der EU bereit gestellt, wovon etwa 195 Mrd. EUR auf die vier Strukturfonds entfallen.^[6] Diese Summe entspricht in etwa einem Drittel des gesamten EU-Haushaltes für diesen Zeitraum. Gleichzeitig wurde beschlossen, die Strukturfondsmittel grob auf folgende Ziele und Initiativen zu verteilen:

Ziel 1 beinhaltet die Förderung von Regionen, deren Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftstandards unter 75% des EU-Durchschnitts liegt. Zu den Ziel-1-Regionen zählen beispielsweise alle östlichen Bundesländer mit Ausnahme Berlins. Für dieses Ziel werden fast 70% aller Strukturfondsmittel ausgegeben. Unter Ziel 2 fallen Gebiete mit Strukturproblemen, deren wirtschaftliche und soziale Umstellung gefördert werden soll. Insbesondere soll der sozioökonomische Wandel in Industrie-, ländlichen, städtischen und Fischereigebieten gefördert werden. Auf dieses Ziel entfallen 11,5 % der Strukturfondsmittel. Ziel 3 fördert mit 12,3% der Mittel die Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Humanressourcen.^[7] Die übrigen Mittel in Höhe von etwa 6,5% werden zum Großteil für die vier Gemeinschaftsinitiativen INTERREG, EQUAL, LEADER und URBAN^[8] sowie für Fischerei, innovative Maßnahmen und technische Hilfen verwendet.

Das Fehlen eines einheitlichen Strukturfonds führt dazu, dass ein und der selbe Fonds für verschiedene Ziele und Initiativen verwendet wird. Welcher Fonds konkret welches Ziel bedient, wird jeweils vom Europäischen Rat für die gesamte Förderperiode festgelegt.^[9]

Die entscheidenden Gebietseinheiten, anhand derer die Ziel-1-Förderungswürdigkeit überprüft wird, sind die sogenannten NUTS-2-Regionen.^[10] Das eindeutige Ziel ist die Konvergenz zwischen diesen Regionen. Konkret sind darunter ein einheitliches Einkommensniveau sowie eine (relativ) gleiche Faktorausstattung zu verstehen. Disparitäten werden anhand der Pro-Kopf-Einkommen, des Ausbildungsstands, der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten und des Standes der öffentlichen Infrastrukturausstattung gemessen.^[11]

Den Strukturfondsinterventionen im Sinne der offiziellen Definition liegen die Prinzipien der Komplementarität und der Additionalität zugrunde. Diese besagen, dass die Gemeinschaftsaktionen der EU lediglich eine Ergänzung oder einen Beitrag zu den entsprechenden nationalen regional- und strukturpolitischen Aktivitäten darstellen und dass sie bereits bestehende Ausgaben nicht alimentieren dürfen.^[12] Daraus folgt logisch der Grundsatz der Kofinanzierung strukturpolitischer Maßnahmen der EU. Wie hoch im einzelnen die Strukturfondsinterventionen an den Gesamtkosten eines Vorhabens sind, ist nach den einzelnen Zielen und Empfängerländern differenziert, wobei sie sich in einer Größenordnung zwischen fünfzehn und achtzig Prozent bewegen.^[13] Die Förderhöchstsumme, das heißt, die Summe aller Transfers im Rahmen der EU-Strukturpolitik an ein Land, darf maximal 4% des jeweiligen nationalen BIP betragen.

Neben den fünf vorgestellten Fonds sind auch die strukturpolitischen Instrumente der EU zur Vorbereitung auf den Beitritt für die Kandidatenländer, nämlich

PHARE, SAPARD und ISPA^[14] mit einem Finanzvolumen von ca. 22 Mrd. EUR in der aktuellen Förderperiode^[15] für die Fragestellung der vorliegenden Arbeit insofern von Interesse, als dass die Erfahrungen mit diesen Instrumenten Antworten auf die möglichen Probleme und Chancen der künftigen Strukturpolitik in den MOEL geben können. Dabei dient PHARE seit 1997 insbesondere der Vorbereitung auf die Strukturfonds, ISPA dem Ausbau der Verkehrsinfrastrukturen und dem Umweltschutz sowie der Vorbereitung auf den Kohäsionsfonds und SAPARD der Modernisierung der Landwirtschaft und der Vorbereitung auf den EAGFL.

Seit Bestehen der EU-Strukturpolitik ist ein beachtliches stetiges Anwachsen der Strukturfondsmittel zu beobachten. Betrug deren Summe im Jahre 1987 noch knapp 8 Mrd. EUR, so fordert die Europäische Kommission heute knapp 384 Mrd. EUR für die kommende Förderperiode (2007- 2013) unter anderem auch deswegen, um den Herausforderungen der Erweiterung gerecht zu werden.^[16]

2.2 Bisherige Ergebnisse und volkswirtschaftliche Beurteilung

Dem Ziel der EU-Strukturpolitik, also dem Abbau bestehender Unterschiede zur Stärkung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit, liegt offenbar die theoretische Überzeugung zugrunde, dass der Marktmechanismus nicht für wirtschaftliche Konvergenz sorgen kann und freier Handel mitunter bestehende Unterschiede nur noch verschärft. Deutlich wird diese Haltung neben den eingangs zitierten Erklärungen aus dem EG-Vertrag und dem Kohäsionsbericht auch an dem Ziel der Konvergenz der Einkommens niveaus (vgl. Ziel 1), das „(...) a belief in the lack of `market driven` economic convergence (...)“^[17] offenbart.

[...]

^[1] Franzmeyer, Fritz (1997): EU-Strukturpolitik vor neuen Herausforderungen. Währungsunion und Osterweiterung. in: Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, Baden-Baden, S. 249.

^[2] Axt, Heinz-Jürgen (2002): Die EU-Strukturpolitik und die EU-Erweiterung. Substantielle Reformen unabdingbar, aber politisch schwer durchzusetzen, Stiftung Wissenschaft und Politik, S 3, S. 7.

^[3] vgl.: Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2003): Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und politischen Zusammenhalt. Zusammenfassung, S. vii f.

^[4] vgl. Art. 2 der VERORDNUNG (EG) Nr. 1260/1999 DES RATES vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABL. L 161/1 vom 26.6.1999, in: Strukturpolitische Maßnahmen 2000-2006: Kommentare und Verordnungen; Strukturfonds, Kohäsionsfonds, Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt. Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, Luxemburg (2000)

[4] In der laufenden Förderperiode sind für diesen Fonds 18 Mrd. EUR vorgesehen, von denen auf Spanien etwa 2/3, auf Portugal und

Griechenland je bis zu 18% und auf Irland zwischen 2% und 6% entfallen.

^[6] Vgl.: Strukturpolitische Maßnahmen 2000-2006 (Anm. 4), S. 19.

^[7] Ebenda, S. 9 & 19 sowie Art. 3 bis 5 der unter Anm. 4 angeführten Verordnung 1260/1999.

^[8] INTERREG: grenzüberschreitende Zusammenarbeit; EQUAL: Bekämpfung von Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt; LEADER: Entwicklung des ländlichen Raumes; URBAN: Förderung sozial benachteiligter Städte oder Stadtviertel.

^[9] Für die laufende Förderperiode siehe: Art. 2 der unter Anm. 4 genannten Verordnung 1260/1999.

^[10] NUTS: Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques. In Deutschland bilden die Regierungspräsidien und teilweise die Länder die NUTS-2-Regionen.

^[11] Boldrin, Michele; Canova, Fabio (2001): Inequality and convergence in Europe’s regions: reconsidering European regional policies. in: Economic Policy. A European Forum, Nr. 32 (April 2001), S. 218.

^[12] Art. 8 der unter Anm. 4 angeführten Verordnung 1260/1999.

^[13] Art. 29 der unter Anm. 4 angeführten Verordnung 1260/1999.

^[14] PHARE: Poland-Hungary: Action for Restructuring of Economies; ISPA: Instrument for Structural Policies Pre-Accession; SAPARD: Special Accession Programme for Agricultural and Rural Development.

^[15] Strukturpolitische Maßnahmen 2000-2006 (Anm. 4), S. 126.

^[16] Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004): Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen – Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union – 2007-2013, Brüssel, den 12.3.2004, KOM(2004) 101 endgültig/3, S. 18.

^[17] Boldrin; Canova (Anm. 11), S 218; siehe auch S. 209.