Failed States - Demokratieförderung zwischen State­building, Eigeninteressen und dem Kampf gegen den Terror

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung

2 Definition
2.1 Staatlichkeit
2.2 Schwache Staaten
2.2.1 Die Kernfunktionen des Staates
2.2.2 Typen von Staatlichkeit

3 Demokratieförderung und schwache Staaten
3.1 Faktoren für Staatsversagen
3.2 Möglichkeiten des Eingreifens
3.3 Probleme der Demokratieförderung

4 Fazit

5 Literaturverzeichnis

1 Einführung

„One way to create a safer world is by increasing the competence of the states at risk and of responders, those who intervene to prevent conflict, aid civilians, or rebuild shattered societies. Promoting sustainable security, the central objective of our work, is a matter of increasing the capacities of states to fulfill their functions.“Pauline H. Baker ¹

Obwohl schon seit den 1990er Jahren in der wissenschaftlichen Debatte präsent, sind „failed states“ vor allem mit den Anschlägen vom 11. September 2001 auf die USA, zu einem zentralen Thema in den Internationalen Beziehungen geworden und auch ins Blickfeld der breiten Öffentlichkeit gerückt. Mittlerweile werden sie, neben den „rouge states“², als größte Gefahr für die internationale Sicherheit angesehen, wohingegen sie vormals nur für regionale und humanitäre Probleme verantwortlich gemacht wurden.³ Die beiden hauptsächlich angeführten Gründe, warum von „failed states“ eine globale Gefahr ausgeht, sind zum einen, dass sie einen Sicherheitsrisiko für die umliegenden Staaten darstellen, weil sie destabilisierend auf eine ganze Region wirken können (Domino­Effekt, vor allem durch Bürgerkriege). Zum anderen wird immer wieder angeführt, dass sie dem organisierten Verbrechen dienen (z.B. zum Anbau von Drogen) und von Terroristen als Stützpunkt und Ausbildungslager genutzt werden. Damit sind sie auch global ein Sicherheitsrisiko.⁴ So sagte Präsident Bush am 20. September 2001 vor dem Kongress über das Taliban Regime in Afghanistan: „It is not only repressing its own people, it is threatening people everywhere by sponsoring and sheltering and supplying terrorists.“

Auf der einen Seite liegt mit dem Konzept des „war on terror“, das einen Wandel im Umgang mit Schurkenstaaten von Seiten der USA einleitete, weg von Völkerrecht und regionaler Stabilität hin zum Forcieren eines Regimewechsels⁵, eine stark umstrittene, sich kurzfristig und unmittelbar auswirkende Strategie vor. Auf der anderen Seite steht aber auch, nicht erst mit der zweiten Amtszeit George W. Bushs, die Demokratieförderung als „Allheilmittel gegen die neue asymmetrische Bedrohung“ an prominenter Stelle auf der außenpolitischen Agenda.⁶ Bleibt noch die Frage offen, wie diese Förderung genau aussehen und der (Neu)Aufbau der staatlichen Institutionen nach einer militärischen Intervention von statten gehen soll. Hier stehen die gleichen Aufgaben an, wie sie auch in „failed states“ auftreten. Nun gibt es generell zwei Möglichkeiten wie mit der Problematik gescheiterter Staaten umgegangen werden kann. Auf der einen Seite steht der Einsatz nicht unerheblicher Mittel, um eine „failed state“ wieder aufzubauen. Auf der anderen Seite können bereits vorher Versuche unternommen werden, um den „Abstieg“ eines Staates zum „failed state“ zu verhindern. Hier wird bereits deutlich, dass es einer genaueren Definition bedarf, was unter einem „failed state“ überhaupt zu verstehen ist, welche Faktoren zu seinem Entstehen führen bzw. beitragen und wie der Verlauf des Zusammenbrechens aussieht.

In der vorliegenden Arbeit soll über die Darstellung der verschiedenen Typen von schwacher Staatlichkeit und ihrer Ursachen, die Frage nach möglichen Konzepten des Umgangs mit „failed states“ im Rahmen der Demokratieförderung gestellt werden. Unter der Annahme, dass es „den“ einen Typ von „failed state“ nicht geben kann, jeder Staat mehr oder weniger stabil ist und außerdem die Stabilität in den verschiedenen Funktionen eines Staates unterschiedlich gut oder schlecht ausgeprägt ist, ergibt sich die These, dass es auch nicht die eine „wahre Art“ der Demokratieförderung geben kann. Jedes Instrument der Förderung muss an dem jeweiligen Zielstaat und seiner Ausprägung von Staatlichkeit angepasst werden. Aber auch dann stellt sich noch die Frage, ob die Demokratieförderung überhaupt das beste Handwerkszeug zur Verfügung stellt, um mit dem Problem schwacher Staatlichkeit umzugehen, oder ob andere Konzept nicht angebrachter wären.

2 Definition

Wenn man mit dem Begriff „failed state“ oder „Gescheiterter Staat“ arbeitet, setzt man implizit voraus, dass es auch einen „funktionierenden, stabilen Staat“ gibt. Was zeichnet diesen, in der Literatur „consolidated“ genannten, Staat aus - und vor allem, an welchen Indikatoren kann man ablesen, wie konsolidiert ein Staat ist?

2.1 Staatlichkeit

Der Begriff Staat benennt zuerst einmal ein Gebilde, das vom Staats­ und Völkerrecht betroffenen ist. Nach Jellinek⁷ gibt es drei Kriterien, die einen Staat ausmachen. Zum ersten ist dies das Staatsgebiet, ein durch Grenzen abgestecktes Territorium. In diesem befindet sich das Staatsvolk, mithin Personen, die als Staatsbürger gelten. Als drittes Kriterium dient die Staatsgewalt, die Fähigkeit des Staates, auf dem Staatsgebiet und gegenüber dem Umfeld, die Rechte der Staatsbürger durchzusetzen. Während die ersten beiden eher formale Kriterien sind, die entweder vorhanden sind oder nicht, ist das Kriterium der Staatsgewalt bereits ein qualitatives. Ein Staat kann mehr oder weniger dazu in der Lage sein, die öffentliche Ordnung und damit die innerstaatlichen Rechtsnormen aufrecht zu erhalten oder das Staatsgebiet bzw. Staatsvolk vor äußeren Einflüssen zu schützen. Damit beansprucht ein Staat sein Souveränität nach innen und außen.

Durch die jellinekschen Kriterien wird jedoch nur die De­facto Staatlichkeit eingefangen. Auf dem Feld der Internationalen Beziehungen kommt die De­jure Staatlichkeit hinzu, also die Anerkennung eines Staate durch die internationale Gemeinschaft, die es erst ermöglicht diplomatische Beziehungen aufzunehmen oder internationalen Organisationen beizutreten.

Um Staaten als stabil oder gescheitert einzuordnen, reicht aber das alleinige Kriterium des Gewaltmonopols nicht aus. Da die Zuschreibung des Zustandes der Staatlichkeit vornehmlich durch westliche Staaten erfolgt, legen diese natürlich ihr Bild einer modernen Staatlichkeit zugrunde. Neben der Staatsgewalt kommen damit dem Verfassungs­, Verwaltungs­ und Rechtsstaat und der Sozial­ und Wohlfahrtsstaatlichkeit eine besondere Bedeutung zu.

Kritik an diesem Konzept bezieht sich vor allem darauf, dass diese grundsätzliche Wertung von Staatlichkeit, die sich aus der historischen Entwicklung der westlichen Welt ergeben hat, nicht ohne weiteres auf andere Regionen übertragbar sei. Dieses idealtypische Konzept mithin nicht analytisch, sondern rein normativ begründet würde. Schneckener verweißt darauf, dass allein schon die Zuschreibung an den Staat, für die Sicherheit der Staatsbürger zuständig zu sein, bereits eine normative ist. Außerdem hat sich das „OECD­Modell“ des Wohlfahrtsstaates über einen längeren Zeitraum von verschiedenen Punkten in Europa und Amerika aus verbreitet und durchgesetzt, hat dabei aber unterschiedliche Ausprägungen erfahren und ist somit über den Grundkonsens hinaus durchaus heterogen. Darüber hinaus geht es in dieser Arbeit um Demokratieförderung und die möglichen Konzepte für unterschiedliche Formen von „schwacher“ Staatlichkeit. Da die Demokratieförderung auch ein Teil der Außen­ und Sicherheitspolitk, bzw. Entwicklungspolitk der westlichen Staatenwelt ist, werden diese wohl kaum ein anderes Staatverständnis als ihr eigenes zu Grunde legen.⁸

Für die Zuschreibung einer „konsolidierten“ Staatlichkeit ist es aber wichtig festzuhalten, dass es sich dabei keineswegs um eine demokratische Staatsform handeln muss. Auch andere Staatsformen können durchaus die formalen Kriterien eines „konsolidierten“ Staates erfüllen (auf die Frage der Legitimität wird weiter unten noch kurz eingegangen).

Anhand welcher Indikatoren können wir jetzt aber „consolidated“ und „failed states“ unterscheiden?

2.2 Schwache Staaten

Obwohl es keine feststehende Definition von „failed state“ gibt, wird zumindest die sehr offene Umschreibung von Zartman von einem sehr breiten Spektrum akzeptiert, nach der ein „failed state“ dann anzutreffen ist, wenn „the basic functions of the state are no longer performed“.⁹ Unter Zugrundelegung des oben erwähnte OECD­Modells eines idealtypischen Staates, kann nicht nur ein „failed state“ identifizieren werden, sondern es wird ersichtlich, dass es durchaus auch „Zwischenformen“ von Staatlichkeit auf dem Weg zum vollständigen Scheitern geben kann.

2.2.1 Die Kernfunktionen des Staates

Für die Analyse der Dimension fragiler Staatlichkeit werden im Folgenden die drei Kernfunktionen des Staates (nach Milliken / Krause¹⁰ bzw. Schneckener¹¹ ), Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität/Rechtsstaatlichkeit herangezogen. Die sechs Steuerungsfunktionen des Staates, wie Willke¹² sie nennt, lassen sich mehr oder weniger unter diesen drei Kernfunktionen verordnen.

Die Sicherheitsfunktion des Staates bezieht sich auf die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung, sowohl nach innen, als auch nach außen. Dafür ist die Frage nach dem staatlichen Gewaltmonopol ausschlaggebend. Auf der einen Seite muss der Staat die Mittel besitzen, um Konflikte lösen zu können, auf der anderen Seite darf er aber diese Fähigkeiten nicht missbräuchlich gegen Bürger oder Bevölkerungsgruppen einsetzen. Friedensstiftung und der Schutz der individuelle Bürgerrechte ist damit ausschlaggebend.¹³

Die Wolfahrtsfunktion zielt auf die Fähigkeit des Staates ab, eine aktive Rolle durch wirtschaftliche und gesellschaftliche Steuerung, Dienst­ und Transferleistungen, vor allem auf den Politikfeldern Soziales, Wirtschaft, Bildung, Gesundheit und Umwelt, zu spielen.¹⁴

[...]

¹ Präsidentin des „The Fund for Peace“, eines US­Amerikanischen Think Tanks, der zusammen mit der Zeitschrift „Foreign Policy“ jährlich den „Failed States Index“ heraus gibt - ein Ranking von 177 Staaten dessen wissenschaftliche Basis zumindest fraglich ist und eher den sicherheitspolitischen Zielen der USA zu dienen scheint (vgl. z.B. Riedlberger, Peter 2007: Gescheiterte Staaten oder gescheiterte Statistik? http://www.heise.de/tp/r4/artikel/25/25531/1.html).

² Der Begriff „Schurkenstaaten“ (und sein Nachfolger „states of concern“) wird vornehmlich von den USA benutzt. Gemeint sind damit vornehmlich Staaten, die proaktiv Terroristen unterstützen, Massenvernichtungswaffen anstreben oder generell als feindlich gegenüber der USA angesehen werden (vgl. z.B. Chomsky 2000).

³ Vgl. Schneckener (2007c), S. 379.

⁴ Vgl. Francois/Sud (2006), S. 141.

⁵ Vgl. Schrader (2005), S. 202f.

⁶ Hils/Wilzewski (2006), S. 1.

⁷ Jellinek, Georg (1900): Allgemeine Staatslehre.

⁸ Vgl. Schneckener (2007a), S. 103f.

⁹ Zartman, William I. (1995): Collapsed States, zitiert nach: Francois / Sud (2006), S. 142.

¹⁰ Vgl. Milliken, Jennifer / Krause, Keith (2002): State Failure, State Collapse, and State Reconstruction - Concepts, Lessons, and Strategies, in: Development and Change 05/02, S. 753­774.

¹¹ Vgl. z.B. Schneckener (2007a), S. 104ff.

¹² Vgl. Willke, H. (1996): Die Steuerfunktion des Staates aus systemtheoretischer Sicht, in: Grimm, D. (Hrsg.): Staatsaufgaben, Frankfurt, S. 685­711.

¹³ Vgl. z.B. Bahr, E. / Lutz, D. (Hrsg.) (1986): Gemeinsame Sicherheit. Band 1 - Idee und Konzept, Baden­Baden.

¹⁴ Vgl. z.B. Schmidt, M. G. (Hrsg.) (2000): Wohlfahrtsstaatliche Politik, Opladen.