Die Bedeutung des Art. 6 EMRK für den deutschen Verwaltungsprozess

Inhaltsverzeicihnis

Teil 1 Einführung

Teil 2 Das Verhältnis der EMRK zum Grundgesetz und zur VwGO
A. Der Rang der EMRK in der deutschen Rechtsordnung
B. Die Möglichkeiten weitergehender Berücksichtigung der EMRK

Teil 3 Der Anwendungsbereich des Art. 6 EMRK – die Frage nach der Anwendbarkeit des Art. 6 EMRK auf verwaltungsgerichtliche Verfahren

Teil 4 Die Organisationsgarantie des Art. 6 EMRK: Das Gericht
A. Der Begriff des Gerichts
I. Der Begriff des Gerichts nach Art. 6 EMRK
II. Die deutschen Verwaltungsgerichte
B. „auf Gesetz beruhend“
I. Die Anforderungen des Art. 6 EMRK an die gesetzliche Grundlage
II. Die gesetzliche Grundlage der deutschen Verwaltungsgerichte
C. „unabhängig und unparteiisch“
I. Die Anforderungen an die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Gerichts nach Art. 6 EMRK
II. Die Garantie der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richter im deutschen Verwaltungsprozess

Teil 5 Der Zugang zum Gericht nach Art. 6 EMRK

Teil 6 Die Verfahrensgarantie des Art. 6 EMRK: der fair trial
A. „in einem fairen Verfahren“
B. Gebot angemessener Verfahrensdauer
1. Gebot angemessener Verfahrensdauer nach Art. 6 EMRK
2. Die angemessene Verfahrensdauer im deutschen
Verwaltungsprozess
C. Grundsatz der Öffentlichkeit
I. Grundsatz der Öffentlichkeit nach Art. 6 EMRK
II. Grundsatz der Öffentlichkeit nach der VwGO
1. Der Gerichtsbescheid, § 84 VwGO
2. Mündliche Verhandlung in der Berufungsinstanz,
§§ 125 Abs. 2 Satz 2, 130a
3. Mündliche Verhandlung bei Normenkontrolle, § 47 Abs. 5 VwGO
4. Öffentlichkeit der Urteilsverkündung

Teil 7 Fazit

Teil 1 Einführung

Die Europäisierung des Verwaltungsrechts oder des Verwaltungsprozessrechts ist geradezu ein Modethema^[1]. Der Schwerpunkt der Diskussion liegt allerdings meist bei den Auswirkungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf das deutsche Recht. Dieser Aspekt wird in der vorliegenden Arbeit vollständig ausgeblendet. Stattdessen wird der Blick von Luxemburg weg auf Straßburg gelenkt und allein die Frage untersucht, welchen Einfluss die Europäische Menschenrechtskonvention und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auf den deutschen Verwaltungsprozess hat. Sedes materiae ist dabei Art. 6 EMRK, der das Menschenrecht auf ein faires Verfahren enthält. Wegen der engen inhaltlichen Verbindung wird an geeigneter Stelle auch Art. 13 EMRK in die Überlegungen mit einfließen.

Teil 2 Das Verhältnis der EMRK zum Grundgesetz und zur VwGO

A. Der Rang der EMRK in der deutschen Rechtsordnung

Um die Bedeutung des Art. 6 EMRK für den deutschen Verwaltungsprozess darzustellen, ist es zunächst erforderlich, sich Klarheit über den Rang der EMRK in der deutschen Rechtsordnung zu verschaffen.

Die EMRK ist ihrer Rechtsnatur nach ein völkerrechtlicher Vertrag, was die Frage nach ihrer innerstaatlichen Geltung aufwirft. Die Stellung der EMRK in den Rechtsordnungen der verschiedenen Vertragsstaaten unterscheidet sich deutlich^[2]. Die EMRK selbst enthält keine Regelung über ihren Rang in den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Für die Bundesrepublik Deutschland ergibt sich folgendes Bild^[3]:

Ein völkerrechtliches Abkommen erhält grundsätzlich in der Normenhierarchie der deutschen Rechtsordnung durch das Zustimmungsgesetz über die Transformation zu innerstaatlichem Recht bzw. den damit verbundenen Rechtsanwendungsbefehl^[4] den Rang eines einfachen Gesetzes. Dies wird einhellig aus Art. 59 Abs. 2 GG abgeleitet^[5]. Grundsätzlich hat damit auch die EMRK – formell in Gestalt des Zustimmungsgesetzes – den Rang eines einfachen Bundesgesetzes^[6].

B. Die Möglichkeiten weitergehender Berücksichtigung der EMRK

Dieses Ergebnis wird aber verbreitet als der herausragenden materiellen Bedeutung der EMRK nicht angemessen empfunden. Als unbefriedigend wird insbesondere die aus einer solchen Betrachtungsweise folgende Konsequenz angesehen, dass der Menschenrechtsschutz der EMRK durch ein einfaches, zeitlich nach dem Zustimmungsgesetz erlassenes deutsches Gesetz gemäß der lex-posterior-Regel innerstaatlich ausgehebelt werden könnte. Daher geht die überwiegende Ansicht davon aus, dass die EMRK auch innerstaatlich eine über ein einfaches Bundesgesetz hinausgehende Bedeutung hat, ohne dass Einigkeit über den genauen Rang und dessen Begründung herrschen würde^[7].

Teilweise wird eine Ausstrahlungswirkung der EMRK auf das einfache Recht – vergleichbar der Ausstrahlungswirkung des Grundgesetzes – angenommen^[8].

Eine andere Ansicht will die EMRK zu einer „Grundrechtsverfassung“ erheben, auf die Art. 1 Abs. 2 GG Bezug nehme. Das darin enthaltene Menschenrechts-prinzip verlange, dass die Freiheitsgewährleistungen der EMRK als Auslegungshilfe ins nationale Verfassungsrecht einfließen^[9].

Dabei bleibt allerdings unklar, welchen normativen Inhalt der Begriff „Grundrechtsverfassung“ haben soll. Aus dem Verhältnis von Art. 1 Abs. 2 und Abs. 3 GG ergibt sich eindeutig, dass ein unmittelbarer Vorrang als unmittelbar geltendes Recht nur für die „nachfolgenden Grundrechte“ und gerade nicht allgemein für die „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechte“ konstituiert wird. Sofern die in Art. 1 Abs. 2 GG genannten Menschenrechte über die Grundrechte des Grundgesetzes hinausgehen, haben sie jedenfalls nicht teil an der vorrangigen Geltung gemäß Art. 1 Abs. 3 GG. Dies ist anerkannt für die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (der Vereinten Nationen) und gilt ebenso für die Europäische Menschenrechtskonvention.

Weiterhin wird vorgebracht, dass die EMRK Völkergewohnheitsrecht darstelle und somit Bestandteil des Bundesrechts nach Art. 25 GG wären. Daraus würde folgen, dass die Regelungen der EMRK den Gesetzen vorgehen und Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes erzeugen, Art. 25 Satz 2 GG^[10]. Dabei erscheint jedoch fraglich, ob die Garantien der EMRK tatsächlich zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts zu zählen ist, wofür erforderlich ist, dass eine „ausreichende Staatenpraxis, das heißt eine dauernde und einheitliche Übung unter weit gestreuter und repräsentativer Beteiligung hinter der Auffassung steht, im Rahmen des völkerrechtlich Gebotenen und Erlaubten oder des Notwendigen zu handeln“^[11].

Schließlich wird zur Lösung des methodischen Problems der Beachtung der EMRK bei der Auslegung von Bundesgesetzen statt einer EMRK-konformen eine „EMRK-inkorporierende“ Rechtsanwendung vorgeschlagen^[12]. Dieser Lösungsansatz nimmt den Rang der EMRK als einfaches Bundesgesetz ernst und qualifiziert das Problem des Verhältnisses zwischen der EMRK und einfachem Bundesgesetz nicht als ein Problem der Normenhierarchie, sondern als Bestimmung des „Konkurrenzverhältnisses zwischen gleichrangigen Normen“, die im Einzelfall unterschiedliche Rechtsfolgen anordnen können^[13]. Dieses Verhältnis sei im Wege einer systematischen Auslegung zu klären, bei der zwei gleichrangige, unmittelbar geltende Normen in eine sinnvolle Beziehung zueinander gesetzt werden. Diese Auslegung könne zu einem Vorrang der EMRK in der Auslegung durch den EGMR vor der (isoliert betrachteten) nationalen Rechtslage führen^[14].

Dieser Lösung ist vor allem insoweit zuzustimmen, als sie den Rang der Konvention in der Normenhierarchie als einfaches unmittelbar anwendbares Bundesgesetz ernst nimmt und die dabei auftretenden Auslegungsprobleme auf der Ebene des „einfachen“ Rechts löst.

Das Bundesverfassungsgericht stellt zunächst klar, dass die EMRK „Bestandteil des positiven Rechts der Bundesrepublik Deutschland im Range eines Bundesgesetzes“ ist^[15]. Dementsprechend ist eine auf die EMRK gestützte Verfassungsbeschwerde unzulässig^[16]. Weitergehend seien aber „Inhalt und Entwicklungsstand der Europäischen Menschenrechtskonvention ... bei der Auslegung des Grundgesetzes“ in Betracht zu ziehen. Dementsprechend diene auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten des Grundgesetzes^[17]. Damit weist das Bundesverfassungs-gericht der EMRK eine Bedeutung zu, die ein einfaches Bundesgesetz nicht hat, kann dieses doch nicht zur Auslegung von Grundrechten herangezogen werden. Zugleich anerkennt es die Bedeutung der Interpretation der EMRK durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ohne sich dogmatisch auf das Rangverhältnis zwischen den beiden Gerichten festzulegen.

In seiner jüngsten Entscheidung^[18] zu diesem Fragenkomplex betont das Bundesverfassungsgericht, dass zur Bindung an Gesetz und Recht gem. Art. 20 Abs. 3 GG die Berücksichtigung der Gewährleistungen der EMRK und der Entscheidungen des EGMR „im Rahmen methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung“ gehöre. Dabei könne „sowohl die fehlende Auseinandersetzung mit einer Entscheidung des Gerichtshofs als auch deren gegen vorrangiges Recht verstoßende schematische “Vollstreckung“ (...) gegen Grundrechte in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip verstoßen“. Bei der Berücksichtigung der Entscheidungen des EGMR durch nationale Gerichte müssten die möglichen Auswirkungen auf die nationale Rechtsanwendung insbesondere dann beachtet werden, „wenn es sich um ein in seinen Rechtsfolgen ausbalanciertes Teilsystem des innerstaatlichen Rechts handelt, das verschiedene Grundrechtspositionen miteinander zum Ausgleich bringen will“.

Damit ist festzustellen, dass die EMRK von deutschen Behörden und Gerichten anzuwenden und zu beachten ist und der nationale Rechtsanwender im Einzelfall die Spruchpraxis des EGMR im Rahmen „methodisch vertretbarer“ Auslegung berücksichtigen muss^[19].

Wegen der allgemeinen Völkerrechtsfreundlichkeit der deutschen Rechtsordnung gilt darüber hinaus der „lex posterior“-Grundsatz nicht für solche Gesetze, die der Konvention zeitlich nachfolgen. Denn es spricht eine Vermutung dafür, dass der deutsche Gesetzgeber von den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland nicht abweichen will^[20]. Es wird zu Recht mit der Bedeutung der völkerrechtlichen Bindungen als unvereinbar angesehen, wenn diese durch spätere Bundesgesetze gelockert werden, ohne dass der Gesetzgeber dies explizit zum Ausdruck gebracht hat^[21].

Teil 3 Der Anwendungsbereich des Art. 6 EMRK – die Frage nach der Anwendbarkeit des Art. 6 EMRK auf verwaltungsgerichtliche Verfahren

Art. 6 EMRK gewährt jeder Person das Recht auf ein faires Verfahren über Streitigkeiten „in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen“ sowie „über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage“. Daher stellt sich bereits nach einem ersten Blick auf den Wortlaut der Norm die Frage, ob Art. 6 EMRK überhaupt auf verwaltungsgerichtliche Verfahren Anwendung findet, oder ob seine Gewährleistung von vornherein auf zivil- und strafprozessuale Verfahren beschränkt ist.

Nach der Schlussklausel der EMRK sind die französische und die englische Sprache die beiden authentischen Sprachen und daher einer am Wortlaut orientierten Auslegung zu Grunde zu legen^[22]. Die englische Fassung spricht von „civil rights and obligations“, die französische von „droits et obligations de caractère civil“. Auch nach diesen Begrifflichkeiten könnte eine streng am Wortlaut orientierte Auslegung zu dem Ergebnis kommen, dass Art. 6 EMRK keine Anwendung auf verwaltungsgerichtliche Verfahren findet. Dies gilt jedenfalls dann, wenn bei der Auslegung der Begriffe „zivilrechtliche Ansprüche“ bzw. „civil rights“ die für die deutsche Rechtsordnung grundlegende Unterscheidung von öffentlichem Recht und Zivilrecht angewendet wird. Denn § 40 Abs. 1 Satz 1 legt fest, dass der Verwaltungsrechtsweg nur in „öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten“ gegeben ist. Allerdings erscheint es fraglich, ob eine solche Auslegung, die den Anwendungsbereich des Art. 6 EMRK allein anhand der dem deutschen Prozessrecht zugrundeliegenden Differenzierung zwischen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten und zivilrechtlichen Streitigkeiten gemäß § 13 GVG, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, der historischen Entwicklung, der Systematik und der Teleologie der EMRK gerecht wird^[23].

Eine Auslegung des Anwendungsbereichs des Art. 6 EMRK anhand nationaler prozessrechtlicher Vorschriften würde nämlich dem Prinzip der sog. „autonomen Interpretation“^[24] widersprechen. Dieser – meist als Sonderfall der systematischen Interpretation verstandene – Auslegungsgrundsatz besagt, dass die EMRK als völkerrechtlicher Vertrag nicht anhand der jeweiligen nationalstaatlichen Begrifflichkeiten ausgelegt werden darf, sondern die Systematik des Vertrages, seine Zielsetzung und die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der verschiedenen nationalen Rechtsordnungen berücksichtigt werden müssen. Damit sollen auch „nationale Alleingänge auf niedrigem Niveau“^[25] vermieden werden, die dem grundsätzlichen Ziel der EMRK zuwiderlaufen. Der Anwendungsbereich des Art. 6 EMRK kann also nicht entlang der bekannten, durch die modifizierte Subjektstheorie^[26] und andere Differenzierungsmodelle fixierten Abgrenzungslinie zwischen öffentlich-rechtlichen und zivilrechtlichen Streitigkeiten gem. § 40 VwGO bestimmt werden.

[...]

^[1] Vgl. nur Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, DVBl. 2004, 1441 ff; Schoch, Die Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, in: Schmidt-Aßmann/Sellner/Hirsch/Kemper/Grube (Hrsg.), Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, S. 507 ff.

^[2] Übersicht bei Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage 1996, Einf. Rn. 6; Hoffmeister, Der Staat 40 (2001), 349 (360 ff.) ; A. Peters, Einführung in die EMRK, S. 2 f.; Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Auflage 2005, § 3.

^[3] Vgl. zum Folgenden Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Auflage 2005, § 3, Rn. 6; Pache, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsordnung, EuR 2004, 393 (398 ff.).

^[4] Gesetz vom 7.8.1952, BGBl. 1952 II S. 685, ber. 953.

^[5] Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Auflage 2006, Art. 59, Rn. 19; Pache, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsordnung, EuR 2004, 393 (398).

^[6] BVerfGE 74, 358 (370); 111, 307 (317); Jarass/ Pieroth, Grundgesetz, 8. Auflage 2006, Art. 25, Rn. 10; Dörr, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage, EVR Rn. 292; Uerpmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsprechung, 1993, S.72.

^[7] Ausführlich zu den verschiedenen Vorschlägen Hoffmeister, Der Staat 40 (2001), 349 (364 ff.); Langenfeld, Die Stellung der EMRK im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, in: Bröhmer (Hrsg.), Der Grundrechtsschutz in Europa, 2002, S. 95 ff.

^[8] A. Peters, Einführung in die EMRK, S. 3.

^[9] Hoffmeister, Der Staat 40 (2001), 349 (367 ff.); kritisch dazu Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Auflage 2005, § 3 Rn. 7.

^[10] Bleckmann, EuGRZ 1994, 149 (153 f.).

^[11] BVerfGE 96, 68 (87); 109, 13 (27 f.); kritisch zu einer generellen Umsetzung der EMRK über Art. 25 GG Uerpmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsprechung, 1993, S.64.

^[12] Grupp/Stelkens, DVBl. 2005, 133 (135 ff.)

^[13] Grupp/Stelkens, DVBl. 2005, 133 (139) am Beispiel des Verhältnisses von § 47 Abs. 1 AuslG („Ist-Ausweisung“) und Art. 8 EMRK, der eine Verhältnismäßigkeitsprüfung verlangt.

^[14] Grupp/Stelkens, DVBl. 2005, 133 (140).

^[15] BVerfGE 74, 358 (370).

^[16] BVerfGE 6, 290 (296); 64, 135 (137).

^[17] Erstmals in BVerfGE 74, 358 (370), bestätigt durch BVerfGE 82, 106 (115,120), jeweils zur Unschuldsvermutung nach Art. 6 Abs. 2 EMRK.

^[18] BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004, BVerfGE 111, 307 (Görgülü); dazu Papier, EuGRZ 2006, 1 ff.; Meyer-Ladewig, Die Bindung deutscher Gerichte an Urteile des EGMR, NJW 2005, 15.

^[19] Dörr, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage, EVR Rn. 293.

^[20] BVerfGE 111, 200 (211); BVerwGE 110, 203 (214); speziell zur Vermutung für das völkerrechskonforme Verhalten des Gesetzgebers Uerpmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsprechung, 1993, S. 112 ff..

^[21] Grupp/Stelkens, DVBl. 2005, 133 (134).

^[22] Dazu, dass dies nicht nur für die EMRK als völkerrechtlichen Vertrag, sondern auch für die Auslegung der EMRK im innerstaatlichen Bereich gilt vgl. Grabenwarter, EMRK, § 5, Rn. 2 m.w.N.

^[23] Allgemein zur Auslegung der EMRK Grabenwarter, EMRK, § 5.

^[24] Dazu und zum Folgenden Grabenwarter, EMRK, § 5, Rn. 9 – 11, m. w. N. aus Rspr. und Lit. insbesondere in Fn. 22.

^[25] Grabenwarter, EMRK, § 5, Rn. 9.

^[26] Grundlegend Otto Mayer, Verwaltungsrecht Band 1, S. 15; H.J. Wolff, AöR 76 (1950), S. 205 ff.