Die EU-Verschuldungsgrenzen - Ausgestaltung, Sinn und praktische Anwendung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einführung

2 Sinn der EU-Verschuldungsgrenzen

3 Der Vertrag von Maastricht
3.1 Das Defizitverfahren im Vertrag von Maastricht
3.2 Kritik am Vertrag von Maastricht

4 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt
4.1 Der präventive Arm des SWP
4.2 Der korrektive Arm des SWP
4.3 Kritik am SWP

5 Reformen des SWP
5.1 Änderungen des präventiven Arms
5.2 Änderungen des korrektiven Arms
5.3 Probleme durch die Reformen des SWP

6 Die Anwendung des SWP
6.2 Die Einleitung von Defizitverfahren
6.3 Das Defizitverfahren gegen Deutschland

7 Fazit

8 Literaturverzeichnis

Anhang
EG-Vertrag (Auszug)
Ablaufschema des Stabilitäts- und Wachstumspaktes
Geltende und künftige Regelungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Italien: Schuldenstandsquote bei untersch. Defizitquoten

Abb. 2: Verschuldungsquoten in Europa (in % des BIP)

Abb. 3: Defizitquoten in Europa (in % des BIP; + = Überschuss, - = Defizit)

1 Einführung

Dem im Zeitverlauf zu beobachtenden Anstieg von Staatsdefizit und -verschuldung im EU-Raum muss Einhalt geboten werden, wenn die politische und monetäre Union der Euroländer erfolgreich sein soll. Es ist unerlässlich, die weiterhin dezentralen Finanzpolitiken der Mitgliedsstaaten auf die gemeinsamen Ziele Preisstabilität und Wirtschaftswachstum auszurichten. Die hierauf abzielenden fiskalen Regelungen müssen jedoch bestimmte Anforderungen erfüllen. Sie müssen sowohl flexibel genug sein, um die politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten jedes einzelnen Mitgliedsstaates zu berücksichtigen, als auch eindeutig genug, um ihre Durchsetzung und gegebenenfalls die Sanktionierung von Verstößen zu gewährleisten.

Im Vertrag von Maastricht wurde ein entsprechendes Regelwerk mit Stabilitätskriterien und einem Defizitverfahren zur Ahndung von Verstößen dagegen festgehalten, das später im Stabilitäts- und Wachstumspakt noch einmal überarbeitet wurde. Doch bereits bei seiner Verabschiedung sah sich der Pakt immenser Kritik ausgesetzt. Das Ausbleiben von Sanktionen unter anderem gegen Deutschland und Frankreich nach mehrmaliger Überschreitung der Defizitgrenze ließ Stimmen laut werden, die eine genauere Ausgestaltung der Regelungen sowie eine strengere Durchsetzung derselben fordern. Andere Stimmen dagegen fordern eine größere Berücksichtigung der individuellen Voraussetzungen und Probleme eines jeden Mitgliedsstaates bis hin zu individuellen Defizit- und Verschuldungsgrenzen, um eine „fairere“ Behandlung zu gewährleisten. Die Diskussion führte schließlich zu einer Reformierung des SWP. Die neuen Regelungen sollen mehr Flexibilität gewährleisten, was wiederum diejenigen Kritiker auf den Plan ruft, die darin eine enorme Aufweichung der Regelungen sehen. Besonders in der jüngsten Vergangenheit wurde die Diskussion über den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) wieder laut, nachdem die Bundesregierung die Einhaltung der Defizitgrenze bekannt gab.

Diese Arbeit befasst sich mit der Ausgestaltung, dem Sinn und der Anwendung der EU-Verschuldungsgrenzen. Kapitel 2 betrachtet zunächst den Sinn von Verschuldungsgrenzen allgemein und Vorgaben für die EU im Speziellen. Im Anschluss verdeutlicht Kapitel 3 die Ausgestaltung der Regelungen zu Stabilität und Wachstum im Vertrag von Maastricht. Es wird ein Blick auf das ursprünglich vorgesehene Defizitverfahren geworfen und der Vertrag von Maastricht kritisch betrachtet. Kapitel 4 behandelt den aus der zuvor geübten Kritik hervorgegangenen SWP, der sich auf zwei Standbeine stützt. Dabei wird zunächst auf den präventiven Arm des Paktes eingegangen, welcher die Regelungen zur Übermittlung von Daten an die EU bezüglich des Defizit- und Verschuldungskriteriums umfasst. Anschließend rückt der korrektive Arm in den Blickpunkt, der sich mit dem Verfahren bei Überschreitung dieser Kriterien befasst. Auch hier folgt eine kritische Betrachtung des Paktes und seiner Umsetzung. In Kapitel 5 werden die im Jahr 2005 durchgeführten Reformen am SWP diskutiert, die diverse Aspekte des Paktes betreffen. Einen Ausblick in die Praxis gibt Kapitel 6, in dem zunächst die Erfahrungen mit dem SWP dargestellt werden und danach ein Blick auf den Fall Deutschland geworfen wird. Abschließend wird ein Fazit über die Sinnhaftigkeit der EU-Verschuldungsgrenzen und ihre Anwendung gezogen.

2 Sinn der EU-Verschuldungsgrenzen

In der Vergangenheit hat sich gezeigt, dass das staatliche Defizit und die Staatsverschuldung der meisten Industrienationen im Verhältnis zu ihrem Bruttoinlandsprodukt (BIP) kontinuierlich angestiegen sind. Die Schuldenquote hat sich im ursprünglichen Euroraum^[1] von 1977 bis 1991 sogar von durchschnittlich 30% auf 60% verdoppelt. Gründe für den kontinuierlichen Anstieg können unter anderem aus dem kurzsichtigen Verhalten der Regierungen sowie zu hohen Informationskosten der Wähler eines Landes für eine langfristige Sichtweise gesehen werden. Die Wähler interessieren sich in erster Linie für die „sofortigen“ Auswirkungen der Finanzpolitik. Ihnen ist oft nicht bewusst, dass oder in welchen Ausmaß heutige Steuerausgaben über zukünftige Steuererhöhungen oder -senkungen entscheiden. Zudem werden zukünftige Generationen, d. h. die Gruppe der zum Wahlzeitpunkt noch nicht Wahlberechtigten oder noch nicht Geborenen, gar nicht oder nur unzureichend vertreten. Kurzsichtige Entscheidungen bzw. Versprechungen sind darum bei Politikern beliebt, insbesondere direkt vor Wahlen.^[2]

Diese Entwicklungen haben jedoch negative Auswirkungen auf die Stabilität und das Wachstum eines Staates bzw. einer Staatengemeinschaft. Exzessive Schuldenaufnahme bei ohnehin hoher Staatsverschuldung kann Inflation beschleunigen und die Zinsen in die Höhe treiben. Zudem führen höhere Schulden zu höheren Zinszahlungen, die im Euroraum von ungefähr 2% des BIP in 1977 auf ca. 5 % in 1991 gestiegen sind. Es stehen somit weniger Staatsfinanzen für „produktive“ Ausgaben zur Verfügung.^[3] Übersteigt das Schuldenwachstum das allgemeine Wirtschaftswachstum, so müssen die Schulden im Laufe der Zeit über Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen gedeckt werden. Die Ungewissheit der Bevölkerung, wann und in welcher Form diese Maßnahmen ergriffen werden, schwächt gegebenenfalls die Glaubwürdigkeit der Politik, was wiederum zu einer Schwächung von Konsum und Investition in einer Volkswirtschaft führt.^[4]

Eine Reglementierung von Defizit und Staatsverschuldung ist nicht nur wegen des Verhaltens der Regierungen, sondern auch wegen der Einführung des Euro als einzige Währung in der Europäischen Währungsunion (EWU) vonnöten. Der Wegfall von Wechselkursen hat einen Mechanismus eliminiert, mit dem Finanzmärkte die Finanzpolitik eines Landes disziplinieren können. Die exzessive Schuldenaufnahme eines Mitgliedslandes hat jetzt auch Auswirkungen auf die anderen Mitglieder der EWU, was als „spillover effects“ bezeichnet wird. Mit der Einführung einer einzigen Währung ist eine gemeinsame Geldpolitik verbunden, der jedoch dezentralisierte Fiskalpolitiken gegenüberstehen. Um die Verfolgung gemeinsamer finanzpolitischer Ziele zu gewährleisten und eine exzessive Ausgabenpolitik disziplinieren zu können, sind gewisse Regeln notwendig.^[5] Voraussetzung ist allerdings, dass sie von allen Betroffenen verstanden und akzeptiert werden, ihre Einhaltung durchsetzbar bzw. ihre Nichteinhaltung sanktionierbar ist und die Kosten der Beobachtung und des Vergleichs verhältnismäßig gering sind. Es sind also Kriterien, so genannte Benchmarks nötig, an denen die Fiskalpolitik gemessen wird. Diese Benchmarks müssen einerseits die unterschiedlichen ökonomischen und institutionellen Charakteristika der betroffenen Länder berücksichtigen und andererseits trotzdem Gleichbehandlung aller Mitglieder garantieren.^[6] Die Kriterien „Defizit“ und „Staatsverschuldung“ wurden zur Sicherstellung von Stabilität und Wachstum gewählt, weil sie diese Anforderungen erfüllen, gesunde öffentliche Finanzen sicherstellen, die das Funktionieren der EWU garantieren, und dennoch die Politik der Mitgliedsländer nicht zu sehr einschränken, wie etwa das Kriterium „Ausgaben“.^[7]

Es lässt sich mathematisch zeigen, dass die Staatsverschuldung langfristig durch Defizit und Wachstum des BIP bestimmt wird.^[8] Demnach ist es für einen Staat nicht nötig, aktiv Schulden abzubauen, um seine Verschuldung zu reduzieren. Bei entsprechendem BIP-Wachstum kann die Entwicklung der Staatsverschuldung über die Höhe des Defizits in die gewünschte Richtung gelenkt werden.^[9] Die Vorgabe eines Defizit- und Schuldenstandskriterium soll so zu einer nachhaltigen Haushaltskonsolidierung aller EWU-Mitgliedsstaaten führen. Abbildung 1 zeigt am Beispiel Italien die unterschiedliche Entwicklung der Staatsverschuldung für verschiedene Defizitquoten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Italien: Schuldenstandsquote bei untersch. Defizitquoten

[Quelle: Wiegard (2006), S. 9.]

Die Ausgestaltung der Benchmarks „Defizit“ und „Staatsverschuldung“ erfolgte im „Vertrag über die Europäische Union“ von Maastricht,^[10] der die Voraussetzungen zur Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft (EG) zur Europäischen Union (EU) geschaffen hat. Hierin wurde auch der Grundstein für die EWU gelegt. Im Folgenden wird der Vertrag von Maastricht in Auszügen näher erläutert.

3 Der Vertrag von Maastricht

Der Vertrag von Maastricht wurde im Februar 1992 von den Finanz- und Außenministern der zwölf EG-Mitgliedsstaaten unterzeichnet.^[11] In diesem Vertrag wird einerseits die Wirtschafts- und Währungsunion^[12] und andererseits die politische Union der EU-Mitglieder geregelt.^[13] Zur Gewährleistung der Funktionstüchtigkeit der EWU wurden Regeln zur Disziplinierung der Fiskalpolitiken der einzelnen Mitgliedsländer aufgestellt. So ist es der Europäischen Zentralbank (EZB) sowie den Zentralbaken der Mitgliedsstaaten verboten, die Schuldenaufnahme der Mitgliedsländer zu unterstützen oder ihre Defizite zu finanzieren (Artikel 104).^[14] Dadurch soll gewährleistet werden, dass eine auf Stabilität ausgerichtete Geldpolitik nicht durch übermäßige Verschuldung einzelner EU-Mitglieder beeinträchtigt wird. Ebenso müssen bzw. dürfen die Mitglieder nicht für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedsstaates einstehen, damit nicht alle unter der fehlerhaften Finanzpolitik eines Landes zu leiden haben (so genannte no-bail-out Klausel, Artikel 104b).^[15]

Um Preisniveaustabilität in der EWU erzielen zu können, müssen die Mitglieder sowie beitrittswillige Länder zudem gewisse Konvergenzkriterien erfüllen. Diese lassen sich nach monetärer, realer und fiskalischer Konvergenz unterscheiden. Für diese Arbeit ist insbesondere letztere von Bedeutung. Fiskalische Konvergenz umfasst die Limitierung des Defizits auf 3% sowie der Staatsschulden auf 60 % des BIP. Das heißt, die einzelnen Länder können ihre Finanzpolitik frei gestalten, solange sie diese Kriterien erfüllen.^[16] Die Höhe der Schuldenquote entsprach 1991 dem Durchschnitt der zwölf EU-Mitglieder. Geht man nun von einem nominalen Wachstum des BIP von 5 % aus, so bleibt die Schuldenquote bei einem Defizit von 3 % des BIP stabil bei 60 %.^[17]

3.1 Das Defizitverfahren im Vertrag von Maastricht

Die Europäische Kommission^[18] überwacht die Einhaltung der Defizitkriterien jedes Mitgliedslandes der EU (Artikel 104 c Abs. 1). Verstößt ein Mitglied gegen eines oder beide Stabilitätskriterien oder besteht die Gefahr einer Nichteinhaltung, so sieht der EG-Vertrag einen bestimmten Ablauf von Handlungen vor:^[19]

- Zunächst erstellt die Kommission einen Bericht, in dem alle wichtigen Faktoren berücksichtigt werden, die zu der Überschreitung geführt haben können oder die mittelfristige Wirtschafts- und Haushaltspolitik betreffen (Artikel 104c Abs. 3).
- Die Kommission und der Rat der Europäischen Union^[20] müssen entscheiden, ob das Defizit übermäßig ist (Artikel 104c Abs. 5 & 6).
- Der Rat wendet sich mit Empfehlungen an das betreffende EU-Mitglied, dieses Defizit innerhalb einer bestimmten Frist zu beheben (Artikel 104c Abs. 7).
- Werden keine wirksamen Maßnahmen ergriffen, veröffentlicht der Rat zunächst seine Empfehlungen und setzt den Staat danach mit der Maßgabe in Verzug Maßnahmen innerhalb einer bestimmten Frist zu ergreifen (Artikel 104c Abs. 8 & 9).
- Werden auch diese Forderungen nicht erfüllt, kann der Rat unter anderem verlangen, dass die Europäische Investitionsbank ihre Zinspolitik gegenüber diesem Land prüft und/oder dass das Mitglied eine unverzinsliche Einlage leistet bis das Defizit behoben ist und/oder dass eine Geldbuße in zu bestimmender Höhe geleistet wird (Artikel 104c Abs. 11).
- Wurde das Defizit behoben bzw. nicht mehr für übermäßig befunden, hebt der Rat seine Entscheidungen aus den vorangegangenen Erläuterungen auf. Hat er Empfehlungen veröffentlicht, tut er auch die Beendung des Verfahrens öffentlich kund (Artikel 104c Abs. 12).

[...]

^[1] Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Spanien.

^[2] Vgl. Morris/Ongena/Schuknecht (2006), S. 6 f.

^[3] Vgl. Morris/Ongena/Schuknecht (2006), S. 5 f.

^[4] Vgl. Baltensperger (2005), S. 11.

^[5] Vgl. Morris/Ongena/Schuknecht (2006), S. 8.

^[6] Für weitere Voraussetzungen geeigneter Benchmarks siehe Morris/Ongena/Schuknecht (2006), S. 9.

^[7] Vgl. Morris/Ongena/Schuknecht (2006), S. 8-10.

^[8] Für einen ausführlichen mathematischen Beweis vgl. Wiegard (2006).

^[9] Vgl. Wiegard (2006).

^[10] Im Folgenden kurz Vertrag von Maastricht.

^[11] Vgl. Encarta (2004).

^[12] Im Folgenden wird nur noch von der EWU gesprochen, da die wirtschaftliche Union nicht Bestandteil dieser Arbeit ist.

^[13] Vgl. Lesch (1993), S. 27.

^[14] Die Nummerierung der Artikel erfolgt hier nach der ursprünglichen Nummerierung des Vertrages von Maastricht von 1992.

^[15] Vgl. Anhang: EG-Vertrag (1992), S. 25 - 27 ; Morris/Ongena/Schuknecht (2006), S. 10.

^[16] Vgl. Lesch (1993), S. 7-12; Ohr/Theurl (2001), S. 427; Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (1992).

^[17] Vgl. Lesch (1996), S. 13; für eine mathematische Darstellung des Zusammenhangs von Defizit- und Schuldenquote vgl. Lesch (1993), S. 54-56.

^[18] Im Folgenden kurz Kommission.

^[19] Auszugartige Darstellung; Für den genauen Ablauf des Defizitverfahrens vgl. EG-Vertrag (1992).

^[20] Im Folgenden kurz Rat.