Europäisierung der inneren Sicherheit

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Sicherheit – eine theoretische Annäherung
2.1 Sicherheitskonzepte im Kalten Krieg 6 2.2 Sicherheit nach dem Kalten Krieg
2.3 Sicherheit und Identität
2.4 Versicherheitlichung der Migration

3. Asyl- und Migrationspolitik auf europäischer Ebene
3.1 Intergouvernementale Kooperation
3.1.1 Von TREVI zum Weißbuch der Kommission „Vollendung des Binnenmarktes“
3.1.2 Schengener Abkommen und Durchführungsübereinkommen
3.1.3 Dubliner Übereinkommen
3.2 Vergemeinschaftung durch den Amsterdamer Vertrag 1997
3.3 Programm von Tampere 1999-2004
3.4. Haager Programm 2004-2009

4. Versicherheitlichung der Migration in den Dokumenten der EU
4.1 Versicherheitlichung des Binnenmarktes
4.2 Ein Raum der Sicherheit
4.3 Migration und der 11. September

5. Migration als Sicherheitsproblem vs. Versicherheitlichung der Migration zur Machtausweitung
5.1 Die „Problemlöser“
5.1.1 Sicherheitspolitisierung des Kampfes gegen die Migration
5.1.1.1 Illegale Migration und Kriminalität
5.1.1.2 Illegaler Grenzübertritt als krimineller Akt
5.1.1.3. Illegale Migration als Massenbewegung
5.1.2 „Illegale Migranten können potentielle Terroristen sein“
5.1.3 Zusammenfassung
5.2 Die „Securitisierer“
5.2.1 Dominanz der Mitgliedstaaten im Migrationsdiskurs
5.2.2 Erweiterung des Handlungsrahmens
5.2.3 Zusammenfassung

6. Bewertung
6.1 Identitätsdiskurs verstärkt Sicherheitsdiskurs
6.2 Neue Bedrohungen – neue Maßnahmen?
6.2.1 Migrationströme an der südlichen Außengrenze der EU
6.2.2 Terrorismus
6.3 Mehr Macht durch technische Überwachung?

7. Fazit

8 Literaturliste

Any fact becomes important when it is connected to another. The connection changes the perspective; it leads you to think that every detail of the world, every voice, every word written or spoken has more than its literal meaning, that it tells us of a Secret. The rule is simple: Suspect, only suspect.

Umberto Eco 1989

Abstract

Diese Arbeit untersucht die Versicherheitlichung der Migration im institutionellen Diskurs der EU. Ausgehend von der Frage, warum die europäischen policy-maker vor allem die illegale Migration als Problem für die innere Sicherheit betrachten, werden zwei Erklärungen für dieses Phänomen geboten. Die politischen „Problemlöser“, die Migration vor allem aufgrund ihrer Verbindung zu Kriminalität und Terrorismus als Sicherheitsproblem sehen, werden der Erklärung der ‚Securitisierer“ gegenübergestellt, die Versicherheitlichung als soziales Konstrukt begreifen. Nach einer Bewertung dieser beiden Erklärungen komme ich zu dem Ergebnis, dass der proklamierte Zusammenhang zwischen Sicherheit und Migration nicht überzeugend wirkt, woraus ich folgere, dass weniger Bedrohungen als die interessensgeleitete, starke Präsenz der Justiz- und Innenminister in diesem Feld ein Verständnis für die Versicherheitlichung der Migration liefern kann.

1. Einleitung

In der europäischen Migrations- und Asylpolitik ist die Formel von der „effektiven Migrationssteuerung“ zum Leitspruch geworden. Darin schwingt sehr stark der Aspekt des Selektierens mit. Die europäische Politik möchte regeln, wer Zutritt zum europäischen Territorium haben darf und wer nicht. Offensichtlich gibt es Migranten, die die EU braucht und welche, die sie nicht braucht. Nun mögen uns solche Politiken heute nicht mehr sonderlich befremden, sind sie doch Teil eines alltäglichen politischen Diskurses geworden, der nicht mehr nur noch nationalstaatliche Migrationspolitik betrifft, sondern sich zunehmend auch auf europäischer Ebene durchsetzt.

Das Migrationskonzept der EU lässt sich grob mit den Schlagworten „legale Zuwanderung fördern, illegale Migration bekämpfen und Flüchtlingen Schutz gewähren“ beschreiben. Der Kampf gegen die illegale Einwanderung^[1] wird darin als „Kernstück“ gemeinsamer Migrationspolitik betrachtet.^[2] Warum aber hat die EU ein Problem mit der illegalen Migration und warum wird ihr soviel Gewicht beigemessen?

Die Notwendigkeit, illegale Migration einzudämmen, wird zum einen damit begründet, dass andernfalls die Glaubwürdigkeit klarer und transparenter EU-Regeln für die legale Zuwanderung untergraben würde.^[3] Zum anderen sei die Bekämpfung erforderlich, um Asylmissbrauch zu verhindern und so die Akzeptanz von Flüchtlingen aus humanitären Gründen in der Bevölkerung zu sichern.^[4]

Das gemeinschaftliche Migrationskonzept konzentriert sich damit auf die Bekämpfung der illegalen Migration. Betrachtet man die Maßnahmen, mit denen gegen illegale Einwanderer vorgegangen wird, fallen vornehmlich Instrumente der Kontrolle ins Auge: Ein gemeinsamer Außengrenzschutz mit dem Ziel, ein hohes Sicherheitsniveau zu gewährleisten, die Einführung des Visa-Informationssystems (VIS), welches Visa-Missbrauch aufdecken soll, die Weiterentwicklung des Schengener-Informationssystems (SIS II), um zur Fahndung ausgeschriebene Personen zu überführen, die Vorschläge zur Schaffung eines allgemeinen und automatischen Einreise- / Ausreisesystems^[5] u.a. Diese technischen Maßnahmen zur Eindämmung der illegalen Migration zeigen, dass diese von einer politischen Frage zu einer Frage der Kontrolle transformiert wurde.^[6] Illegale Migration wird im institutionellen Diskurs^[7] mit Terrorismus und Kriminalität in einen Kontext gestellt, was die These von der bedrohlichen, illegalen Migration, die kontrolliert werden muss, forciert.

In den europäischen Nationalstaaten verdrängten seit Ende der 80er Jahre restriktive Migrationsdiskurse die Wahrnehmung von Migranten als für die Volkswirtschaften förderliche Arbeiter. Bilder des grundsätzlich ‚anderen’, kriminellen und den Sozialstaat ausnutzenden Ausländers tauchten in den nationalen Diskussionen auf und politisierten Migranten und Asylsuchende. Eine angespannte wirtschaftliche Lage, Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien, aber auch der Zusammenbruch des Ostblocks, der Migrationsbewegungen von Ost nach West in Gang setzte, können für die Bundesrepublik als die wichtigsten Determinanten dieses Wandels angegeben werden.^[8] Die Konstruktion der Differenz zu den Migranten^[9] im Zusammenhang mit deren Repräsentation als gemeinschaftsschädigend trug dazu bei, ein generelles, mit Globalisierung zusammenhängendes Gefühl der Unsicherheit in eine existentielle Bedrohung umzuformen, die von den Migranten symbolisiert wird.^[10] Existentiell wird nun nicht verstanden als Erhalt der physischen Existenz, sondern als Behauptung einer unabhängigen Identität und funktionalen Integrität durch den Ausschluss derer, die als bedrohlich angesehen werden.^[11] Solche Sicherheitsdiskurse hängen mit der Vorstellung von Staaten als ‚Körper’ oder ‚Container’ zusammen, in denen Grenzen, verstanden als „territorial based codes of obedience in a binary form“^[12] und der Kontrolle der Politik über diese Grenzen eine zentrale Rolle zukommen.

Es ist demzufolge auf den ersten Blick etwas verwunderlich, dass diese mit dem Prinzip des Nationalstaats zusammenhängende Rhetorik (Bigo bestimmte sie als einen der „founding myths of the nation-states“^[13]) auch auf europäischer Ebene präsent ist. Verwunderlich ist es insofern, weil die EU keine Gemeinschaft ist (zumindest nicht in institutionellen Diskursen), die nach einer kulturellen Identität strebt und diese in Gleichlauf mit einer politischen bringen möchte. Folglich wurde mit der gemeinschaftlichen Migrationspolitik auch die Hoffnung verbunden, dass diese weniger reaktiv und restriktiv ausfallen würde als die in den meisten Mitgliedstaaten. Es ist aber auch in der Hinsicht verwunderlich, weil die EU Freiheit und Freizügigkeit zu ihren wesentlichen Werten erklärt hat.^[14]

In dieser Arbeit möchte ich daher der Frage nachgehen, warum die EU Migration mit Fragen der inneren Sicherheit verknüpft.

Um einer Antwort auf diese Frage näher zu kommen, muss man sich zunächst anschauen, wie die Migrations- und Asylpolitik in den Fokus der europäischen Zusammenarbeit rückten, was einmal mehr erstaunlich ist, handelt es sich hierbei doch um einen sogenannten ‚high politics’-Bereich, in dem die Mitgliedstaaten ein starkes Interesse am Erhalt ihrer genuinen Souveränitätsrechte und der Beachtung des Subsidiaritätsprinzips haben. Die Integrationsdynamik der Migrations- und Asylpolitik resultiert aus der Finalisierung des Binnenmarktes. Der transnationale grenzenlose Fluss von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen wurde als Sicherheitsproblem für die öffentliche Ordnung und den Rechtstaat interpretiert.^[15] Politiker, allen voran Sicherheitsakteure wie Justiz- und Innenminister, Grenzschützer, Zollbeamte, Polizisten, Nachrichtendienste, Anbieter von technischen Überwachungssystemen u.ä. proklamierten, dass der Wegfall der Grenzkontrollen zu einem enormen Sicherheitsproblem führen werde, weil damit Kriminalität und massenhafte Migrationsbewegungen frei verkehrten könnten.^[16] Die Verbindung des Binnenmarktes mit den diversen Interessen der Sicherheitsakteure hat zu deren Kooperation auf europäischer Ebene geführt und ihnen in der Verwaltung und Ausübung der Ausgleichsmaßnahmen für den Wegfall der Grenzkontrollen eine zentrale Position im europäischen Politikkomplex gesichert.^[17] Dementsprechend wurde der Binnenmarkt vornehmlich aus der Perspektive der Sicherheitsakteure strukturiert, die über ein bestimmtes, vorgefertigtes Set an politischen Lösungen, basierend auf ihrer Expertise, verfügen.^[18] Die Versicherheitlichung der Migration in der EU basiert also auf der Versicherheitlichung des Binnenmarktes, verstanden als die untrennbare Verknüpfung von Freiheit mit Sicherheit.

In dieser Arbeit werde ich zwei Erklärungen für die „securitization of migration“^[19] diskutieren (Kapitel 5). Den Europäischen Rat, den Rat der Justiz- und Innenminister und die Europäische Kommission bezeichne ich als die „Problemlöser“, da sie die von ihnen etablierte Sicherheitsagenda als Antwort auf eine neue politische Situation (Einführung des Schengen-Raums, Zusammenbruch des Ostblocks) und auf neue Bedrohungen (Terrorismus, organisierte Kriminalität, illegale Migranten) sehen. Die von mir sogenannten „Securitisierer“ fokussieren die Ausweitung von Handlungsspielräumen, die sich den Sicherheitsakteuren durch die Versicherheitlichung der Migration auftaten. Die beiden Erklärungen stehen sich nicht konträr gegenüber, letztere ist vielmehr eine Kritik ersterer.

Meine Ausführungen beginne ich mit einem theoretischen Kapitel über verschiedene Konzeptualisierungen von Sicherheit (Kapitel 2). Die konstruktivistische Sichtweise auf Sicherheit und damit auf Prozessen der Versicherheitlichung steht dabei im Mittelpunkt. Der Vorteil dieser Forschungsperspektive ergibt sich für mich daraus, dass sie danach fragt, wie Sicherheit produziert wird und warum diese Repräsentation der Realität durch die Sicherheitsakteure alternative Deutungsweisen dominiert. Der Verweis auf den Konstruktionscharakter von Sicherheit öffnet den Blick für Strategien hinter Versicherheitlichungsprozessen und für alternative Interpretationen von Migrationsbewegungen, obgleich auf den letzten Punkt in dieser Arbeit nicht eingegangen wird. In meinen Ausführungen beziehe ich mich vor allem auf die Arbeiten von Didier Bigo und Jef Huysmans, die sich beide intensiv mit Versicherheitlichungsprozessen auf europäischer Ebene beschäftigen.

Da in diesem theoretischen Kapitel sowie in der Darstellung der Position der Securitisierer verschiedene Konzeptionen und Forschungsperspektiven bezüglich Sicherheit und Migration bereits geboten werden, beinhaltet die Arbeit kein gesondertes Kapitel mit einem Literaturüberblick.

Den theoretischen Ausführungen folgt ein kurzer deskriptiver Abriss über die Entwicklung der europäischen Migrations- und Asylpolitik, weil die Verknüpfung von innerer Sicherheit mit Migrationsfragen nur vor dem Hintergrund ihrer Institutionalisierung verständlich ist (Kapitel 3).

Anhand wegweisender Dokumente der europäischen Migrations- und Asylpolitik werde ich im darauf folgenden Kapitel beschreiben, wie sich der Versicherheitlichungsprozess in konkreter Politik äußert (Kapitel 4).

Kapitel 5 umfasst, wie oben bereits dargelegt, die beiden Erklärungen der „Problemlöser“ und der „Securitisierer“.

Eine Bewertung der beiden Positionen hinsichtlich ihrer Erklärungskraft für die Dominanz des Sicherheitsdiskurses in der gemeinschaftlichen Migrationspolitik schließt sich dem an (Kapitel 6). Anhand eines genaueren Blickes auf die von den Problemlösern definierten neuen Bedrohungen wird die Effektivität der Kontrolltechniken, welche als Maßnahmen auf diese Bedrohungen präsentiert werden, in Frage gestellt. Da der von den Problemlösern präsentierte Zusammenhang von Sicherheit und Migration nicht sehr überzeugend wirkt, bietet aus meiner Sicht die Erklärung der Securitisierer, dass die Justiz- und Innenminister über die Versicherheitlichung von Migration ihren Machtbereich ausweiten konnten, eher ein Verständnis des Problems.

Im Fazit werden die Ergebnisse nochmals kurz zusammengefasst und daraus ableitend die These entwickelt, dass die Versicherheitlichung der Migration in den Dokumenten der EU darauf zurückführen ist, dass die Justiz- und Innenminister den europäischen Migrationsdiskurs bestimmen. Die Gemeinschaft setzt dieser Dominanz vor allem aus dem Grund wenig entgegen, um den betriebenen Wohlstandsprotektionismus und ihre kritische Rolle in globalen, ökonomischen Ungleichgewichten nicht zu thematisieren.

Mit dieser Arbeit möchte ich einen Beitrag für die Erklärung der Sicherheitsorientierung europäischer Migrationspolitik bieten, die durch ihre Unterordnung unter außen- und sicherheitspolitische Kriterien nach dem 11. September weiter forciert wurde.^[20] Die sicherheitspolitische Perspektive auf Migration bewirkt einen bestimmten „mode of governmentality“^[21], der aus verschiedenen Blickwinkeln kritisch beurteilt werden kann: hinsichtlich der Effektivität, aus menschenrechtlicher, demokratischer oder rechtstaatlicher Sicht. Darauf aufbauend können alternative Politiken für Migrationsbewegungen entworfen werden. Diese Bewertung kann im Rahmen der Arbeit nicht geboten werden, wohl aber ein Problembewusstsein und ein Verständnis für die Sicherheitsorientierung.

2. Sicherheit – eine theoretische Annäherung

2.1 Sicherheitskonzepte im Kalten Krieg

In den Sicherheitskonzepten des Kalten Krieges war Sicherheit sehr eng mit militärisch-strategischen Aspekten verbunden und bezog sich fast immer auf Außenpolitik.^[22] Nach dem Ende der ideologischen Auseinandersetzung musste sowohl die Politik als auch die Wissenschaft ihre bisherigen Konzepte von Sicherheit überdenken, da militärische Bedrohungen zwischen Staaten, die den zentralen Punkt in klassischen, realistisch geprägten Sicherheitskonzepten ausmachten, zunehmend marginal wurden.^[23] Das Ende der bipolaren Weltteilung bedeutete für die Sicherheitsforschung auch den Beginn einer Identitätskrise, da Sicherheitsinstitutionen und -akteure des Kalten Krieges wie z.B. NATO und KSZE ihre Daseinsberechtigung neu definieren mussten.^[24] Sicherheit fungierte hier nicht nur als ein Konzept, „it was a way to make a living“^[25]. Die Frage, welche Art von Bedrohungen durch Sicherheitskonzepte abgedeckt werden können, zog sich durch die akademischen Debatten der Zeit nach dem Kalten Krieg. Diese Neu-Konzeptualisierung führte zu einer vielfältigeren und weniger staatszentrierten Perspektive auf Sicherheit, die auch Gemeinschaften von innen gefährdende Bedrohungspotentiale wie organisierte Kriminalität, Terrorismus, Fundamentalismus, Wirtschaftsspionage und Migration beinhaltete. Regionale und staatliche Disparitäten und deren Konsequenzen rückten in den Fokus von Sicherheitsstudien.^[26] „The campaign against organised crime has had to serve as the surrogate for the Cold War enemy which [...] vanishes after the fall of the [Berlin, Anm. Autor] Wall.”^[27]

Diese konzeptionellen Änderungen beruhen aber nicht nur auf dem Ende des Kalten Krieges, sondern gehen auch mit der Globalisierung einher, verstanden im Sinne Anthony Giddens als eine Verdichtung der Welt.^[28] Dieser Intensivierung weltweiter Beziehungen wird häufig mit einem gewissen Unbehagen begegnet, weil damit auch für transnationale Kriminalität neue Dimensionen erwachsen können.^[29]

Ähnlich wie der Kommunismus innerhalb der westlich-kapitalistischen Staaten eine einigende Kraft entwickelt hat, führte nach dem Fall des Eisernen Vorhangs die Definition neuer Bedrohungspotentiale zur Entwicklung von neuen Kooperations- und Integrationsstrukturen.

2.2 Sicherheitskonzepte nach dem Kalten Krieg

Die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs ermöglichte es, unterschiedliche Phänomene darunter zu fassen. Dadurch richtete sich der wissenschaftliche Blick in Sicherheitsstudien zunehmend auf die politischen Strategien, Migration als Sicherheitsproblem zu interpretieren. Ole Wæver, einer der führenden Repräsentanten der Kopenhagener Schule für Sicherheitsstudien, definiert Sicherheit im Kontext der Zeit nach dem Kalten Krieg daher folgendermaßen:

„When something is constituted as a security issue (i.e., securitized), it means that somebody (a securitizing actor) argues that this (the threat) poses an existential threat to something (the referent object) that has to survive (e.g., the state, the nation, or the environment)”^[30].

Wæver weist darauf hin, dass sich Sicherheit auf verschiedene sogenannte ‚Referenzobjekte’ beziehen kann. Sie kann sich einerseits auf den Einzelnen und seine soziale Situation beziehen, andererseits auf ein Kollektiv wie den Staat, die Gesellschaft oder Gemeinschaften. Damit rücken auch andere proklamierte Bedrohungen als die staatszentrierten in das Forschungsinteresse. Nach Mitsilegas et al. lassen sich die mit illegaler Migration und organisierter Kriminalität verbundenen Bedrohungen zu drei verschiedenen Dimensionen klassifizieren. In politischer Hinsicht könne organisierte Kriminalität und illegale Migration die Macht der Regierung in Form von Kontrolle über ihr Territorium und ihre Administrationen, untergraben. Dadurch könne das Vertrauen der Bevölkerung in die souveräne Handlungsfähigkeit des Staates verloren gehen. Die durch illegale Migranten ausgeübte Schwarzarbeit könne Staat und Individuum in ökonomischer Hinsicht schaden. Organisierte Kriminalität, Drogenkonsum, Schwarzarbeit und Prostitution können zudem Folgen für den sozialen Zusammenhalt und die Wahrnehmung der kulturellen Identität der Gesellschaft haben.^[31]

Der Fokus auf dem oben von Wæver angesprochenen Prozess der „securitization“ (siehe auch Punkt 2.4) in der konstruktivistisch geprägten Sicherheitsforschung nach dem Kalten Krieg fragt nun nicht nach dem Zusammenhang von identifizierter Bedrohung und Sicherheitsmaßnahme, sondern weitet den Blick auf den politischen und institutionellen Rahmen aus, der politische Fragen zu einer Sicherheitsfrage transformiert.

„Insecurity thus emerges from discursively and institutionally modulating practices in terms of security rationality that makes policies intelligible as a security practise.“^[32]

Der zentrale Punkt in der Neu-Definition von Sicherheitsvorstellungen ist demnach

„[…] the move from threats to the rationality or logic of rendering events intelligible as security events. Security was conceptualized as a discourse that could (re)frame policy questions in a security way.”^[33]

Drei in Europa auf dem Gebiet der Sicherheitsforschung führende Schulen (Kopenhagener, Pariser und Waliser Schule) haben Konzepte zur Analyse von Sicherheit für die Zeit nach dem Kalten Krieg entwickelt. Allgemein zeichnen sich diese mit ihren akteurorientierten, situativen und diskursiven Fokussierungen durch eine konstruktivistische Perspektive aus und grenzen sich damit von den klassischen Konzepten und einem substantiellen Sicherheitsbegriff ab.^[34]

In dieser Arbeit möchte ich dem Sicherheitsbegriffs Jef Huysmans folgen, der Sicherheit als soziale Konstruktion auffasst, dessen Bedeutung weniger von Bedrohungen abhängt, sondern von dem Rahmen, innerhalb dessen das Sicherheitskonzept Anwendung findet.^[35] Der Sicherheitsdiskurs ist demnach umso bedeutungsvoller, je mehr Themen unter ihm diskutiert werden. Diese Auffassung löst sich von der Vorstellung klassischer Konzepte, die von realen Bedrohungen ausgehen. So werden Migranten nicht als per se bedrohlich aufgefasst, sondern der Forschungsblick richtet sich auf die politischen und sozialen Prozesse, die die Migranten als bedrohlich interpretieren.^[36] Wie Bedrohungen wahrgenommen werden, hängt in der diskursiven Konstruktion von Sicherheit nicht von objektiven Gegebenheiten ab, sondern von der Konzeption der Gemeinschaften und der kulturellen und rechtlichen Imagination, auf die sie sich beziehen. Je homogener Gemeinschaften nach innen entworfen und je restriktiver sie nach außen abgegrenzt werden, desto stärker werden Migranten als Bedrohung für die Stabilität der Gemeinschaft gesehen. Um das Gesagte etwas anschaulicher zu machen: So lange Grenze nicht in dem Sinne politisiert wird, dass sie zwei verschiedene Völker voneinander abgrenzt, erscheint auch die cross-border-Migration nicht als grundsätzliches Sicherheitsproblem für die Gemeinschaft.^[37]

Die Verwendung einer Sicherheitsrhetorik für Migration im institutionellen Diskurs der EU ist nach der konstruktivistischen Auffassung als Strategie zu begreifen.^[38]

„The use of security language can actively shape a phenomenon into a security way thereby changing the political understanding of the nature of the policy problem and its evaluation of adequate methods of dealing with it.”^[39]

Mit diesem diskursiven Verständnis von Sicherheit ist auch eine Kritik an Forschungsfragen verbunden, die die Verknüpfung von Migration und Sicherheit nicht kritisch reflektieren, sondern sie als gegeben voraussetzen.^[40]

Wurde also Sicherheit im Kalten Krieg als Schutz der staatlichen territorialen Identität gesehen^[41], so wird Sicherheit in der Konzeption der drei genannten Schulen keine gegebene, fest existierende Bedeutung zugesprochen. „Security is what the professionals of unease make of it”^[42] Werden illegale Migranten als Bedrohung aufgefasst, so ist Sicherheit dann erreicht, wenn es keine illegalen Migranten mehr in der Gemeinschaft gibt. Werden militärische Aggressionen als wichtigste Bedrohung gesehen, so wäre eine stabile Friedenslage ein sicherer Zustand.

2.3 Sicherheit und Identität

“Security thus tells not only a story of threats and reference objects, but also one of production and reproduction of units and their identities.”^[43] Huysmans analysiert in hervorragender Weise, wie in modernen Gesellschaften die “security story” identitätsstiftend im Sinne der Konstruktion einer “imagined community” wirkt. Damit spielen nach dem Ende des Kalten Krieges auch zunehmend Kultur und Identität wieder eine wichtige Rolle in internationalen Beziehungen.^[44]

Gemeinschaften werden diskursiv als Sphären der Harmonie und der Homogenität konstruiert, indem Konflikte und Differenzen der Peripherie zugeschrieben werden. Der Diskurs über die Gemeinschaft bietet also zum einen ein bestimmtes Wissen und Bedeutungen, mit denen sich die Menschen der Gemeinschaft identifizieren können, zum anderen stellt er als Repräsentationssystem die Welt entsprechend einfacher Dichotomien geteilt dar.^[45] Eine weitere diskursive Voraussetzung für die Wirksamkeit der „security story“ ist, dass die Differenzen als prinzipiell bedrohlich für die Gemeinschaft dargestellt werden.^[46]

In Huysmans „security story“ definiert die Bedrohung nicht nur die Gemeinschaft als das Zentrum, sondern auch die Peripherie, indem es ihr die bedrohliche Differenz zuschreibt. Das Zentrum setzt sich anschließend selbst in die Position, die Peripherie und damit die Gefahr zu kontrollieren, weil es diese Kontrolle als überlebenswichtig für seine Gemeinschaft betrachtet.^[47]

Huysmans resümiert:

„So the security tale turns into a circular one: on the one hand, the story cannot be told without having given units […], they have to be definend before the story can start. But on the other hand, the units are created within the story. In other words: the story has already to be there before the units are created.”^[48]

Der Zusammenhang von Sicherheit und kollektiver Identität ist vor allem deswegen so brisant, weil er definiert, wer der Gemeinschaft angehören darf und wer - weil er als Gefahr für ihre Homogenität angesehen wird - ausgeschlossen werden muss.

Der Versicherheitlichung der Migration geht damit deren Politisierung voraus, durch die die kulturelle, durch Migration bedingte Vermischung als problematisch für den Gleichlauf kultureller und politischer Grenzen betrachtet wird.^[49] Über die Frage der Zugehörigkeit zur Gemeinschaft wird auch verhandelt, wer Zugang zum Wohlfahrtstaat hat.^[50]

Wie wichtig das Zusammendenken von Sicherheits- und Identitätsvorstellungen für das Verständnis der Versicherheitlichung der Migration ist, verdeutlicht Adrian Hyde-Price, indem er anmerkt, dass nur wenige von Europas momentanen Sicherheitsmaßnahmen ohne den Bezug zu Fragen der kollektiven Identität verständlich seien.^[51]

„Der Europäische Rat [erinnert] daran, dass ein in sich schlüssiger, wirksamer und gemeinsamer Schutz der Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten zur Sicherheit der Bürger beitragen und ihnen das Gefühl vermitteln wird, dass sie Teil eines gemeinsamen Raums und einer Schicksalsgemeinschaft sind.“^[52]

Büger und Stritzel machen darauf aufmerksam, dass eine kritische Analyse von Identitätskonzepten^[53] auch ein kritisches Verständnis des wechselseitigen Einflusses von Versicherheitlichungsprozessen und Identitätskonstruktionen ermöglicht. Prozesse der Versicherheitlichung können so hinsichtlich ihrer Auswirkungen für das Verständnis von Nationen und Gemeinschaften analysiert werden. Auch mache ein kritischer Identitätsbegriff gezielte Veränderungen von Identitäten durch Dramatisierungsbestrebungen sowie Konsequenzen von Versicherheitlichungsprozessen erkennbar.^[54]

Um die Interessen zu ergründen, die hinter der Versicherheitlichung von Migrationsfragen stehen, muss daher auch das von der EU propagierte Konzept des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in die Analyse miteinbezogen werden. Das Konzept bestimmt durch seine starke Innen-Außen-Rhetorik Identitäten von „wir“ und „den anderen“ (siehe Zitat oben).^[55]

2.4 Versicherheitlichung der Migration

Die Auffassung von Sicherheit als ein soziales Konstrukt und als eine diskursive Praxis weist auf die Handlungsstrategien hin, politische Themen in einer Sicherheitsrhetorik auszudrücken. Dem liegt der Gedanke zu Grunde, dass Bedrohungen und Unsicherheiten nicht objektive Realitäten sind, sondern erst durch einen performativen Sprechakt hierzu gemacht werden. „Versicherheitlichung“ oder „securitization“ versucht diesen Prozess begrifflich zu erfassen.

In Anlehnung an Waever, Huysmans und Abiri verstehe ich unter „securitization” „the process by which a public migration discourse changes towards an emphasis on security isssues.“^[56] Huysmans führt hierzu weiter aus:

„The use of security language introduces a generic structure of meaning which organizes dispositions, social relations and politics according to a rationality of security. This structure functions as a set of conventions that sanction certain practices.”^[57]

Die Macht, die hinter der diskursiven Versicherheitlichung von Migrationsfragen steht, lässt sich im Rückgriff auf das Denken der Poststrukturalisten, insbesondere dem von Michel Foucault, erfassen. Der Gebrauch einer Sicherheitsrhetorik hat eine performative Kraft, weil er die Wirklichkeit auf eine bestimmte Weise strukturiert und damit auch konstruiert. Er liefert ein Verständnis von politischen Problemen aus der Rationalität der Sicherheit heraus und bietet damit auch Maßnahmen nur innerhalb dieses Rahmens an. Über den Gebrauch einer solchen Rhetorik soll zum einen dem Thema auf der politischen Agenda eine vorrangige Stellung und eine vermehrte öffentliche Aufmerksamkeit zugeteilt werden, zum anderen sollen darüber Sicherheitsmaßnahmen legitimisiert werden.^[58] Sicherheit ist deswegen so machtvoll, weil sie, wie kaum ein anderes politisches Konzept, Themen zu einer Angelegenheit höchster Priorität transformieren kann, was dann den Einsatz von Instrumenten z.T. jenseits demokratischer und rechtstaatlicher Dimensionen rechtfertigt. Wie Huysmans aufzeigt, gelingt es durch die Versicherheitlichung der Migration, Mittel, die gegen Terrorismus und Kriminalität vorgesehen sind, auf den Bereich der Migration zu übertragen.^[59]

Während Ole Wæver und die Kopenhagener Schule bei der Untersuchung von Versicherheitlichungsprozessen den Schwerpunkt auf den Sprechakt an sich legen, fokussiert Didier Bigo und die Pariser Schule die soziale Praxis, die politische Themen auf einen Sicherheitsdiskurs verschiebt. Im Zentrum der Analyse stehen hier die „security professionals“ und ihre Handlungsstrategien im Politikfeld der inneren und äußeren Sicherheit.

„The securitization of immigration then emerges from the correlation between some successful speech acts of political leaders, the mobilization they create for and against some groups of people, and the specific field of security professionals (which, in the West, and despite many differences, now tend to unite policemen, gendarmes, intelligence services, military people, providers of technology of surveillance and experts on risk assessments).”^[60]

Folglich definiert Bigo Sicherheit als Dispositiv institutioneller Praktiken mit ihrem Wissen, ihren Akteuren und ihrem Habitus.^[61] Nach Bigo ist der „securitization-process“ vor allem deswegen so erfolgreich, weil er als „mode of governmentality“^[62] von verschiedenen Akteuren für ihre Zwecke benutzt werden kann, wobei aber nur bestimmte Akteure die Autorität und das symbolische Kapital besitzen, ihre Lesart zur diskursdominanten zu machen. Ein generelles Unsicherheitsgefühl der Bürger – zusammenhängend mit neoliberalen Diskursen, die Freiheit mit Gefahr und Unsicherheit assoziieren – und die Vorstellung von Staaten als ‚Körper’ oder ‚Container’, deren Grenzen die Politik kontrollieren muss, bilden die diskursive Grundlage, auf denen die Sicherheitsakteure ihre Politik aufbauen.^[63]

Mit Elisabeth Abiri betrachte ich den Prozess der Versicherheitlichung als eine Kombination einer „securitization through words“ und eine „securitization through deeds“^[64], also als eine soziale Praxis, die sich sowohl im Gebrauch einer bestimmten Sicherheitsrhetorik als auch einer materiellen Umsetzung ausdrückt. So lässt sich im institutionellen Diskurs beobachten, dass Migration zum einen in einen Sicherheitskontext eingeordnet wird, indem die Steuerung der Migrationsbewegungen als flankierende Maßnahme zur Gewährung von Sicherheit in einem Raum der Freizügigkeit präsentiert wird. Zum anderen basiert die europäische Migrations- und Asylpolitik zwar auf einem Komplex unterschiedlicher Politiken, für den Bereich der illegalen Migration lässt sich aber ein starker Fokus auf Kontroll- und Überwachungsmechanismen konstatieren.

3. Asyl- und Migrationspolitik auf europäischer Ebene

In diesem Kapitel möchte ich einen knappen Überblick über die Entwicklung der Migrationspolitik auf europäischer Ebene geben. Es ist hier nicht das Ziel, eine detaillierte Übersicht zu bieten, sondern die wichtigsten Entwicklungsschritte deskriptiv zu skizzieren, um so eine Einordnung der von mir untersuchten Schlüsseldokumente der europäischen Migrationspolitik zu ermöglichen. Die Bewertung dieser Politik im Sinne der Versicherheitlichung von Migrationsfragen erfolgt in Kapitel 4.

3.1 Intergouvernementale Kooperation

3.1.1 Von TREVI zum Weißbuch der Kommission „Vollendung des Binnenmarktes“

Der Beginn der Kooperation in Fragen Justiz und Inneres lässt sich als „late comer“^[65] derjenigen Politikbereiche, die in den Fokus der europäischen Zusammenarbeit rückten, auf die 60er Jahre zurückführen. Erst mit der Einrichtung der TREVI-Gruppe^[66] 1975 aufgrund der Terrorismuswelle in einigen europäischen Ländern kann jedoch von einer Institutionalisierung gesprochen werden. Diese rein intergouvernementale Zusammenarbeit außerhalb des Vertrags umfasste allerdings noch keine Einwanderungs- und Asylfragen, sondern beschränkte sich auf die Kooperation bei der Terrorismusbekämpfung. EG-Maßnahmen im Zusammenhang mit Einwanderungspolitiken fanden zu dieser Zeit lediglich durch Assoziations- und Kooperationsabkommen mit Drittstaaten statt, die häufig Klauseln bezüglich Arbeitsmigranten enthielten.^[67] Die „ad hoc intergovernmental cooperation“^[68], von der man bei der Justiz- und Innenpolitik bis 1985 sprechen kann, gründete auf der Erkenntnis der Mitgliedstaaten, dass die Internationalisierung auch die Fähigkeit des einzelnen Staates, für die innere Sicherheit aufzukommen, in Frage stelle.^[69]

Mit der Einheitlichen Europäischen Akte wurde 1986 Art. 8a in den EWG-Vertrag eingeführt, durch den bis Ende 1992 ein Raum ohne Binnengrenzen verwirklicht werden sollte.^[70] Bereits durch die Verträge von Rom von 1957 wurde die Personenfreizügigkeit für Angehörige der EG-Mitgliedstaaten aus wirtschaftlichen Gründen kodifiziert. Jedoch umfasste der Begriff ursprünglich ausschließlich Arbeitnehmer, also Personen, die aus wirtschaftlichen Gründen zur Arbeitsaufnahme die Grenze überschritten und erstreckte sich nur auf Staatsangehörige der EG-Mitgliedstaaten. Die EG definierte sich zu jener Zeit als reine Wirtschaftsgemeinschaft. Auf dem Europäischen Rat von Fontainebleau im Jahr 1984 wurde das Ziel formuliert, die Binnengrenzkontrollen abzuschaffen. Es folgte 1985 das Weißbuch der Kommission „Vollendung des Binnenmarktes“^[71], das die Notwendigkeit unterstrich, alle Personenkontrollen an den Binnengrenzen der EG abzuschaffen.^[72]

[...]

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^[1] Unter dem Begriff der illegalen Einwanderung i.w.S. (auch „illegaler Aufenthalt“) werden verschiedene Phänomene zusammengefasst. Erfasst werden Drittstaatsangehörige, die illegal auf dem Land-, See- oder Luftweg – einschließlich der Transitzone von Flughäfen – in das Gebiet eines Mitgliedstaats einreisen, aber auch Personen, die legal mit einem gültigen Visum oder visumfrei einreisen, den autorisierten Aufenthalt jedoch überschreiten („overstay“) oder den ursprünglichen Aufenthaltszweck ändern und zuletzt Asylbewerber, die nach einem Negativentscheid über ihr Asylbegehren nicht ausreisen. Illegale Einwanderung und illegale Migration werden von mir in dieser Arbeit synonym benutzt. Vgl. KOM (2006) 402 endg., Abs. 3.

^[2] KOM (2006) 402 endg., Abs. 2.

^[3] Ebd. Abs. 5 und 11.

^[4] KOM (2001) 672 endg., Abs. 3.2.

^[5] Vgl. KOM (2006) 402 endg.

^[6] Vgl. Huysmans 2000 und 2006; Bigo 2002 und 2005; Mitsilegas et al. 2003.

^[7] So bezeichne ich die Aussagen von Kommission und Rat. Die Positionen des Europäischen Parlamentes werden in dieser Arbeit außen vor gelassen.

^[8] Für die Situation in Deutschland vgl. exemplarisch Bade 2002. Für die Situation in Schweden vgl. Abiri 2000b.

^[9] In den Sozial- und Kulturwissenschaften wird dieser Prozess auch als „othering“ („Ver-anderung“) bezeichnet. Vgl. zur Konstruktion von Differenz bezüglich Migranten Schiffauer 1997.

^[10] Vgl. Huysmans 2006, S. 45-62.

^[11] Vgl. ebd., S. 48f. Unter funktionaler Integrität versteht Huysmans in Bezug auf Barry Buzan „the capacity to control the method of shaping [society´s] wealth“.

^[12] Bigo 1997, S. 343. Vgl. auch Bigo 2002, S. 65ff.

^[13] Bigo 1997, S. 149.

^[14] Vgl. hierzu insbesondere das Programm von Tampere 1999.

^[15] Vgl. Huysmans 2000, S. 758.

^[16] Vgl. exemplarisch Walter (Direktor im BGS, Grenzschutzpräsidium Ost)1994 und Sturm (Regierungsrat im Bundesministerium des Innern) 1995.

^[17] Vgl. Bigo 2002, Guiraudon 2003, Huysmans 2000.

^[18] Vgl. Guiraudon 2003, S. 277.

^[19] Bigo 2002, 2005; Huysmans 2000, 2006; den Boer 1995. Auch wenn sich die deutsche Übersetzung „Versicherheitlichung“ etwas holprig anhört, werde ich in meiner Arbeit vornehmlich mit dieser Bezeichnung arbeiten.

^[20] Vgl. Maurer et al. 2006, S. 4.

^[21] Bigo 2002, S. 65.

^[22] Vgl. Krause / Williams 1997.

^[23] Vgl. Abiri 2000a, Buzan 1984, Wæver 2005, Mitsilegas / Monar / Rees 2003.

^[24] Vgl. Huysmans 2006, S. 15ff.

^[25] Abiri 2000a, S. 7.

^[26] Vgl. Mitsilegas / Monar / Rees 2003, S. 45ff.

^[27] Bort 2000, S. 4.

^[28] Zur Rekonzeptualisierung von Sicherheit in einer globalisierten Welt vgl. die Aufsätze in Part I „Reconceptualizing Security“ in: Rosenau / Aydinli 2005.

^[29] Vgl. Mitsilegas / Monar / Rees 2003, S. 62ff.

^[30] Wæver 2005, S. 153.

^[31] Vgl. Mitsilegas / Monar / Rees 2003, S. 51ff.

^[32] Huymans 2006, S. 4.

^[33] Ebd., S. 16.

^[34] Zur genaueren Schwerpunktsetzung der einzelnen Schulen vgl. Büger / Stritzel 2005. Zu den einzelnen Schulen vgl. vor allem die Arbeiten von Didier Bigo (Pariser Schule), Ole Wæver und Barry Buzan (Kopenhagener Schule) Jones R. Wyn und Ken Booth (Waliser Schule).

^[35] Vgl. Huysmans 2006, S. 16.

^[36] Vgl. ebd., S. 2. So kann der gleiche Migrant beispielsweise als Bereicherung für die Gesellschaft und als Ausgleich demographischer Prozesse oder aber als Konkurrent um Wohlfahrtsleistungen interpretiert werden.

^[37] Vgl. Abiri 2000b, S. 39.

^[38] Huysmans 2006, S. 22f.

^[39] Ebd., S. 23.

^[40] Weiner beispielsweise bot in seiner Studie „International Migration and Security“ einen der ersten theoretischen Rahmen für die Untersuchung der Auswirkungen von Migration auf die Sicherheit. Er stellte darin fest, dass Migration sowohl Konsequenz als auch als Ursache internationaler Konflikte sein kann, hinterfragte die diskursive Verknüpfung von Migration und Sicherheit jedoch nicht. Vgl. Weiner 1993.

^[41] Abiri 2000b, S. 45.

^[42] Bigo 2002, S. 85.

^[43] Huysmans 1995, S. 57.

^[44] Vgl. Hyde-Price 2000, S. 25.

^[45] Zur Konstruktion von Diskursen über Gemeinschaften vgl. Hall 1994.

^[46] Vgl. Huysmans 1995, S. 57f.

^[47] Vgl. Huysmans., S. 59.

^[48] Ebd.1995, S. 56.

^[49] Vgl. Huysmans 2000, S. 762f. Vgl. auch Thränhardt / Miles 1995, S. 10 und Benedikt 2004, S. 103ff.

^[50] Vgl. Huysmans 2006, S. 767ff.

^[51] Vgl. Hyde-Price 2000, S. 25.

^[52] KOM (2002) 233 endg., Abs.1.

^[53] Identität wird hier als relationales, prozesshaftes Konstrukt verstanden, welches in der sozialen Praxis fortlaufend neu ausgehandelt wird.

^[54] Vgl. Büger / Stritzel 2005, S. 5ff.

^[55] Vgl. Benedikt 2004, S. 84ff und 262f.

^[56] Abiri 2000a, S. 2.

^[57] Huysmans 2006, S. 25.

^[58] Vgl. Huysmans 2006, S. 25f.

^[59] Vgl. Huysmans 2000, S. 760. Die “mobilisation power” von Sicherheit muss aber nicht immer negativ bewertet werden, wie Taureck hinweist. Dadurch, dass beispielsweise der Kampf gegen die Abholzung des Regenwaldes Teil der nationalen Sicherheitsagenda in Brasilien wurde, seien negative ökologische Folgen abgemildert worden. Vgl. Taureck 2005, S. 9.

^[60] Bigo 2002, S. 65.

^[61] Vgl. Bigo 2002, S. 84.

^[62] Bigo 2002, S. 65.

^[63] Vgl. Bigo 2002, S. 65ff.

^[64] Abiri 2000a, S. 2.

^[65] Wagner 2003, S. 1033.

^[66] Es ist umstritten, wo dieser Name herkommt. Die einen behaupten, TREVI beziehe sich auf „terrorisme, radicalisme, extrémisme et violence internationale“, andere hingegen, er nehme Bezug auf die „Fontana di Trevi“ in Rom, wo das Treffen abgehalten wurde. Vgl. Maurer / Turnbull / Bigo 2001, S. 319, Fn. 5.

^[67] Vgl. Stetter 2000, S. 98, Fn. 8.

^[68] Kostakopoulou 2006, S. 232.

^[69] Vgl. Maurer / Turnbull / Bigo 2001, S. 318.

^[70] Schröder 2004, S. 45.

^[71] KOM (1985) 310 endg.

^[72] Vgl. Niessen 1996, S. 20.