Ein Versuch zur effizienten Allokation von Verteidigungsressourcen: Das PPBS in der amerikanischen Verteidigungsplanung

Inhalt

1. Einleitung

2. Geschichte und Charakterisierung des PPBS

3. Ökonomische Begründung

4. Methoden

5. Gründe für Scheitern

6. Lehren

Bibliographie

1. Einleitung

Die Frage der finanziellen Alimentierung des Militärs findet in der jüngsten Gegenwart, insbesondere seit Amtsantritt der Administration von US-Präsident George W. Bush 2001, vermehrte Beachtung; so konnte am 23. Juli 2004 den Medien entnommen werden, dass der Kongress das Verteidigungsbudget des Präsidenten für das Jahr 2005 im Umfang von rund USD 400 Mrd. genehmigt habe. Abgesehen von den sicherheitspolitischen, diplomatischen und v.a. auch weltanschaulich-normativen Argumenten, die mehr oder weniger überzeugend in die Diskussion um Sinn und Unsinn eines − in absoluten Zahlen gemessen − gigantisch erscheinenden Verteidigungsetats eingebracht werden, ist in erster Instanz auch die finanzwissenschaftliche Perspektive von Interesse. Gerade in Zeiten, in denen die öffentliche Meinung aufgrund einer Vielzahl von umstrittenen Militärinterventionen vermehrt mit Skepsis auf die Subventionierung der Streitkräfte reagiert, stellt sich die Frage, wie Budgetentscheidungen zugunsten derselben überhaupt zustande kommen und legitimiert werden. Insbesondere der zweite Punkt erhitzt die Gemüter gegenwärtig in hohem Masse und wird hauptsächlich aus einer ethisch-moralischen Warte hinterfragt; dies ist durchaus legitim, es besteht jedoch die Gefahr, dass die „harten“ planerischen Prozesse, welche zur Ausarbeitung eines Verteidigungsbudgets führen, vernachlässigt werden.

Die vorliegende Arbeit ist denn auch darum bemüht, die Praxis der Allokation von Verteidigungsressourcen genauer zu betrachten. Konkretes Untersuchungsobjekt ist das von US-Verteidigungsminister Robert S. McNamara 1961 für das Pentagon eingeführte Planning, Programming, Budgeting System (PPBS), welches später auch auf andere staatliche Sektoren ausgedehnt wurde. Es stellte den Versuch dar, das schlecht organisierte, unkontrollierte und dezentral geführte Budgetierungsprozedere der US-Streitkräfte (Army, Navy und Air Force) mit den Methoden des Management Accounting (insbesondere Capital Budgeting) sowie des Operations Research zu rationalisieren^[1] ; diese erhielten bis Anfang der 1960er Jahre einen jährlichen Betrag vom Weissen Haus zugesprochen, den sie sodann autonom auf ihre jeweiligen Programme verteilen konnten. Es ist wenig verwunderlich, dass diese Praxis zu einem eigentlichen Ausgaben-Wildwuchs führte^[2], der infolge mangelnder Koordination das Verteidigungsministerium zu einer trägen Institution machte und damit letztlich die nationale Sicherheit – nota bene auf dem Höhepunkt des Kalten Krieges – potentiell gefährdete.

Im folgenden soll das PPBS unter verschiedenen Gesichtspunkten analysiert werden. Nach einem einführenden historischen Abriss der Entstehung des Konzepts und dessen Charakterisierung wird auf die ökonomische Begründung von PPBS eingegangen, gefolgt von den spezifischen Methoden, die für die Realisierung angewandt wurden. In einem weiteren Schritt werden die Gründe für das Scheitern der Budgetierungsmethode PPBS eruiert; denn bereits rund ein Jahrzehnt nach erfolgter Implementierung bildete sich in kritischen Fachkreisen ein breit abgestützter Konsens heraus, der McNamaras Experiment als kapitale Fehlleistung betrachtete. Zuletzt wird auf mögliche Lehren verwiesen, die aus dem gescheiterten Versuch, Managementtechniken für die Bestimmung der effizienten Allokation von Verteidigungsreserven zu verwenden (wie es das PPBS vorsah), zu ziehen sind.

2. Geschichte und Charakterisierung des PPBS

Als Robert S. McNamara am 9. Januar 1961 sein Amt als 8. Verteidigungsminister^[3] der Vereinigten Staaten in der Kennedy-Administration antrat, ging er sogleich mit grossem Elan und hohem Tempo an seine neue Aufgabe. Den Vorsatz, die Ausgabenseite seines Ministeriums vollständig zu reformieren, fasste der ehemalige CEO der Ford Motor Company bereits in den ersten Wochen seiner Amtszeit. Als er in der ersten Sitzung mit den Joint Chiefs of Staff (JCS) erfuhr, die Entscheidung über Neuanschaffungen im Rüstungsbereich liege mehrheitlich beim Chairman des House Appropriations Committee, quittierte er diese Tatsache mit der vielsagenden und für seine persönliche Einstellung idealtypischen Aussage: „It’s not logical“ (Shapley, S. 99). Damit wird auch klar, was McNamara mit der Budgetreform im Verteidigungsministerium bezweckte: es ging um die Entwicklung einer rationalen und objektiv verifizierbaren Methodik, mit der die „wahren“ Anforderungen bzw. Bedürfnisse der Truppen in Form von Nutzengrössen erfasst werden konnten; davon ausgehend würde sodann jenes Mittel bzw. Waffensystem identifiziert, welches den angestrebten Nutzen am kostengünstigsten realisierte. Insgesamt handelt es sich im Ansatz also um eine klassische Kosten-Nutzen-Analyse (KNA), übertragen auf die Sphäre des Militärs. Mit diesem Transfer in der Anwendung sind jedoch auch starke Implikationen für die Strategie verbunden; denn die Anschaffung neuer Waffensysteme wird nicht mehr in erster Linie von taktischen Kriterien bestimmt, sondern richtet sich nach dem strikt ökonomischen Kalkül der KNA.

Die Selbstverständlichkeit, mit der McNamara die Umsetzung seiner Pläne vorantrieb, wurde zusätzlich durch die Tatsache verstärkt, dass der US-Kongress die Kompetenzen des Verteidigungsministers 1958 deutlich ausgedehnt hatte; dieser konnte nun die beinahe totale Kontrolle über das Budget der einzelnen Truppengattungen ausüben und sich damit über die Präferenzen der Generäle hinwegsetzen^[4]. Unmittelbar nach Amtsantritt engagierte McNamara Charles J. Hitch, den langjährigen Chefökonomen der RAND Corporation als Controller im Pentagon; dieser hatte im Rahmen der Studie „The Economics of Defense in the Nuclear Age“ das Konzept des Program Budget begründet und wurde von seinem Vorgesetzten nun dazu angehalten, innerhalb von nur neun Monaten den gesamten Haushalt des Verteidigungsministeriums an diese Methodik anzupassen. Der Zweck derselben ist zu werten als „a formal attempt to couple strategic planning with programming and budgeting in a single system“ (Mintzberg, S. 117). Das PPBS unterscheidet sich vom traditionellen Budgetierungsprozess in zwei zentralen Punkten^[5]:

1. Der Fokus liegt auf operationalen Zielen (objecitves), sowie den langfristigen Mittel-Alternativen zu deren Erreichung; im Zentrum steht somit die Optimierung der Ziel-Mittel-Relation militärischer Aktivität im Allgemeinen und einzelner Kampagnen im Speziellen. Die Planung (planning) wird damit zu einem integralen Bestandteil des PPBS erhoben und erhält einen der Budgetierung (budgeting) gleichwertigen Status.
2. Das PPBS vereint die Faktoren Planung und Budgetierung durch das Bindeglied Programmierung (programming); dieser Prozess definiert ein Verfahren bzw. einen Verteilschlüssel zur gleichmässigen Allokation der verfügbaren Ressourcen auf die konkurrenzierenden Militärprogramme.

Das PPBS kann folglich als ein Mechanismus verstanden werden, der den praktischen Bedarf von Militärmissionen identifiziert und diesen anschliessend in finanzielle sowie personelle Anforderungsgrössen überträgt, welche für die Erreichung des Missionsziels erforderlich sind. Daraus ergibt sich die für das PPBS charakteristische Outputorientierung: „budgetary decisions should be made by focusing on output categories like governmental goals, objectives, and end products instead of inputs like personnel, equipment, and maintenance“ (Wildavsky, 1974, S. 181 f.). In diesem Punkt werden die Grundzüge des PPBS auch im Rahmen der 1993 verabschiedeten Government Performance and Results Act (GPRA) reflektiert, welche die Performancemessung (die sich u.a. der Outputorientierung bedient) legislativ auf Bundesebene festschreibt. Durch die Evaluierung verschiedener Alternativen stellt der Mechanismus des PPBS (theoretisch) sicher, dass die wichtigsten Missionsvoraussetzungen Priorität erhalten und dementsprechend alimentiert werden. Der konkrete Ablauf des Verfahrens lässt sich wie folgt zusammenfassen:

„The ultimate objective of PPBS is to provide operational commanders with the best mix of forces, equipment, and support attainable within fiscal constraints. Based on the anticipated threat, a strategy is developed. Requirements of that strategy are then estimated and programs are developed to execute the strategy. Finally, a budget is developed to pay for the programs”.^[6]

Das PPBS ist ein fortlaufender Prozess und sieht die jährliche Einreichung des Verteidigungsbudgets an den Kongress durch den Präsidenten vor (jeweils im Februar). Neben der unmittelbar bevorstehenden Ausgabenperiode wird auch auf das sog. Future Years Defense Program (FYDP) Bezug genommen, welches die Kosten der Landesverteidigung 6 Jahre voraus veranschlagt und ein konstituierendes Element des PPBS darstellt. „Damit erreicht man, dass das jährliche Budget konsequent auf ein mittelfristiges Programm [...] und dieses wiederum auf die im Rahmen der langfristigen Planung (mehr als zehn Jahre) ausgearbeiteten Ziele ausgerichtet wird“ (Rühli & Riedweg, S. 13). Im Idealfall fördert das PPBS also „das zielgerichtete Handeln in der Verwaltung im Rahmen einer explizit formulierten Regierungspolitik“ (S. 14). Der Ablauf der Ausarbeitung eines Jahresbudgets mit Hilfe der PPB-Methode und die Sequenz der einzelnen Schritte lässt sich schematisch wie folgt darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: The OSD Comptroller iCenter

An dieser Stelle erscheint es sinnvoll, kurz auf die zentralen Bausteine des PPBS einzugehen und ihre Bedeutung zu erläutern. In der Planungsphase (März bis September) werden potentielle Bedrohungen der nationalen Sicherheit analysiert und geeignete Strategien zur Vorbereitung und Bewältigung derselben entwickelt. Ergebnis dieses Prozesses ist die Ausarbeitung einer sog. Defense Planning Guidance (DPG), sowie einer ersten Defense Fiscal Gudiance, welche an die betroffenen Dienstabteilungen weitergeleitet werden. Die DPG formuliert gewisse Leitlinien bezüglich Verteidigungspolitik, Strategie, Streitkräfte- und Ressourcenplanung, sowie fiskalischen Angelegenheiten; sie unterstützt ausserdem die einzelnen Abteilungen bei der Zusammenstellung eines sog. Program Objectives Memorandum (POM), welches die zentralen Punkte des Programmvorschlags enthält. Die DPG stellt also gleichsam eine Diskussionsgrundlage dar, von der ausgehend sodann das POM angepasst, sowie schliesslich das Budget überarbeitet werden. In der Programmierungsphase (August bis November) gleichen die Militäreinheiten die verfügbaren Ressourcen mit ihrem Bedarf ab und reichen die POMs ein. Diese gelangen vor das Defense Resources Board (DRB), welches dem Office of the Secretary of Defense (OSD) angegliedert ist. Allfällige Änderungsvorschläge werden in einem sog. Program Decision Memorandum (PDM) festgehalten, welches die Militäreinheiten dazu auffordert, ihre Vorschläge zu revidieren und den Vorstellungen des stellvertretenden Verteidigungsministers anzupassen. In der eigentlichen Budgetierungsphase (August bis Februar) werden jene Positionen ausgearbeitet, welche Teil des jährlichen Budgetvorschlags des Präsidenten sind und dementsprechend der Überprüfung durch den Kongress unterliegen. Im Rahmen der Budgetierungsphase wird eine umfassende Aufstellung aller von Seiten der Abteilungen und Dienststellen eingegangenen Teilbudgets vorgenommen, welche bereits auf detaillierten Schätzungen basieren. Diese werden durch den Stab des Assistant Secretary of Defense (Comptroller) nochmals streng überprüft, was eventuell zu Reallokationen der Mittel innerhalb einer Abteilung bzw. Dienststelle führen kann. Als Orientierungshilfe dient insbesondere die Beantwortung u.a. folgender Fragen^[7]:

[...]

^[1] Als weitere negative Eigenschaft ist zu erwähnen, dass „resource formulation and allocation processes across the services were duplicative, inequitable, and limited to consideration of a single budget year“ (The OSD Comptroller iCenter).

^[2] Shapley (1993, S. 100) spricht hier ironisch von einem „smorgasbord of new weapons systems“.

^[3] Das Ressort wurde erst 1945 durch Präsident Truman geschaffen; erster Secretary of Defense war James V. Forrestal.

^[4] Mintzberg (1994, S. 117) bemerkt dazu, dass „McNamara imposed PPBS on the military establishment“ und impliziert damit die Irritationen, welche der Verteidigungsminister zwischen Militärs und Zivilisten im Pentagon auslöste.

^[5] Vgl. dazu The OSD Comptroller iCenter.

^[6] Office of the Undersecretary of Defense (Comptroller). (2004). The OSD Comptroller iCenter. Retrieved July 22, 2004, from http://www.dod.mil/comptroller/icenter/budget/histcontext.htm

^[7] Vgl. dazu The OSD Comptroller iCenter.