Die Agenda 2000: Die Berliner Beschlüsse

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Reformpakete der EU-Kommission: Delors-Pakete (I+II) und Agenda 2000

3. Die finanzielle Vorausschau fur die Jahre 2000 bis 2006

4. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)
4.1 Die GAP: Ein reformschwaches Politikfeld in der EU
4.2 Vorschlage zur Reform der GAP in der Agenda durch die Kommission
4.3 Das Berliner Kompromiss-Paket und die GAP

5. Die Struktur- und Kohasionspolitik
5.1 Die vier Strukturfonds und der Kohasionsfonds
5.2 Die Arbeitsweise der Strukturpolitik - ein Beispiel
5.3 Die Reform der Strukturpolitik mit Blick auf die EU-Osterweiterung und der Agenda 2000
5.4 Das Berliner Kompromiss-Paket und die Strukturfonds
5.5 Das Berliner Kompromiss-Paket und der Kohasionsfonds
5.6 Zusammenfassung zur Struktur- und Kohasionspolitik

6. Schlussbemerkung

7. Literaturverzeichnis

8. Tabellarischer Anhang

1. Einleitung

Die von der Europaischen Kommission am 16. Juli 1997 vorgelegte Agenda 2000 enthalt Vorschlage zur Weiterentwicklung der Europaischen Union. Im Vordergrund des 1200 Seiten umfassenden Berichts stehen die EU-Osterweiterung und die damit verbundenen Reformen der EU. Mit der Absicht, Reformvorschlage fur die anstehenden Probleme der Europaischen Union und die finanzielle Vorausschau des EU-Haushaltes darzulegen, steht die Agenda 2000 in der Tradition ihrer beiden Vorganger, dem Delors-I- und dem Delors- II-Paket.

Die Beschlusse des Berliner Gipfels vom 24./25. Marz 1999 uber die Agenda 2000 sollte die Europasche Union fur die Zukunft rusten, vor allem den schwierigen Weg fur die bevorstehenden Erweiterungsrunden auf bis zu 21 EU-Staaten weisen. Neben den institutionellen Problemen, die durch eine groBere Gemeinschaft entstehen, gilt es vor allem auch die finanzielle Seite zu betrachten. Werden die Finanzmittel bis 2006 ausreichen, die geplanten Schritte der EU zu ermoglichen, oder besteht Bedarf an neuen Finanzmitteln?

In dieser Arbeit wird zunachst ein kurzer Uberblick uber die drei Reformpakete der EU- Kommission - Delors I, Delors II und Agenda 2000 - seit Ende der 80er Jahre gegeben. Unter dem Punkt „finanzielle Vorausschau“ werden die finanziellen Dimensionen des EU-Haushaltes fur die Jahre bis 2006 kurz aufgezeigt. Danach werden die zwei Hauptbereiche des Haushaltes der Gemeinschaft, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und die Strukturpolitik, behandelt. Anhand der Beschlusse des Berliner Gipfels wird untersucht, welche Reformen verabschiedet wurden und in wie weit diese beiden Bereiche fur die anstehende Osterweiterung der EU finanziell gesichert sind.

2. Die Reformpakete der EU-Kommission: Delors-Pakete (I+II) und Agenda 2000

Die Kommission hat in den letzten zwolf Jahren bereits drei wesentliche Reformpakete auf den Weg gebracht, die das Gesicht der Europaischen Union gepragt haben. Durch die politische Dynamik der dritten Erweiterung um Spanien und Portugal sowie die Einheitliche Europaische Akte mit ihren neuen ehrgeizigen Zielen fur eine erweiterte Gemeinschaft konnte eine tiefgreifende Reform der Europaischen Gemeinschaft auf einer sanierten politischen Grundlage in Betracht gezogen werden. Diese Reform war Gegenstand eines globalen Vorschlags, des sogenannten Delors-Pakets, das im Februar 1987 von der Kommission vorgelegt wurde. Die Vorschlage betrafen die Reform des EG- Finanzsystems, die Begrenzung der Agrarausgaben, die Aufstockung der EG- Strukturfonds sowie neue Regeln der Haushaltsfuhrung. Sie bildeten die Grundlage fur die Beschlusse des Europaischen Rates im Februar 1988 in Brussel und waren gemeinsam mit der Einheitlichen Europaischen Akte eine wichtige Voraussetzung fur die Umsetzung des Binnenmarktprogramms.

Nach der Unterzeichnung des Vertrags uber die Europaische Union legte die Kommission im Februar 1992 das Delors-II-Paket vor, das eine mittelfristige EU-Finanzplanung vorsah. Mit einer erhohten Haushaltsausstattung sollten die Verwirklichung der Beschlusse von Maastricht gewahrleistet werden. Im Mittelpunkt der Ziele der Kommission standen eine weitere Verbesserung der Wettbewerbsfahigkeit, des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Mitgliedstaaten (Kohasion) und die Ausweitung der internationalen Verantwortung der EU. Im Dezember 1992 wurde das Paket vom Europaischen Rat in Edinburgh verabschiedet. Ein wichtiger und zukunftsweisender Bestandteil des Paketes war die schrittweise Anhebung der Eigenmittel der EU von 1,2 auf 1,27 Prozent des Bruttosozialprodukts (BSP) bis zum Jahr 1999. Daruber hinaus wurden die Finanzmittel der Strukturfonds aufgestockt und der Kohasionsfonds eingerichtet. Dieser Kohasionsfonds kam ausschlieBlich den vier armeren EU-Mitgliedstaaten - Irland, Portugal, Spanien und Griechenland - zugute. Er wurde mit dem Ziel eingerichtet, die volkswirtschaftlichen Unterschiede der EU auszugleichen.^[1]

Die Agenda 2000 bezeichnet ein Aktionsprogramm, das darauf abzielt, die Gemeinschaftspolitik in den verschiedenen Bereichen wirksamer zu gestalten. Das Reformpaket beinhaltet „(...) umfassende Reformvorschlage fur die Politiken der (...) EG, die Auswirkungen der Erweiterungen und ihre Finanzierung sowie die Bestandteile der Heranfuhrungsstrategie gegenuber den Beitrittskandidaten (...).“^[2] Sie beinhaltet vier wesentliche Dokumente: Die Untersuchung der Beitrittsfahigkeit der Staaten aus Mittel- und Osteuropa (MOE), die finanzielle Vorausschau des EU-Haushaltes bis 2006, die Reform der Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und die Reform der Struktur- und Kohasionsfonds. Die Agenda 2000 ist eine Fortsetzung der Reformen entsprechend den 1988 und 1992 in Angriff genommenen Neuorientierungen (Delors I und II). Sie wurde 1999 auf dem Berliner Gipfel durch die Verabschiedung von etwa zwanzig Rechtstexten zu folgenden vorrangigen MaBnahmen umgesetzt. Fur die GAP sind dies vorrangig die Starkung der europaischen Wettbewerbsfahigkeit, eine Sicherung angemessener Einkommen in der Landwirtschaft und eine Vereinfachung und dezentrale Anwendung der einschlagigen Rechtsvorschriften. Fur den Bereich der Strukturpolitik soll eine Erhohung der Wirksamkeit der Struktur- und des Kohasionsfonds durch eine starkere thematische und geographische Konzentration und eine straffere Verwaltung der MaBnahmen erreicht werden. Daruber hinaus soll die Heranfuhrungsstrategie zugunsten der beitrittswilligen Lander durch die Einfuhrung von zwei Finanzinstrumenten weiterentwickelt werden. Dies waren zum einen ein strukturpolitisches Heranfuhrungsinstrument (ISPA), aus dem Mittel zur Verbesserung der Verkehrsinfrastrukturen und Hilfen fur UmweltmaBnahmen bereitgestellt werden. Zum anderen ein agrarpolitisches Instrument zur Beitrittsvorbereitung (SAPARD) zur Erleichterung der Anpassung des Agrarsektors und des landlichen Raums in den Beitrittslandern. Mit der Festlegung eines neuen Finanzrahmens fur den Zeitraum 2000 bis 2006, soll die Union unter Wahrung der Haushaltsdisziplin fur die Herausforderungen des 21.Jahrhunderts, insbesondere fur die bevorstehende Erweiterung, gerustet werden.^{[3] [4]}

Nach dem Berliner Gipfel wurden die Beschlusse von den Regierungsvertretern als „(...) hervorragende Grundlage fur die EU-Osterweiterung (...)“^[5] bezeichnet. In der Wissenschaft und den Medien wurden die Ergebnisse von Berlin teilweise scharf kritisiert. Es fehlen weiterhin tiefgreifende Reformen, um die problemlose Erweiterung auf 21 und mehr Staaten zu gewahrleisten. Dennoch muss in Anbetracht der schwierigen politischen Rahmenbedingungen, den beginnenden NATO-Luftangriffen auf die Bundesrepublik Jugoslawien und dem Rucktritt der Kommission vom 15. Marz 1999, das Berliner Kompromisspaket als Schritt in eine richtige Richtung gesehen werden.^[6]

3. Die finanzielle Vorausschau fur die Jahre 2000 bis 2006

Die zahlreichen Aufgaben der Europaische Gemeinschaft bedurfen erheblicher Finanzmittel, die vor allem von den Mitgliedsstaaten aufgebracht werden mussen. Fur die Jahre 1993 bis 1999 verfugte die Gemeinschaft uber ein Gesamtbudget von rund 530 Milliarden ECU. In der Periode bis 2006 verfugt die EU uber einen Finanzrahmen von rund 686 Milliarden Euro. Der Haushalt wird seit 1970 aus den Eigenmitteln der EU bestritten, davor sorgten einzig die Beitrage der Mitgliedsstaaten fur das Haushaltsaufkommen. Jedoch verfugt die EU nicht uber ein autonom kontrolliertes Einnahmemodell, sondern der Haushalt setzt sich aus verschiedenen Kategorien zusammen. Grundlage fur dieses System ist der sogenannte Eigenmittelbeschluss des Rates vom 31. Oktober 1994, der noch bis Ende 2001 die Rechtsgrundlage bildet. Danach ergibt sich folgender Schlussel fur die Einnahmen der Gemeinschaft mit funf wesentlichen Kategorien: Aus den traditionellen Eigenmitteln, den Agrarabschopfungen (Einnahmen im EU-Haushalt 1999: 2,2 Prozent) und den Zollen (1999: 13,8 Prozent) werden lediglich 16 Prozent des Haushaltes aufgebracht. Der Anteil der Mehrwertsteuereigenmittel sorgte mit 35,2 Prozent im Jahre 1999 fur den zweitgroBten Posten. Jeder Mitgliedstaat fuhrt rund ein Prozent des eigenen Mehrwertsteueraufkommens an die EU ab. Den Lowenanteil am EU-Haushalt machen jedoch die BSP-Eigenmittel mit 48,1 Prozent (1999) aus, die erst seit 1988 zum Eigenmittelsystem der EU gehoren und sich am Bruttosozialprodukt orientieren. Diese Eigenmittel haben die Aufgabe den EU-Haushalt auszugleichen, da dieser nicht wie in einem Staat ublich durch Kredite ausgeglichen werden darf. Verschwindend gering sind die restlichen Einnahmen (1999: 0,7 Prozent), die in Form von Gebuhren, Zinsen und Abgaben der EU-Bediensteten aufgebracht werden. ^{[7] [8]}

Tabelle 1; Finanzierung des EU-Haushaltes 1990-1999 (in Mio. ECU/Euro)^[9]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Entscheidend fur die Verteilung der Finanzmittel ist das Instrument der finanziellen Vorausschau, womit der Finanzrahmen fur mehrere Jahre gesteckt wird und an dem sich Parlament und Kommission orientieren konnen. Fur die Jahre 2000 bis 2006 ist die Agenda 2000 die Leitlinie der Institutionen, in der „(...) sowohl eine Obergrenze fur die Gesamtausgaben als auch die Aufteilung der Ausgaben auf die wichtigsten Ausgabekategorien festgelegt (...)“^[10] sind. Dies hieB fur das Jahr 1999, dass von den 86,4 Milliarden Euro auf die Gemeinsame Agrarpolitik 47,4 Prozent und auf die Strukturpolitik 36,1 Prozent des Budgets entfielen. Der Anteil der Internen (5,6 Prozent) und Externen (5,3 Prozent) Politikbereiche, sowie den Reservepositionen (0,4 Prozent) und die Verwaltungsausgaben (5,2 Prozent) fallen im Vergleich zu den erstgenannten Positionen gering aus. Das Ziel fur den Gipfel von Berlin war somit, eine weitere Aufstockung des EU-Haushaltes zu verhindern und eventuell eine Senkung der Ausgaben im quantitativ bedeutsamsten Politikbereich, der GAP, zu erreichen. Durch die angestrebte Erweiterung stellt sich vor allem im Agrarbereich eine finanzielle Herausforderung, da der primare Sektor durchweg in den Bewerberlander einen hohen Anteil der volkswirtschaftlichen Wertschopfung und der Beschaftigungszahl darstellt. Jedoch gehort eben die GAP zu den sogenannten obligatorischen Ausgaben. Das sind Ausgaben, die sich „(...) zwingend aus dem Vertrag oder (...) von Vorgaben des Sekundarrechts ergeben (...)“^[11], bei denen dem Rat die letzte Entscheidungsgewalt zufallt. Im Gegenzug hat das Parlament, als einer der Akteure im jahrlichen Haushaltsprozess, in alien nicht-obligatorischen Ausgabenfeldern das letzte Wort. Zu diesen Feldern gehort die Strukturpolitik. Ein weiteres Problem der Erweiterung ist der Kaufkraftvergleich der Bewerberlander mit der EU, der zeigt, dass die Unterschiede im Einkommensniveau extrem groB sind. Dies wurde bei einer einfachen Ubertragung der bestehenden Forderregeln auf neue Mitgliedstaaten zu einem sprunghaften Anstieg der benotigten Finanzmittel in den Bereichen GAP und Strukturpolitik fuhren.^[12]

In Berlin wurde im Hinblick auf die Finanzplanung ein Erfolg erzielt und eine weitere Steigerung des Haushaltsvolumens uber die 1,27 Prozent-Marge des Bruttosozialprodukts verhindert und somit auch eine erneute Aufstockung des Budgets. Mit dem Konzept der „realen Konsistenz“^[12] soll das Budget der EU-15 in den Jahren bis 2006 lediglich um die realen Wachstumsprognosen steigen. Der gesamte Haushalt belauft sich im Rahmen der Agenda 2000 auf rund 686 Milliarden Euro. Weiter ist zu bemerken, dass die finanzielle Reserve am Ende der mittelfristigen Finanzplanung mit 0,14 Prozent groBer ausfallt als erwartet. Die Befurworter einer strikten Sparpolitik haben ihre wesentlichen Ziele erreicht und die Ergebnisse von Berlin bleiben „(...) damit um 62 Milliarden Euro unter dem Entwurf der Kommission(...)“^[14]. Zusatzlich in der Finanzplanung der bisherigen 15 Mitgliedsstaaten weist die Agenda 2000 zusatzlich auch die Rubrik 7 „Hilfe zur Vorbereitung auf den Beitritt“ aus, auf die pro Jahr 3,12 Milliarden Euro entfallen. Im Hinblick auf eine Erweiterung, wurde eine zweite Vorausschau der EU-21 aufgestellt. In dieser Rubrik 8, der „Erweiterung“, werden ab dem Jahr 2002 Finanzmittel fur eventuelle Beitritte bereitgestellt.^[15] Diese potentiellen Mehrausgaben von durchschnittlich rund 11,5 Milliarden Euro in den Jahren 2002 bis 2006 belasten den Haushalt nur geringfugig, da zusatzlich Einnahmen aus den Beitrittslandern dem Gesamtbudget zufließen.^[16] Durch das komplexe System der Eigenmittel ergeben sich jedoch heute „(...) neue Herausforderungen fur die Finanzverfassung der Europaischen Union (...) aus der angestrebten Erweiterung der EU nach Osten (...)“^[17]. In diesem Zusammenhang wird immer wieder eine einheitliche EU-Steuer genannt, die das komplizierte Eigenmittelsystem erganzen oder ganz ablosen konnte. Jedoch wurden mit dem neuen Eigenmittelbeschluss, der nach der Ratifikation in allen Mitgliedstaaten 2002 in Kraft treten soll, keine wesentlichen Anderungen verabschiedet.

[...]

^[1] Weidenfeld, Werner und Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A -Z, Bonn 2000, S. 372 ff.

^[2] Europa von A -Z, S. 53 ff.

^[3] ebd., S. 53 ff.

^[4] Internet: http://europa.eu.int/comm/agenda2000

^[5] Becker, Peter: Die Reformbereitschaft der Europaischen Union auf dem Prufstand - die Agenda 2000, in: Osterweiterung der Europaischen Union - die doppelte Reifeprufung, Bonn 2000, S. 61

^[6] ebd.,: S. 61 ff.

^[7] Europa von A -Z: S. 242 ff.

^[8] Internet: http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l34001.htm

^[9] Europa von A -Z: S. 245 ff.

^[10] ebd., S. 245

^[11] ebd., S. 245

^[12] Internet: http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l34007.htm

^[13] Eine Definition des Konzepts der realen Konsistenz wird in der Schlussfolgerung von Berlin gegeben: „Indem eine neue Finanzielle Vorausschau festgelegt wird, mit der auf Unionsebene eine ahnlich strenge Haushaltsdisziplin wie auf nationaler Ebene sichergestellt wird, und indem ferner vereinbart wird, dass Ausgaben der EU nicht schneller als die offentlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten steigen, wird die Hohe der Gesamtausgaben der Union nunmehr in einem konsolidierten Rahmen stabilisieren“

^[14] Becker: Die Reformbereitschaft der Europaischen Union auf dem Prufstand, S. 65

^[15] ebd., S. 64 ff.

^[16] Eine genaue Ubersicht uber den Finanzrahmen der EU geben Tabelle 4 und 5 im Anhang

^[17] Europa von A -Z, S. 242