Kommunale Modernisierungstendenzen

Inhalt

1. Einleitung

2. Die Rolle der Kommunen in Deutschland

3. Modernisierungstendenzen in den Kommunen
3.1 Das Neue Steuerungsmodell – Die Verwaltungsmodernisierung
3.2 Direktdemokratische Elemente im politischen Entscheidungssystem der Kommunen
3.3 Kooperative Elemente in den deutschen Kommunen – Die Bürgerkommune
3.4 Zusammenführung der einzelnen Tendenzen

4 Schlussbetrachtung

5 Literatur

1 Einleitung

Kommunen sind Bestandteile des Politischen Systems der Bundesrepublik. Als solche sind sie gerade in den letzten Jahren verstärkt in den Focus der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Betrachtung geraten.

Besonders die Veränderungen, denen die Kommunen seit den 1990er Jahren unterworfen sind, werden vermehrt thematisiert. Diese zeichnen sich vor allem in der Verwaltungsstruktur und im politischen Entscheidungssystem ab. Die chronischen finanziellen Engpässe der Kommunen und der Trend zu Managementstrategien im öffentlichen Sektor führten zu Modernisierungsansätzen innerhalb der Kommunen. Diese sollen in dieser Arbeit thematisiert werden.

Besonderes Augenmerk soll hier nun auf die Verwaltungsmodernisierung – das Neue Steuerungsmodell – gelegt werden. Dieses soll Effizienz, Qualität und Wirtschaftlichkeit in die kommunalen Verwaltungsstrukturen einführen. Jedoch erfährt, durch die Trennung von Politik und Verwaltung durch das Neue Steuerungsmodell, das repräsentativ-demokratische System der Kommunen eine Schwächung. Dessen Einflussnahme auf die Kommunalverwaltung wird auf Zielvereinbarungen und Richtlinienvorgaben beschränkt, so dass zentrale Arbeits- und Aufgabenbereiche des Rates nun der Verwaltungsebene zugeordnet sind.

Ein weiters Betrachtungsfeld stellt die kommunale Entscheidungssphäre dar. Diese wird durch die Urwahl der (Ober-) Bürgermeister und die Einführung weiterer direktdemokratischer Entscheidungsmöglichkeiten erheblich verändert. Die Stellung und Entscheidungsmöglichkeit der Bürger innerhalb der Kommunen wurde gestärkt. Ebendies ist auch in neuen Formen kooperativer Demokratie der Kommunen zu erkennen. Neue Institutionen wie Runde Tische oder Bürgerforen sollen Politik, Verwaltung und Bürgern die Möglichkeit eröffnen gemeinsam Lösungswege für spezifische Problemstellungen zu erarbeiten.

Fraglich ist jedoch ob auch die eben genannten Ansätze und das Neue Steuerungsmodell, zu einer Schwächung des repräsentativ-demokratischen Systems der Kommunen führen. Dies ist die zentrale Frage dieser Arbeit, welche in ihrem Verlauf untersucht werden soll.

Zu diesem Zwecke werden die Aspekte der verschiedenen Modernisierungstendenzen untersucht und der Versuch unternommen diese zu einem einheitlichen Bild zusammenzuführen und zu vergleichen. Doch zuerst soll die Rolle der Kommunen in Deutschland, deren Aufgabenkatalog und ihre Rechtsstellung näher betrachtet werden.

2 Die Rolle der Kommunen in Deutschland

Kommunen sind Bestandteile des Politischen Systems und stellen die unterste Stufe öffentlicher Aufgabenerledigung dar; sie sind faktisch die unterste Ebene des deutschen Föderalstaates. Die kommunale Selbstverwaltung ist im Grundgesetz der Bundesrepublik Art. 28 GG institutionalisiert. Darüber über hinausgehende Regelungen finden sich in den Kommunalgesetzen der Verfassungen der deutschen Bundesländer. Gemeinden sind folglich in die wirtschaftlichen, sozialen und rechtlichen Rahmenbedingungen des Staates eingebunden^[1], jedoch kaum an deren Entstehung oder Weiterentwicklung beteiligt^[2]. Im Bezug auf Kommunen herrscht in Deutschland das Subsidiaritätsprinzip, d. h. Erfüllung öffentlicher Aufgaben und deren Zuweisung an die kleinstmöglichen Einheit, die Kommunen. Dies ist zudem einerseits ein Schutz der Kommunen vor staatlichen Eingriffen in ihren Aufgabenbereich, andererseits aber auch ein Schutz des Staates gegen zu starken kommunalen Einfluss auf ihnen nicht originär zustehende Gebiete. Hinzu kommt der Effizienzgedanke und damit die Entlastung der höheren Ebenen von Pflichten, die vor Ort direkter und sachbezogener erfüllt werden können (Örtlichkeits- und Allzuständigkeitsprinzip). Die nächsthöhere Ebene schaltet sich erst dann ein, wenn die untere überfordert oder nicht in der Lage ist die gestellten Aufgaben zu erfüllen. Dies ermöglicht den Kommunen einen „(…) autonom nutzbaren Entscheidungsspielraum (...)“^[3].

Die Betätigungsfelder der Kommunen in der Bundesrepublik sind zahlreich und vielfältig. Im Artikel 28 (2) des Grundgesetzes^[4] wird das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und deren finanzielle Eigenverantwortlichkeit garantiert. Dies geht historisch gesehen auf die preußische Städteordnung von 1808 des Freiherren von Stein zurück, deren Ziel es war:

„(…) das bürgerliche Element enger mit dem Staate zu verbinden, den Gegensatz zwischen Obrigkeit und Untertan zu mildern und durch selbstverantwortliche Beteiligung der Bürgerschaft an der öffentlichen Verwaltung in der Kommunalebene den Gemeinsinn und das politische Interesse des einzelnen neu zu beleben und zu kräftigen.“^[5]

Dennoch muss an dieser Stelle auch darauf hingewiesen werden, dass diese Entwicklung noch keinerlei demokratische Züge trug^[6], so waren noch immer nicht alle Bürger gleichermaßen wahlberechtigt und dörfliche Gemeinden fielen ebenso aus dieser Regelung.

„Sie bildete vielmehr nur einen begrenzten Handlungsspielraum des liberalen Bürgertums innerhalb des Obrigkeitsstaates, durch Wahlbeschränkungen wohl abgeschottet gegen eine Dominanz der breiten Volksmassen.“^[7]

Eine Veränderung trat erst 1918, mit der Einführung des allgemeinen, gleichen und freien Wahlrechts in den Kommunen, ein.

Kommunale Aufgaben

Mit der Weiterentwicklung des staatlichen Aufgabenbereichs wuchs auch der Aufgabenkatalog der Kommunen im Versorgungsbereich ihrer Bürger. Der Begriff der öffentlichen Daseinsvorsorge gewann zunehmend an Bedeutung.

Wichtigstes Merkmal der Daseinsvorsorge ist die Möglichkeit der Nutzung durch jeden Bürger, die demokratische Kontrolle und die öffentliche Verantwortung der kommunalen Selbstverwaltung.

Nach heutigem Stand werden folgende Bereiche üblicherweise als Kernbereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge zugeordnet: Wasser- und Energieversorgung, Entsorgungswesen, Verkehrswesen, Schulwesen, Sozialwesen, Kultur und Gesundheitswesen^[8].

Zu diesem reichhaltigen Aufgabenkatalog kommen weitere staatliche Aufgabenzuweisungen. So beispielsweise die Durchführung von Bundestagswahlen, die dem Bereich der Auftragsangelegenheiten^[9] zuzuordnen sind und deren entstehende Kosten gänzlich vom Bund erstattet werden. Hinzu kommen die Pflichtaufgaben nach Weisung^[10], wie beispielsweise die Unterhaltung von örtlichen Feuerwehren. Die Kosten dafür müssen die Kommunen jedoch vollständig selbst übernehmen.

Finanzen

An den aufgeführten kommunalen Aufgaben ist erkennbar, dass hier die staatlichen Aufgaben direkt vor Ort wahrgenommen werden. Diese werden quasi in gemeinschaftlich-genossenschaftlicher Eigenverantwortung der Bürger^[11] wahrgenommen. Die große Anzahl an Aufgaben macht auch ein hohes Finanzvolumen zur Sicherung ihrer Erfüllung notwendig.

Die Einnahmen von Gemeinden setzen sich vorrangig aus steuerlichen Einnahmen von Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuern) und Einkommenssteuer zusammen. Letzteres wird durch Artikel 106 (5) des Grundgesetzes gewährleistet. Hinzukommen eigene kommunale Gebühreneinnahmen, wie beispielsweise durch Parkautomaten usw. Weitere Einnahmenquellen stellen Zuschüsse von Bund und Ländern dar. Direkte Zahlungen durch den Bund sind allerdings kaum üblich und werden meist über die Zwischenebene der Länder geleistet. Abweichend hiervon sind Ausgleichzahlungen, nach Artikel 106 (8) GG, zu nennen. Zahlungen durch die Länder^[12] sind abhängig von Größe und Einwohnerzahl der Gemeinden. Um eventuelle Verschiebungen und Gelderkonzentrationen an einem Ort zu verhindern, sorgt der kommunale Finanzausgleich für Verteilungsgerechtigkeit.

Eine weitere Möglichkeit zur Erzielung von Einnahmen ist die Europäische Union. Gerade die Mittel im europäischen Regionalfonds sind an dieser Stelle zu erwähnen, diese sind jedoch zumeist projektbezogen und damit deren Ausgabe stark reglementiert.

[...]

^[1] Vgl. Nohlen (2002): 237

^[2] Vgl. Ebd.

^[3] Gabriel; Holtmann (1999): 328

^[4] Wortlaut: „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetz in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.“

^[5] BVerfGE 11, 266/247 ff.; zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden

^[6] Vgl. Rudzio (2003): 399

^[7] Ebd.

^[8] Vgl. Grabbe (1979): 150 ff.

^[9] Vgl. Holtmann, Gabriel (1999): 330

^[10] Vgl. ebd.

^[11] Vgl. Nohlen (2002): 236

^[12] Vgl. Art. 106 (7) GG