Die Rolle der Oppositionsfraktionen im Sächsischen Landtag

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Erkenntnisinteresse
1.2. Aufbau der Arbeit
1.3. Quellenlage und Literaturbericht

2. Opposition – Grundlagen und theoretischer Stand
2.1. Opposition – Begrifflichkeit
2.2. Oppositionsfunktionen
2.3. Oppositionsverhalten und Wege der Einflussnahme im parlamentarischen Regierungssystem
2.4. Historische Vorbelastungen der Opposition in der Bundesrepublik und Sachsen

3. Determinanten der Opposition im Sächsischen Landtag
3.1. Stellung der Landesparlamente im Bundesstaat
3.2. Folgen der Unitarisierung für die Landtagsopposition
3.3. Parteiensystem, Wahlergebnisse und Oppositionsformierungen in Sachsen

4. Institutionelle Bedingungen der Oppositionsfraktionen im Sächsischen Landtag
4.1. Opposition als Verfassungsinstitution
4.2. Sperrminoritäten, Minderheitenrechte und Mitwirkungsmöglichkeiten im Sächsischen Landtag
4.3. Finanzausstattung der Oppositionsfraktionen im Sächsischen Landtag
4.4. Oppositionsvorschläge zur Stärkung der Minderheitsrechte
4.5. Institutionelle Ausgestaltung in der Bewertung der Abgeordneten

5. Oppositionsarbeit auf der machtpolitisch-öffentlichen Ebene in Sachsen
5.1. Oppositionsarbeit auf der machtpolitisch-öffentlichen Ebene im Landtag
5.2. Oppositionsarbeit auf der machtpolitisch-öffentlichen Ebene außerhalb des Landtages
5.3. Bewertung der oppositionellen Einflussnahme auf der machtpolitisch-öffentlichen Ebene

6. Oppositionsarbeit auf der sachpolitisch-internen Ebene in Sachsen
6.1. Oppositionsarbeit auf der sachpolitisch-internen Ebene im Landtag
6.2. Oppositionsarbeit auf der sachpolitisch-internen Ebene außerhalb des Landtages
6.3. Bewertung der oppositionellen Einflussnahme auf der sachpolitisch-internen
Ebene

7. Sonderfall systemkonträre Opposition –
die NPD im Sächsischen Landtag

8. Fazit

Literaturverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

„Die PDS hatte mal im Wahlkampf den Slogan: Veränderung beginnt mit Opposition. Ich finde, da ist viel Weisheit in diesem Satz.“

Interviewpartner der PDS-Opposition
im Sächsischen Landtag.^[1]

1.1. Erkenntnisinteresse

In der Sächsischen Verfassung wurde am 27. Mai 1992 das Recht auf Bildung und Ausübung der parlamentarischen Opposition an herausgehobener Stelle festgeschrieben. Nach langen Jahren der Diktatur gewährt die Sächsische Verfassung der Opposition nun das Recht auf Chancengleichheit in Parlament und Öffentlichkeit. Sie bezeichnet das Recht auf Bildung und Ausübung der parlamentarischen Opposition als wesentlich für die freiheitliche Demokratie.^[2]

Wie sollte freiheitliche Demokratie ohne Opposition überhaupt möglich sein? Bereits beim Versuch einer Antwort auf diese eher rhetorische Frage kann man feststellen, dass die Rolle der Opposition in demokratischen Regierungssystemen als herausragend, ja geradezu konstitutiv zu bezeichnen ist.

Im Gegensatz zur Wichtigkeit des Gegenstandes Opposition in der politischen Praxis steht die geringe Aufmerksamkeit, welche der Opposition auf der wissenschaftlichen Ebene, aber auch im populären Verständnis zukommt. Insofern ist es von höchster Bedeutung, der Betrachtung der Opposition mehr Augenmerk zu schenken.

Die folgende Arbeit soll dazu einen Beitrag leisten und die Oppositionsarbeit im Sächsischen Landtag untersuchen. Dabei kann es nicht darum gehen, alle Aspekte der Oppositionsrolle zu behandeln. Eine solche Arbeit würde sich zu sehr an der Oberfläche bewegen und wohl kaum zu neuen Sichtweisen auf die Oppositionsarbeit im Sächsischen Landtag beitragen können.

Insofern soll das Hauptaugenmerk der Untersuchung unter einem bestimmten theoretischen Blickwinkel die Ebenen der politischen Einflussnahme, die der Opposition im Sächsischen Landtag zur Verfügung stehen, näher analysieren. Folgende Forschungsfrage steht somit im Zentrum des Erkenntnisinteresses: Wie übt die Opposition in Sachsen politischen Einfluss aus?

Um diese Leitfrage systematisch zu bearbeiten und einer Beantwortung zuführen zu können, sollen folgende Unterfragen die Arbeit strukturieren: Welche politikwissenschaftlichen Grundlagen sind bei der Betrachtung von Oppositionsfraktionen im parlamentarischen Regierungssystem von Bedeutung? Welche Stellung besitzen die Landtage im deutschen Föderalismusmodell und welche Auswirkungen hat dies auf die Opposition? Welche parteipolitischen Grundlagen beeinflussen die Oppositionsarbeit in Sachsen? Welche institutionellen Bedingungen besitzt die Opposition in Sachsen? Sind diese für eine wirkungsvolle Oppositionsarbeit ausreichend? Wie agiert die sächsische Opposition auf der machtpolitisch-öffentlichen und der sachpolitisch-internen Ebene oppositioneller Einflussnahme? Am Ende der Arbeit kann unter dem Rückgriff auf die Ergebnisse der Unterfragen die Leitfrage einer Beantwortung zugeführt werden.

1.2. Aufbau der Arbeit

Folgender Aufbau der Untersuchung folgt aus der Operationalisierung der Leitfrage: Im ersten Kapitel werden die Fundamente für die Betrachtung des Gegenstandes gelegt. Es beginnt mit einer theoretischen Grundlegung und Definition des Oppositionsbegriffes und geht in einem zweiten Schritt auf verschiedene Kataloge von Oppositionsfunktionen ein, welche die Politikwissenschaft den Oppositionsfraktionen im demokratischen Regierungssystem zuschreibt. Als weitere wichtige Grundlagen werden die Ausprägungen oppositionellen Verhaltens dargelegt und – für diese Arbeit von besonderer Bedeutung - die zwei Ebenen der oppositionellen Einflussnahme (machtpolitisch-öffentlich vs. sachpolitisch-intern) anhand des Kategorienschemas von Steinack^[3] vorgestellt. Ein historischer Abriss mit Blick auf die Verankerung der Opposition in der politischen Kultur Deutschlands rundet die theoretische Grundlegung der Arbeit ab.

Im zweiten inhaltlichen Schritt der Arbeit sollen die Determinanten der Oppositionsarbeit im Sächsischen Landtag näher untersucht werden. Dazu folgt zuerst die Verortung der Landtage im deutschen Föderalismusmodell. Hier wird zu untersuchen sein, inwieweit sich die Ausgestaltung des unitarischen Bundesstaates auf die politische Stellung der Landtage auswirkt. Folgend ist die Auswirkung des deutschen Exekutivföderalismus auf die Opposition in den Landtagen herauszuarbeiten. Als weitere wesentliche Determinante der Oppositionsarbeit in Sachsen ist auch das sächsische Parteiensystem hinsichtlich seiner Ausprägungen und vor allem der Oppositionsformierung zu betrachten.

Kapitel vier der Arbeit befasst sich dann mit dem institutionellen Rahmen der Opposition in Sachsen. Wie die Opposition letztlich ihre Aufgaben erfüllen kann und auf die politischen Prozesse Einfluss ausübt, hängt wesentlich von der institutionellen Ausgestaltung und den Rahmenbedingungen ab. Dabei ist zunächst die Verfassung auf die besondere Stellung der Opposition zu untersuchen. Anschließend folgt die Untersuchung der Minderheitenrechte, der Sperrminoritäten und der Mitwirkungsmöglichkeiten, bevor in einem weiteren Untersuchungsschritt die finanzielle Ausgestaltung der Oppositionsfraktionen dargestellt wird. Nach der Analyse der Rahmenbedingungen werden die Vorschläge zu einer weiteren institutionellen Stärkung der Opposition anhand der Geschäftsordnungsdebatte herausgearbeitet. Abschließend werden mittels der geführten qualitativen Interviews die Bewertungen der Oppositionsabgeordneten hinsichtlich ihrer Arbeitsbedingungen aufgezeigt.

Nach der institutionellen Analyse schließt sich die Betrachtung der praktischen Oppositionsarbeit an. Als theoretisches Gerüst und zur Eingrenzung des Gegenstandes dient dabei das Konzept oppositioneller Einflussnahme aus dem bayrischen Landtag. Nach dem Kategorienschema von Steinack werden nun anhand der geführten Interviews die Ebenen der oppositionellen Einflussnahme für den Sächsischen Landtag untersucht und dargelegt. Zuerst erfolgt die Betrachtung der Oppositionsarbeit auf der machtpolitisch-öffentlichen Ebene in und außerhalb des Landtages um in einem zweiten Schritt die Ebene der sachlich-internen Einflussnahme in und außerhalb des Sächsischen Landtages zu erforschen. Am Ende entsteht so ein umfassendes Bild der Möglichkeiten, wie die sächsischen Oppositionsfraktionen politischen Einfluss ausüben können. Damit kann unter Rückgriff auf die Erkenntnisse der einzelnen Kapitel eine Antwort auf die Forschungsfrage gefunden werden.

1.3. Quellenlage und Literaturbericht

Neben der Rezeption und Verarbeitung der vorhandenen Forschungsliteratur sind vor allem die folgenden Quellen von besonderer Bedeutung: Für die institutionelle Analyse der Rahmenbedingungen der Opposition sind wichtige Rechtstexte, hier vor allem die Sächsische Verfassung und die Geschäftsordnung des Sächsischen Landtages heranzuziehen. Aus diesen Rechtssetzungen können vor allem die Sperrminoritäten, Minderheitenrechte und Mitwirkungsmöglichkeiten der Opposition herausgearbeitet werden. Zur Feststellung der finanziellen Ausstattung der Oppositionsfraktionen dienen die beschlossenen Haushaltspläne des Landes Sachsen. Die Oppositionsvorschläge zur Stärkung der Oppositionsrolle im Sächsischen Landtag können anhand der Plenarprotokolle des Sächsischen Landtages erarbeitet werden. Darüber hinaus dienen weitere Drucksachen des Landtages als Quellen in Einzelfallbetrachtungen. Zu erwähnen sind statistische Daten, welche der Sächsische Landtag der Öffentlichkeit zur Verfügung stellt und die an gegebener Stelle in der Arbeit Verwendung finden. Ferner dienen Presseartikel, die Publikationen der Fraktionen sowie deren Internetpräsenz als weitere Quelle zur Unersuchung des Gegenstandes.

Zur Rekonstruktion der oppositionellen Einflussnahme wurden für diese Arbeit sechs qualitative Interviews geführt.^[4] Fünf Interviews fanden davon mit Vertretern von Oppositionsfraktionen statt. Ein Interview beleuchtet die Wege oppositioneller Einflussnahme aus Sicht eines Angehörigen der Regierungsmehrheit, um auch deren Rezeption in die Betrachtung einfließen zu lassen. Die Dauer der Interviews lag dabei jeweils zwischen 40 und 65 Minuten. Unter den Befragten befanden sich drei Stellvertretende Fraktionsvorsitzende, ein Parlamentarischer Geschäftsführer, ein Arbeitskreisvorsitzender (und gleichzeitig Fachsprecher seiner Fraktion) sowie ein wissenschaftlicher Mitarbeiter.^[5] Die Protokolle der Interviews sind der Arbeit im Anhang beigegeben.

Neben den Quellen wird nun die wichtigste Forschungsliteratur für den Sächsischen Landtag vorgestellt: Für den Sächsischen Landtag liegen bisher nur wenig empirische Studien vor.^[6] Die ausführlichste Darstellung des Aufbaus, der Infrastruktur und der Arbeitsweise des Sächsischen Landtages bieten Algasinger; Gey und Schöne^[7] in ihrer Monographie „So arbeitet der Sächsische Landtag“. Entstehungshintergrund der Abhandlung war ein umfangreiches Forschungsprojekt des Lehrstuhls für Politische Systeme der TU-Dresden, in dessen Rahmen umfangreiche Beobachtungen und Interviews zur Arbeitsweise des Parlaments und seiner Gliederungen durchgeführt wurden. Mittlerweile liegt es in der zweiten Auflage auch für die vierte Legislaturperiode des Landtages vor. In der neuen Auflage ist die neue Situation im Landtag aufgrund der geänderten politischen Rahmenbedingungen und des Einzuges der NPD eingearbeitet.

Ebenfalls auf Grundlage der gewonnenen Daten des Forschungsvorhabens haben Algasinger; Schöne und von Oertzen^[8] in einem Aufsatz eine spezielle Betrachtung der Regierungskontrolle im 3. Sächsischen Landtag vorgelegt. Dort untersuchten diese sowohl die Arbeitsgremien der Mehrheitsfraktion als auch der Oppositionsfraktion hinsichtlich der Erfüllung der Kontrollfunktion. Die Regierungskontrolle und deren Funktionsweise im Sächsischen Landtag hat so mit dieser Arbeit bereits eine weitgehende Betrachtung und Würdigung erfahren.

Neben einer Gesamtschau auf den Sächsischen Landtag von Patzelt^[9] im Sammelband von Mielke und Reuther^[10] sei noch auf die Festschrift zum 10-jährigen Bestehen des Landtages verwiesen.^[11] Herausgehoben sei im Hinblick auf die Opposition dabei besonders der folgende Aufsatz: Zum Thema ‚Regierungsmehrheit und Opposition in Sachsen’ legt Oberreuther^[12] anhand des Einsatzes der parlamentarischen Instrumente in der ersten und zweiten Legislatur die Strukturen des ‚neuen Dualismus’ dar. Er kann dabei eine deutliche Differenzierung hinsichtlich der Anwendung der parlamentarischen Instrumentarien zwischen Regierungsmehrheit und Opposition aufzeigen. Demzufolge werden diese vorrangig von der Opposition eingesetzt.

Seit neuesten liegen auch zwei Darstellungen des sächsischen Parteiensystems vor. Brümmer^[13] legt in seiner Dissertation den Schwerpunkt auf die Herausarbeitung der Kontinuität und des Wandels im sächsischen Parteiensystem. Dabei analysiert er schwerpunktmäßig die Vorgeschichte, Ergebnisse und Folgen der Wahlergebnisse der ersten vier Legislaturperioden. Ein ebenso aktueller Sammelband von Lempp und Demuth^[14] behandelt dagegen alle relevanten sächsischen Parteien in einer systematischen Darstellung anhand der Kriterien Rolle, Organisation und Programmatik.

Als struktureller Rahmen der vorliegenden Untersuchung dient ein neues Kategorienschema oppositioneller Einflussnahme. Dieses entwickelte Steinack in ihrer gerade eben erschienenen Dissertation über die „Opposition im Bayrischen Landtag von 1994 bis 1998“.^[15]

Sie unterscheidet zwischen einer machtpolitisch-öffentlichen und einer sachpolitisch-internen Ebene der politischen Einflussnahme der Opposition. Aufgrund der Aktualität des Konzeptes kann es so am Beispiel der Oppositionsarbeit in Sachsen einer Prüfung unterzogen werden.

2. Opposition – Grundlagen und theoretischer Stand

Das folgende Kapitel führt in die politikwissenschaftlichen Grundlagen der parlamentarischen Opposition ein. Es dient somit der Basisorientierung, um eine spezielle Betrachtung der Opposition auf der Ebene des Landes Sachsen sinnvoll vornehmen und deren Arbeit einordnen zu können. Zuerst wird sich dem Begriff der Opposition genähert und ein Definitionsvorschlag für diese Arbeit gemacht. Folgend werden verschiedene Kataloge von Oppositionsfunktionen vorgestellt und diskutiert. Anschließend werden die idealtypischen Ausprägungen des Oppositionsverhaltens und seine grundlegende Determinante – das parlamentarische Regierungssystem – dargestellt sowie die Wege der oppositionellen Einflussnahme nach Steinack erklärt. Ein kurzer historischer Abriss mit einem gesonderten Blick auf die spezifischen schwierigen Folgen, die sich aus der politikkulturellen Tradition für die Opposition in Deutschland ergeben, rundet das erste inhaltliche Kapitel ab.

2.1. Opposition – Begrifflichkeit

Der Begriff Opposition geht zurück auf den Wortstamm des lateinischen Verbs ‚opponere’. Dieses bedeutet entgegenstellen, entgegensetzen oder auch einwenden, dagegen anführen. Für eine wissenschaftliche Definition reicht die Orientierung am lateinischen Ursprung allerdings nicht aus. Zumal eine grundsätzliche politikwissenschaftliche Diskussion über die Weite des Begriffes eine allgemein anerkannte Definition des Begriffes der Opposition bisher verhindert hat.^[16]

Ein zentraler Debattenpunkt handelt von der grundsätzlichen Eingrenzung bzw. der Unterscheidung eines engen oder weiten politischen Oppositionsbegriffes. Die gestellte Grundfrage lautet, ob der Begriff der Opposition für nichtliberale politische Systeme ebenso benutzt werden soll, wie dies für demokratische Systeme der Fall ist.

Im Sinne einer internationalen Vergleichbarkeit und stärkeren thematischen Befassung mit politischer Opposition plädiert Dahl für einen Oppositionsbegriff, der auch die Opposition in nichtliberalen Systemen umfasst:

„Finally, the definition does not explicitly restrict itself to ‚democratic’ political systems. Admittedly, it would be important to know more about the ways in which opposition operates in nondemocratic systems (…).^[17]

Die konträre Position zu Dahls weiten Oppositionsbegriff vertritt Oberreuther. Er bevorzugt einen Oppositionsbegriff, welcher sich auf demokratische Regierungssysteme konzentriert. Bei Opposition handele es sich um:

„eine abgrenzbare Position im Willensbildungsprozess entwickelter und stabilisierter, heute mit Sicherheit demokratischer Systeme.“^[18]

Der Streit über einen engen oder weiten Oppositionsbegriff muss an dieser Stelle nicht weiter ausgeführt werden.^[19] Folgt man einem engen Verständnis von Opposition bleibt dennoch fraglich, ob in demokratischen Regierungssystemen nur institutionalisierte Formen oder auch nichtinstitutionalisierte Formen unter den Begriff der Opposition fallen sollen. Helms macht den Vorschlag, die außerparlamentarische Oppositionsbestrebungen unter den Begriffsrahmen der „unkonventionellen Form politischer Beteiligung“ zu fassen.^[20] Dies hat zwei Vorteile: Zum einen ist der Begriff der außerparlamentarischen Opposition in Deutschland stark mit der historischen Ausprägung der 68er Bewegung verknüpft, andererseits führt dies zu einem Oppositionsbegriff, welcher auf die institutionalisierte Formen von Opposition fokussiert und so eine schärfere Abgrenzungsmöglichkeit bietet.

Die politische Zielrichtung der institutionalisierten Form der Opposition muss nicht zwangsläufig die politische Grundordnung stützen bzw. den freiheitlich demokratischen Grundkonsens teilen.^[21] Die Unterscheidung in systemimmanente und systemkonträre Opposition^[22] ist auch für die parlamentarische Opposition notwendig, wie z.B. das Auftreten der NPD-Fraktion im 4. Sächsischen Landtag zeigt.

Insgesamt rückt für diese Arbeit über die Opposition im Sächsischen Landtag ein parlamentszentriertes engeres Verständnis von Opposition in den Blickpunkt. Patzelt formuliert:

Im engeren Sinne werden als Opposition jene Fraktionen bezeichnet, die in einem Parlament nicht die Regierung stellen bzw. tragen.^[23]

Demnach handelt es sich bei der institutionalisierten Opposition um eine legitime Kraft innerhalb des politischen Systems, welche als ständige Alternative zur Regierung mittels Wahlen danach strebt, zur Mehrheit zu werden.^[24] Diesem Verständnis von Opposition soll in dieser Arbeit gefolgt werden.

2.2. Oppositionsfunktionen

Die Funktionen der Opposition werden oft mit der klassischen Funktionstrias Kritik, Kontrolle und Alternative zusammengefasst.^[25] Sie geht zurück auf Sternberger, der diese bereits Mitte der 50er Jahre für die Bundesrepublik beschrieb.^[26]

Die Kritikfunktion besagt, dass die Opposition das Handeln der Regierung auf seinen Sinn hin überprüft, kommentiert und dann kritisch Stellung bezieht. Mit dieser Funktion eng verbunden ist der Öffentlichkeitsaspekt. Die Kritik der Opposition ist zumeist an die Öffentlichkeit gerichtet, um Druck zur Nachbesserung zu entfalten, vielmehr aber die zukünftigen Wähler von den Fehlern der gegenwärtigen Regierung zu überzeugen.

Die Kontrollfunktion geht auf die klassische Gewaltenteilungslehre zurück, in der die Kontrolle der Regierung dem ganzen Parlament zugeordnet wurde. Im Zuge der Diskussion um einen ‚neuen’ Dualismus wurde die Meinung vertreten, diese ginge nun allein auf die Opposition über.^[27] Dieser Auffassung wurde aber mehrheitlich widersprochen. Vielmehr spaltet sich die Kontrollfunktion zwischen Regierungsmehrheit und Opposition auf. Für den Deutschen Bundestag zeigt dies z.B. Ismayr^[28], für den Sächsischen Landtag Algasinger et al.^[29] Die Regierungsmehrheit kontrolliert die Regierung auf internen, meist informellen Wegen. Es handelt sich dabei um begleitende Kontrolle, die bereits beim Entstehen von Regierungsinitiativen wirksam wird. Die Kontrolle der Opposition wirkt demgegenüber öffentlich.

Die Alternativfunktion verweist nach Sternberger^[30] auf den Entwurf einer alternativen Politik, welche sich inhaltlich von der Regierungspolitik unterscheidet. Durch die Alternative kann der Wähler zwischen verschiedenen Politikansätzen auswählen. Diese Wahlmöglichkeit ist grundlegend für ein demokratisches System.

Die zugewiesenen Funktionstrias der parlamentarischen Opposition wurden mehrfach differenziert und weiterentwickelt. Steffani unterscheidet acht Funktionen, welche die systematische parlamentarische Opposition zu erfüllen hat:

- die Kontrolle der Regierung und der Verwaltung (1)
- die Kritik der Regierungspolitik (2)
- die Erarbeitung von Sachalternativen (3)
- die Herausbildung alternativen Personals (4)
- stetige Bereitschaft zur Regierungsübernahme (5)
- Wahrung von Freiheit und Minderheitenschutz (6)
- Integration von Minderheitengruppen (7)
- Mobilisieren der Öffentlichkeit, als Beweger der Politik wirksam werden (8)^[31]

Sebaldt setzt eine eigene Funktionssammlung entgegen.^[32] Er unterscheidet die Funktionen der Opposition in Kontroll-, Alternativ-, Integrations- und Initiativfunktionen.

Sebaldts Anmerkungen beziehen sich zum Ersten auf die Funktion der Kritik. Er schlägt vor, diese nicht gesondert in den Funktionskatalog aufzunehmen, da positive Kritik in der Alternativ- und negative Kritik in der Kontrollfunktion beinhaltet ist. Zur Alternativfunktion nach so gehört nicht nur die sachliche, sondern auch die personelle Alternative, welche Steffani in einem eigenen Unterpunkt herausgestellt hat.

Der Integration von Minderheitengruppen (Steffanis Punkt 7) weist Sebaldt eine starke Bedeutung für das Funktionieren der Demokratie zu. Sie wird nach seinem Vorschlag als eigenständiger Punkt in den Funktionskatalog aufgenommen. Allerdings sah Sternberger die Integrationsleistung der Opposition ebenfalls, ohne sie allerdings speziell in den Funktionskatalog einzugliedern.^[33] Als Neuerung schlägt Sebaldt die Einführung einer Thematisierungs- oder Initiativfunktion vor. Diese verweist auf die Möglichkeit der Opposition, nicht nur Gegenmodelle zu Vorschlägen der Regierungsmehrheit vorzulegen, sondern auch von selbst Vorschläge z.B. in vernachlässigten Politikfeldern darzubieten.

Dem sebaldtschen Funktionskatalog kann einiges abgewonnen werden. Während Steffanis Differenzierung sehr detailliert ist und Funktionen mehrmals unterteilt werden (sachliche und personelle Alternative, stete Bereitschaft auf Regierungsübernahme), vernachlässigt Sternberger in seiner Funktionstrias die Leistung der Opposition bei der Integration von Minderheitengruppen in das politische System. Aber gerade da liegt eine wichtige Leistung der Opposition. Sie führt dem demokratischen politischen System zu großen Teilen auch jene Bevölkerungsgruppen zu, welche mit der Regierungspolitik unzufrieden sind.

2.3. Oppositionsverhalten und Wege der Einflussnahme im parlamentarischen Regierungssystem

Die spezifische Ausprägung der Opposition unterscheidet sich hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung des jeweiligen politischen Systems. Für Deutschland hat Oberreuther das parlamentarische Regierungssystem als die zentrale Determinante des oppositionellen Verhaltens bezeichnet.^[34] Oppositionelles Verhalten kann dabei in unterschiedliche Pole und Idealtypen unterteilt werden. Gewöhnlich unterscheidet man ‚kooperatives Verhalten’, ‚konfrontatives Verhalten’ und ‚Issue-orientiertes (situationsorientiertes) Verhalten’.^[35]

Parlamentarische Regierungssysteme charakterisieren sich durch die Abhängigkeit der Regierung vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit.^[36] Mit dem Recht, dem Regierungschef und damit der Regierung das Vertrauen zu entziehen, ist dem Parlament in der historischen Rückschau eine besondere Machtbefugnis zugewachsen.

Die Trennung zwischen Legislative und Exekutive – wie sie zum Beispiel im politischen System der USA angelegt ist - tritt im parlamentarischen Regierungssystem zurück. Die Regierung ist durch parlamentarische Legitimation auf eine stabile und dauerhafte Unterstützung der Parlamentsmehrheit angewiesen. Aus dieser Verfassungskonstruktion ergibt sich notwendigerweise eine Trennung der Parlamentsmitglieder in eine regierungstragende Mehrheit und eine opponierende Minderheit. Regierungsmehrheit und Regierung verschmelzen zu einer Handlungseinheit, welcher der Gegenpol Opposition gegenübersteht. Diese Konfliktstellung wird als ‚neuer’ Dualismus bezeichnet.^[37]

Durch diese verfestigten Positionen ergeben sich spezifische Wirkungen auf das Oppositionsverhalten. Während in präsidentiellen Regierungssysteme eine Issue-orientierte Opposition vorherrscht^[38], führt das parlamentarische System zu einer systematischen Opposition, welche zwischen den Polen Kooperation und Konfrontation ihre Strategie wählt.^[39] Das Oppositionsverhalten wird dabei durch weitere spezifische Bedingungen des politischen Systems beeinflusst. Welche Einflussfaktoren eine besondere Rolle spielen, zeigt die folgende Abbildung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Bedingungen oppositionellen Verhaltens nach Veen^[41]

Als Musterbeispiel für eine konfrontativ ausgeprägte Opposition gilt dabei das politische System Großbritanniens^[42], während für die Bundesrepublik eine solche strikte Alternativbildung nicht konstatiert werden kann. Spezifische Ausprägungen des Bundesstaates wie Bundesrat und die Regierungsbeteiligung der (Bundes-)Opposition in den Länderparlamenten, das Verhältniswahlrecht, welches ein Mehrparteiensystem bewirkt, sowie die Konstruktion des Bundestages als Arbeitsparlament, führen dazu, das die institutionelle Ausgestaltung in Deutschland die Kooperation von Regierungsmehrheit und Opposition begünstigt.^[43]

Dabei ist weiterhin zu beachten, dass die systemimmanente Opposition weder Kooperation noch Konfrontation als alleinige Strategie wählt, sondern verschiedenste Mischformen je nach strategischer Präferenz oder Politikfeld auftreten. Die Opposition muss demzufolge ständig abwägen, ob ein konfrontatives Vorgehen oder ein eher kooperatives Vorgehen für ihr konkretes Anliegen zum politischen Erfolg führt.^[44]

Steinack unterscheidet in ihrer aktuellen Studie zur Opposition im bayrischen Landtag zwei Strategien und Ebenen der oppositionellen Einflussnahme, auf der sich oppositionelles Verhalten letztlich manifestiert.^[45] Für die Betrachtung der Oppositionsarbeit im Sächsischen Landtag soll das Konzept Steinacks als Analyseraster herangezogen werden. Dabei dient dies einerseits der Kategorisierung oppositioneller Einflussnahme im Landtag, andererseits der weiteren Prüfung von Steinacks Modell auf die Anwendungstauglichkeit für ein anderes Landesparlament.

Steinack unterscheidet zwischen zwei grundsätzlichen, idealtypischen Ebenen oppositioneller Einflussnahme. Der Opposition stehen einerseits der machtpolitisch-öffentliche Bereich und andererseits der sachlich-interne Bereich für die politische Einflussnahme zur Verfügung.

Der sachlich-interne Bereich, so Steinacks Beobachtungen im Bayrischen Landtag, dient der Opposition dazu, in Detailfragen und fachlich motiviert an der Verbesserung der Regierungspolitik mitzuarbeiten. Bei dieser Form der Einflussnahme spielen vor allem informelle und nichtöffentliche Kontakte zwischen Regierungsmehrheit und Opposition eine Rolle.

Die oppositionelle Einflussnahme auf der machtpolitisch-öffentlichen Ebene läuft vor allem über die Herstellung öffentlichen Druckes auf die Regierungsmehrheit. Für die Opposition ergibt sich in diesem Falle die Möglichkeit, ihre Konzepte bei der Bevölkerung und damit den potentiellen Wählern darzustellen und in günstigen Situationen die Regierungsmehrheit zur Übernahme der Oppositionsforderungen zu zwingen.

Die folgende Übersicht Steinacks macht diese Überlegungen deutlich:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Strategien und Ebenen oppositioneller Einflussnahme. Darstellung nach Steinack; 2007: S. 199.

2.4. Historische Vorbelastungen der Opposition in der Bundesrepublik und Sachsen

Der historische Prozess zur Herausbildung der parlamentarischen Opposition begann im ‚Mutterland des Parlamentarismus’. Bereits während der Glorius Revolution wurde die konstitutionelle Monarchie in England etabliert, 1826 fiel zum erstem Mal der geflügelte Ausspruch ‚his majestys loyal opposition’ im Unterhaus. Durch den ‚Ministers of Crown Act’ wurde das Amt des Oppositionsführers formell anerkannt und dessen Position als Inhaber eines Staatsamtes quasi verfassungsrechtlich festgeschrieben.

In Deutschland verlief der Prozess der Institutionalisierung der Opposition sehr konfliktreich und wirkt dadurch auch auf das heutige Oppositionsverständnis nach. Ohne einen vollständigen Überblick anzustreben, müssen einige Punkte hervorgehoben werden. Zuerst sei auf den negativen Einfluss der Hegelschen Staatslehre auf die Entwicklung der Parteien und des Parlamentes hingewiesen.^[46] Diese sah im Agieren der monarchischen Staatsführung den Ausfluss des allgemeinen Interesses gewahrt. Die Parteien handelten demzufolge als Vertreter von Sonderinteressen. Nach dieser Denkart fiel es nicht sonderlich schwer, das Parteiwesen als bloße Interessensvertretung zu delegitimieren.

Die Verfassungsordnung des Kaiserreiches konnte dieser Sichtweise nicht entgegenwirken. Der Reichstag befand sich nach der Verfassung von 1871 im Dualismus mit der Reichsregierung. Auf die personelle Zusammensetzung der Regierung hatte der Reichstag keinen unmittelbaren Einfluss. Der Kanzler wurde vom Kaiser ernannt und konnte sich auch gegen den Willen des Reichstages in seinem Amt halten. Diese Verfassungskonstruktion führte nicht zur Ausbildung einer Regierungsmehrheit und einer Opposition wie dies in England der Fall war. Sie führte dazu, dass sich alle Parteien des Reichstages mehr oder weniger in Opposition zur Reichsregierung befanden. Max Weber formulierte

Die ganze Struktur des deutschen Parlaments war zugeschnitten auf eine lediglich negative Politik: Kritik, Beschwerde, Beratung, Abänderung und Erledigung von Vorlagen der Regierung, und alle parlamentarischen Gepflogenheiten entsprachen dem.^[47]

Hinzu kam das Vorhandensein der systemkonträren Opposition. Vor allem das Zentrum und die immer stärker werdende Sozialdemokratie standen im Gegensatz zur Verfassungsordnung des Kaiserreiches. Sie wurden deswegen von der Reichsregierung angegriffen und als ‚Vaterlandsverräter’ außerhalb des gesellschaftlichen Konsens gestellt. Dies konnte nicht dazu führen, die Opposition als unverzichtbaren Bestandteil des politischen Systems zu verstehen.

Die Weimarer Republik trug diese parteien- und parlamentsskeptische Tradition der Deutschen als schwere Bürde. Weitere Mängel lagen in der Ausfüllung der Verfassungsordnung. Ein Grundproblem war, dass sich weder eine stabile Regierungsmehrheit, noch eine systemimmanente kraftvolle Opposition entwickelte. Vielfach wurden Minderheitsregierungen gebildet, da sich - meist die SPD - aus taktischen Erwägungen nicht zur Übernahme von direkter Regierungsverantwortung durchringen konnte. Allerdings trug sie die Minderheitenkabinette mit und nahm deswegen auch keine wirkliche Oppositionsrolle ein. Dadurch stellte sie keine Alternative für das wachsende Heer der Unzufriedenen dar. Diese wandten sich zunehmend den systemkonträren Parteien zu, welche sowohl am rechten als auch am linken Flügel erstarkten und letztlich eine negative Mehrheit stellten.

Dem Untergang der Weimarer Republik folgte die Ausschaltung des Oppositionsprinzips im ‚Dritten Reich’. Die nationalsozialistische Ideologie wandte sich an die parlamentarismusskeptische Mehrheit der Deutschen. Opposition wurde nicht geduldet und deren Wirken als Gegensatz zum Prinzip der Volksgemeinschaft aufgefasst.

Auch in den Nachkriegsjahren – so schreibt Trähnhard^[48] – war Opposition ein wenig gefragtes Konzept. In den Ländern und Kommunen bildeten sich Allparteienkoalitionen, um die schwierigen Nachkriegsprobleme zu lösen. Auf Bundesebene etablierte sich dagegen der Dualismus zwischen den beiden großen Parteien CDU und SPD. Trähnhard ist der Ansicht, dass sich in den Auseinandersetzungen über die Grundfragen der Innen- und Außenpolitik das Prinzip der Opposition in Deutschland durchgesetzt hätte. Gleichwohl muss auch heute immer noch festgestellt werden, dass die politische Kultur in Deutschland durch eine vergleichsweise hohe Harmoniebedürftigkeit geprägt ist.^[49]

Für die jungen Bundesländer im Osten Deutschlands trifft dies in besonderer Weise zu. Während sich in Westdeutschland das Oppositionsprinzip allmählich durchsetzen konnte, wurde dies durch die Diktatur in der DDR verhindert. Bereits kurz nach der Gründung der Parteien in der Sowjetischen Besatzungszone wurden diese gleichgeschaltet und in die Nationale Front integriert. Erst mit der politischen Wende 1989/1990 bildeten sich wieder freie Parteien, welche in Konkurrenz zueinander traten. Diese späte Durchsetzung des parlamentarischen Prinzips führt dazu, dass dem Wechselspiel zwischen Regierungsmehrheit und Opposition vielfach mit Skepsis gegenüber getreten wird.^[50]

Zusammenfassend soll am Ende des Kapitels in Hinblick auf die Forschungsfrage nun folgendes festgehalten werden: Die Unterscheidung von Opposition und Regierungsmehrheit liegt in ihrem Verhältnis zur Regierung begründet. Parlamentarische Opposition sind diejenigen Teile des Parlaments, welche die Regierung nicht tragen. Im parlamentarischen Regierungssystem entsteht so der Dualismus zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Beide Pole stehen sich in der politischen Auseinandersetzung gegenüber. Diese Auseinandersetzung kann von Seiten der Opposition aus mit verschiedenen Strategien geführt werden. Konfrontatives Verhalten zielt dabei auf die Schaffung von Öffentlichkeit, kooperatives Verhalten auf Zusammenarbeit mit der Regierungsmehrheit. Im parlamentarischen Regierungssystem werden verschiedene Mischformen auftreten, welche durch die institutionellen Rahmenbedingungen maßgeblich beeinflusst werden.

Der Opposition kommen wesentliche Funktionen im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit eines demokratischen politischen Systems zu.^[51] Durch öffentliche Kontrolle weist sie auf Schwachpunkte der Regierung hin, die Vorlage von Alternativvorschlägen führt erst zu einer wirklichen Auswahlmöglichkeit beim Wahlakt. Durch ihre Arbeit führt die Opposition dem politischen System auch diejenigen Bevölkerungsgruppen zu, welche mit der Politik der Regierung unzufrieden sind und wirkt so stabilisierend. Schließlich wirkt die Opposition durch eigene Initiativleistungen darauf hin, dass vernachlässigte Politikfelder bzw. politische Probleme thematisiert werden.

Die Opposition ist damit ein wesentlicher Bestandteil eines demokratischen politischen Systems und legitime Alternative zur politischen Mehrheit.

[...]

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^[1] Opp./PDS II: Z. 5 ff.

^[2] Art 40 Sächs. Verf. vom 27.Mai.1992.

^[3] Steinack, Katrin; 2007: Opposition im Bayrischen Landtag 1994-1998. Frankfurt/Main.

^[4] Zur Methode vgl zum Beispiel Atteslander, Peter; 2000: Methoden der empirischen Sozialforschung. Berlin. S. 114 ff.

^[5] Aus Gründen der Anonymisierung wird in der Arbeit generell die männliche Bezeichnung (Interviewpartner etc.) genutzt.

^[6] Patzelt, Werner J.; 2004: Länderparlamentarismus in Deutschland: Sachsen. In: Mielke, Siegfried; Reutter, Werner (Hg.); 2004. Länderparlamentarismus in Deutschland. Geschichte-Struktur-Funktion. Wiesbaden. S. 399.

^[7] Algasinger, Karin; Gey, Thomas; Schöne, Helmar; 2002: So arbeitet der Sächsische Landtag. 3. Wahlperiode. Rheinbreitbach. ; Algasinger, Karin; Gey, Thomas; Schöne, Helmar; 2005: So arbeitet der Sächsische Landtag. 4. Wahlperiode. Rheinbreitbach.

^[8] Algasinger, Karin; Oertzten von, Jürgen; Schöne, Helmar; 2003: Wie das Parlament die Regierung kontrolliert. Der Sächsische Landtag als Beispiel. In: Patzelt, Werner; Holtmann, Evert; (Hg); 2004. Parlamentarische Regierungskontrolle – Gouvermentale Parlamentskontrolle. Theorie und Empirie. Wiesbaden. S. 108 – 147.

^[9] Patzelt, Werner J.; 2004: Länderparlamentarismus in Deutschland: Sachsen. In: Mielke, Siegfried; Reutter, Werner (Hg.); 2004. Länderparlamentarismus in Deutschland. Geschichte-Struktur-Funktion. Wiesbaden. S. 389 – 416.

^[10] Mielke, Siegfried; Reutter, Werner (Hg.); 2004. Länderparlamentarismus in Deutschland. Geschichte-Struktur-Funktion.

^[11] Iltgen, Erich (Hg); 2000: Zehn Jahre Sächsischer Landtag. Bilanz und Ausblick. Festschrift 10 Jahre Sächsischer Landtag. Dresden.

^[12] Oberreuter, Heinrich; 2000: Regierende Mehrheit und Opposition in Sachsen. In: Iltgen, Erich; (Hg); 2000: Zehn Jahre Sächsischer Landtag. Bilanz und Ausblick. Festschrift 10 Jahre Sächsischer Landtag. Dresden. S. 130 – 154.

^[13] Brümmer, Ulrich; 2006: Parteiensystem und Wahlen in Sachsen. Kontinuität und Wandel von 1990 – 2005 unter besonderer Berücksichtigung der Landtagswahlen. Wiesbaden.

^[14] Demuth, Christian; Lempp, Jakob (Hg); 2006: Parteien in Sachsen. Dresden/Berlin.

^[15] Steinack, Katrin; 2007: Opposition im Bayrischen Landtag 1994-1998. Frankfurt/Main.

^[16] Steinack bemerkt sogar, dass alle neueren Werke der Oppositionsforschung auf eine explizite Definition ganz verzichten. Steinack 2007: S. 18

^[17] Dahl, Robert A.; 1966: Political Oppositions in Western Democracies. London.: Preface XIX. Trotz dieses Ansatzes vergleicht Dahl in seinem wegweisenden Werk der Oppositionsforschung nur demokratische Systeme miteinander, da er sich der konzeptionellen Schwierigkeit eines weitergehenden Vergleichs bewusst war. Die Weite des Oppositionsbegriffes hat bei Dahl den Hintergrund, einer Befassung mit politischer Opposition in nichtliberalen Systemen zu forcieren. Er verweist auf Defizite, die es im Wissen um Oppositionsbewegungen in nichtliberalen Systemen gibt und bezeichnet es als wichtig, mehr über deren Arbeitsweise zu erfahren.

^[18] Oberreuter, Heinrich (Hg.); 1975. Parlamentarische Opposition. Ein Internationaler Vergleich. Hamburg. S. 12. Oberreuther kann seine Definition und die Enge seines Begriffes durchaus nachvollziehbar begründen. So kennzeichnet Opposition in demokratischen Systemen vor allem ihre Stellung als legitime und anerkannte Gruppe im Willensbildungsprozess. Dies können Regimekritiker in nichtliberalen Systemen nicht vorweisen. Nicht selten sind sie einer massiven Behinderung ihrer Tätigkeit durch den jeweiligen Staatsapparat ausgeliefert. Vor allem im Agieren bestehen also große Unterschiede zwischen liberalen und nichtliberalen Systemen.

^[19] Dies ist eher für länderübergreifende Untersuchungen von Bedeutung. Für eine weitergehende Diskussion des Abgrenzungsproblems Euchner, Walter; 1993: Politische Opposition in Deutschland und im internationalen Vergleich. Göttingen. S. 14 ff. und Helms, Ludger; 2002: Politische Opposition. Theorie und Praxis in westlichen Regierungssystemen. Opladen. S. 10 ff.

^[20] Helms; 2002: S. 14.

^[21] Helms; 2002: S. 14.

^[22] Vgl. dazu unter anderem die Typologie von Oppositionsformen bei Steffani, Winfried; 1970: Stichwort Opposition. In: Röhring, Hans-Helmut; Sontheimer, Kurt (Hg.); 1970: Handbuch des Deutschen Parlamentarismus. München. S. 314.

^[23] Patzelt; Werner J.; 1997: Einführung in die Politikwissenschaft. Grundriss des Faches und studiumbegleitende Orientierung. Passau. S. 300 f.

^[24] Trähnhard, Dietrich; 2000: Stichwort Opposition. In: Andersen, Uwe; Woyke, Wichard (Hg.); 2000: Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Opladen. S. 435.

^[25] Trähnhard; 2000: S. 438.

^[26] Sternberger, Dolf; 1956: Lebendige Verfassung. Studien über Koalition und Opposition. Meisenheim am Glan. S. 134.

^[27] So zum Beispiel Hauenschildt, Wolf-Dieter; 1968: Wesen und Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktionen. Berlin. S. 136-139. Vgl. zu dieser Diskussion auch bei Steffani, Winfried; 1991: Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG. Opladen. S. 31.

^[28] Ismayr, Wolfgang, 2001: 2001: S. 39 ff.; eine genaue Analyse der Kontrollprozesse findet sich ebenda: S. 299 – 438.

^[29] Algasinger et al; 2003: S. 108 – 147. Diese Unterteilen ihre Untersuchung einerseits in die Regierungskontrolle durch die Mehrheitsfraktion andererseits durch die Oppositionsfraktionen.

^[30] Sternberger; 1956: S. 134.

^[31] Steffani; 1970: Stichwort Opposition. In: Röhring; Sontheimer (Hg.); 1970: Handbuch des Deutschen Parlamentarismus. München. S. 317.

^[32] Sebaldt, Martin; 1992: Die Thematisierungsfunktion der Opposition. Die parlamentarische Minderheit des Deutschen Bundestages als innovative Kraft im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Frankfurt am Main. S. 16ff.

^[33] Sternberger; 1956: S. 134 Punkt 12. Sternberger spricht von Integration durch Polarität.

^[34] Oberreuther, Heinrich; 1993: Parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland. In: Euchner, Walter; 1993: Politische Opposition in Deutschland und im internationalen Vergleich. Göttingen. S. 60.

^[35] Diese Unterscheidung geht zurück auf Dahl; 1966 und wurde folglich für den deutschen Raum übernommen: z.B. Oberreuther; 1975: S. 20.; Veen, Hans-Joachim; 1976: Opposition im Bundestag. Ihre Funktionen, institutionellen Handlungsbedingungen und das Verhalten der CDU/CSU-Fraktion in der 6. Wahlperiode 1969-1972. Bonn. S. 13ff.

^[36] Steffani; 1991: Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG. Opladen. S. 12.

^[37] Oberreuther kritisiert die lange und ausufernde Forschungsdiskussion zu diesem Thema: Oberreuther 2000. S. 135 Fn 23.

^[38] Steffani bezeichnet den Kongress der USA als Musterbeispiel situationsorientierter Opposition, wobei das präsidentielle Regierungssystem die notwendigen strukturellen Vorraussetzungen legt. Steffani; 1970: S. 314.

^[39] Oberreuther; 1975: S. 20.; Steffani 1970: S. 314.

^[40] Dieses Merkmal lässt Veen in seiner Zusammenstellung aus, es ergibt sich aber aus logischen Überlegungen. Wo Kooperation abgelehnt wird, wächst zwangsläufig die politische Konfrontation.

^[41] Eigene Darstellung auf Grundlage der Kriterien von Veen; 1976: S: 13 ff.

^[42] Oberreuther spricht in diesem Zusammenhang von ritualisierter Alternativstruktur; Oberreuther 1993: S: 60.; auch bei Steffani; 1970: S. 316f.

^[43] Vgl. auch bei Oberreuther; 1993: S. 61 – 63.

^[44] Werner spricht in diesem Zusammenhang gar vom Dilemma der parlamentarischen Opposition. Vgl. bei Werner, Camilla; 1993: Das Dilemma parlamentarischer Opposition. In: Herzog, Dietrich; Rebenstorf, Hilke; Wessels, Bernhard (Hg.); 1993: Parlament und Gesellschaft. Eine Funktionsanalyse der repräsentativen Demokratie. Opladen. S: 215f.

^[45] Die folgende Darstellung des neuen Konzeptes oppositioneller Einflussnahme beruht auf Steinack 2007: S. 193ff.

^[46] Dazu Grosser, Dieter; 1975: Die Sehnsucht nach Harmonie: Historische und verfassungsstrukturelle Vorbelastungen der Opposition in Deutschland. In: Oberreuter, Heinrich (Hg.); 1975. Parlamentarische Opposition. Ein Internationaler Vergleich. Hamburg. S. 206.

^[47] Max Weber zitiert nach Hereth, Michael; 1969: Die parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland. München. S. 37.

^[48] Trähnhard, 2000: S. 435. Stichwort Opposition.

^[49] Helms; 2002: S. 54. ; auch Oberreuther 1993: S. 62. und vor allem Grosser; 1975.

^[50] Vgl. zur politischen Kultur in Sachsen zum Beispiel den Beitrag von Schubert, Thomas; 2006: Wahlen und politische Kultur in Sachsen. In: Demuth, Lempp (Hg); 2006: Parteien in Sachsen. Dresden/Berlin.

^[51] Hier liegt der Funktionskatalog von Sebaldt zu Grunde. Sebaldt; 1992: S. 16ff.