Das Mitentscheidungsverfahren gemäß Art. 251 EG - Erläuterung an einem Beispiel

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Hauptteil
2.1. Vorbemerkung
2.2. Der Verfahrensablauf anhand eines Beispiels
2.2.1. Verfahrensbeginn
2.2.2. Die 1. Lesung im Parlament
2.2.3. Die 1. Lesung im Rat
2.2.4. Die 2. Lesung im Parlament
2.2.5. Die 2. Lesung im Rat
2.2.6. Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens
2.2.7. Das Vermittlungsverfahren
2.3. Bedeutung
2.4. Ausblick: Der Europäische Verfassungsvertrag

3. Fazit

Literaturverzeichnis

Quellenverzeichnis

Rechtsquellenverzeichnis:

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Im Sinne der Gewaltenteilung bilden die Gesetzgebung, die Wahl und Kontrolle der Exekutive die charakteristischen Aufgaben von Parlamenten entwickelter Demokratien.^[1] Dabei ist es für die Stabilität der Demokratie unerlässlich, dass zum einen ihre Mitglieder an diesen Aufgaben partizipieren können und zum anderen die Arbeitsweisen ihrer Institutionen transparent sind. Diesem Demokratieverständnis entsprach das Europäische Parlament zunächst nicht, es nähert sich jedoch nach über 50 Jahren Entwicklung diesem Verständnis allmählich an, denn die Rolle des Europäischen Parlaments wurde im Laufe der Jahre durchaus zunehmend gestärkt:

Im Jahre 1951 zunächst unter der Bezeichnung der „Gemeinsamen Versammlung Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ gegründet, war es als reines Beratungsorgan zum Prozess der wirtschaftlichen Harmonisierung Westeuropas angedacht, dazu besetzt mit Abgesandten der nationalen Parlamenten (Doppelmandatschaft). Inzwischen ist es mit Haushalts- und Kontrollbefugnissen versehen und seit 1979 mit direkt von den Unionsbürgern (Art. 17 ff. EGV) gewählten Vertretern besetzt.

Jedoch besitzt das Europäische Parlament keine Gesetzgebungsautonomie und ist somit nicht die ausschließlich gesetzgebende Gewalt in der EU/EG^[2]. Als Hauptgesetzgebungsorgan wird immer noch der Fachministerrat der EG, auch Rat der Europäischen Union genannt, angesehen.^[3] Damit ist ein Organ, das aus Mitgliedern der nationalstaatlichen Exekutive besteht, maßgeblich an der Legislative beteiligt.

Allerdings wurde, um diesem Ausbrechen aus der klassischen Gewaltenteilung und dem daraus resultierenden Demokratiedefizit entgegenzuwirken, dem Europäischen Parlament zunehmend mehr Beteiligung am Rechtsetzungsverfahren in der EG ermöglicht.

Besonders hervorzuheben ist das so genannte Mitentscheidungsverfahren nach Art. 251 EGV, welches seit dem Maastrichter Vertrag von 1993 existiert. In der vorliegenden Ausarbeitung wird dieses näher thematisiert und sein Einfluss für die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts dargestellt. Dabei wird auch die Bedeutung des Verfahrens für das Europäischen Parlament und die Europäische Gemeinschaft betrachtet.

2. Hauptteil

2.1. Vorbemerkung

Die Gestaltung des Gemeinschaftsrechts durch die Organe^[4] der EG ist nur durch Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen und Beschlüsse (Sekundärrecht) möglich. Dagegen sind sie nicht berechtigt, die diesen zugrunde liegenden völker-rechtlichen Abkommen wie EGV und EUV (Primärrecht^[5] ) zu verändern. Dies obliegt aufgrund ihrer völkerrechtlichen Natur nur den EG-Mitgliedstaaten selbst, den so genannten „Herren der Verträge“^[6].

Den Organen der EG ist durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Satz 1 EGV) nur erlaubt, Rechtsakte zu erlassen, wozu sie der EGV ermächtigt, d.h. die Mitglieds-staaten ihnen Kompetenzen durch die Gründungsverträge übertragen haben. Den Organen ist deshalb auch eine explizite Begründungspflicht für Gesetzesvorhaben nach Art. 253 EGV auferlegt worden.

2.2. Der Verfahrensablauf anhand eines Beispiels

Das Mitentscheidungsverfahren ist ein mehrstufiges Rechtsetzungsverfahren, bei dem Ministerrat (weiterhin: der Rat) und Europäisches Parlament (weiterhin: das Parlament) auf einen Kommissionsvorschlag hin eine gemeinsame Einigung für eine Richtlinie oder Verordnung zu erzielen versuchen. Je weniger Diskrepanz zwischen den beteiligten Akteuren besteht, desto kürzer fällt das Verfahren aus und das Gesetz wird erlassen. Im Extremfall kann aber auch der Gesetzesvorschlag scheitern.^[7]

Um dieses komplizierte Verfahren und seine Struktur praxisnah zu erläutern, geschieht dies anhand eines Beispiels.

Als Beispiel dafür dient die Marktmissbrauchsrichtlinie^[8], deren Ratifizierung^[9] ins deutsche Recht durch das Anlegerschutz-verbesserungsgesetz (AnSVG) im Mai 2005 eine Novellierung des Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG) bewirkte. Sie soll sowohl den Anlegern als auch der Institution Kapitalmarkt, aufgrund seiner enormen wirtschaftlichen Bedeutung, verstärkten Schutz vor Insiderhandel und Marktmanipulation bieten.

2.2.1. Verfahrensbeginn

Am Anfang des Mitentscheidungsverfahrens steht ein Kommissionsvorschlag für eine Richtlinie oder eine Verordnung, in dem neben dem Gesetzesentwurf auch Begründungen und Erläuterungen der Kommission für die Notwendigkeit dieses Gesetzesvorhaben enthalten sind.

Dabei ist zu bemerken, dass nur die Kommission über dieses Vorschlagsrecht, auch Initiativrecht genannt, verfügt. Rat und Parlament können höchstens die Kommission gemäß Art. 192, 208 EGV zu einem Vorschlag auffordern. Allerdings ist sie nicht zwangsläufig verpflichtet, der Aufforderung zu entsprechen.

Der Vorschlag zur Marktmissbrauchsrichtlinie^[10] vom 30. Mai 2001 wird gemäß Art. 251 II Satz 1 EGV am 1. Juni 2001 sowohl dem Rat, als auch dem Parlament übermittelt. Darin führte die Kommission aus, dass ein integrer Kapitalmarkt für Unternehmen immer wichtiger werde, und somit die Wettbewerbsfähigkeit Europas stützen könne. Dies mache einen regulierten und integrierten Finanzmarkt erforderlich, bei dem Transparenz und Rechtssicherheit gewährleistet werde. Die Entwicklung an den Kapitalmärkten durch neue Finanzinnovationen und Finanztitel, die Ermangelung eines einheitlichen europäischen Rechtsrahmens bei Marktmissbrauch und einer von der Entwicklung überholten Insider-Geschäfte-Richtlinie^[11], machen eine neue und einheitliche Richtlinie notwendig.

Am 10. Juli 2001 bittet der Rat die Europäische Zentralbank (EZB) um Stellungnahme. Dies ist für das Mitentscheidungs-verfahren nicht erforderlich, aber nach Art. 105 IV EGV durchaus möglich. Die EZB begrüßt in ihrer Stellungnahme am 22. November 2001 das Richtlinienvorhaben.^[12]

Auch der Wirtschafts- und Sozialausschuss^[13] (WSA) wird im Juli 2001 vom Rat um eine Stellungnahme gebeten, welche er am 17. Januar 2002 abgibt.^[14] Ebenso wie die EZB begrüßt er das Vorhaben der Kommission, hält jedoch die Maßnahmen in einigen Bereichen für nicht weitgehend genug und stellt Unklarheiten, die näherer Spezifikation und Definition bedürfen, fest.

Eine unterbliebene Anhörung des WSA würde als „wesentlicher Verfahrensmangel die Nichtigkeit des Rechtsaktes“ bedeuten.^[15]

Derweil ernennt die damalige Präsidentin des Parlaments, Nicole Fontaine, am 5. Juli 2001 den Ausschuss für Wirtschaft und Währung zum zuständigen Ausschuss, den Ausschuss für Recht und Binnenmarkt zum mitberatenden Ausschuss.

Der zuständige Ausschuss, auch federführender Ausschuss genannt, prüft nun die Kommissionsdokumente (Art. 40 1. GOEP). Insbesondere darauf, ob die für das Gesetzesvorhaben gewählte Rechtsgrundlage des EGV (Art. 35 1. GOEP) anwendbar ist. Somit nimmt der Ausschuss als Repräsentant des Parlaments die Kontrollfunktion über die Exekutive im Sinne des Prinzips der Einzelermächtigung wahr.

Der zuständige Ausschuss nimmt mit Einstimmigkeit am 27. Februar 2002 das Gesetzesvorhaben nach insgesamt sieben Sitzungen an. Abschließend werden der Bericht des Ausschusses mit seinen Abänderungsvorschlägen und den ausführenden Begründungen, sowie die Stellungnahme des mitberatenden Ausschusses im Präsidium des Parlaments eingereicht.

2.2.2. Die 1. Lesung im Parlament

Am 13. März 2002 berät das Parlament in der so genannten 1. Lesung über den Kommissionsvorschlag und die Ergebnisse des zuständigen und mitberatenden Ausschusses.^[16] Neben dem Berichterstatter und den Vertretern der beiden Ausschüsse sprechen im Plenum noch weitere Abgeordnete, u.a. die Fraktionsvertreter von EVP-ED^[17], SPE^[18] und ALDE^[19], des Weiteren das damalige Kommissionsmitglied Frits Bolkenstein, zuständig für Binnenmarkt, Steuern und Zollunion.

Am darauf folgenden Tag wird über den Richtlinien-Entwurf abgestimmt, dabei werden auch die Änderungsvorschläge verabschiedet, die sowohl der zuständige Ausschuss als auch die Fraktionen vorgeschlagen haben. Dafür bedarf es nach Art. 198 EGV der absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Beschlussfähig ist das Parlament, wenn ein Drittel der Abgeordneten im Plenarsaal anwesend sind (Art. 149 2. GOEP).

Das Gesetzesvorhaben wird im Ergebnis mehrheitlich ange-nommen; dazu gibt das Parlament folgende Stellungnahme ab:

„Das Europäische Parlament befürwortet den Vorschlag vorbehaltlich einiger Änderungen, die insbesondere darauf abzielen, die Begriffe im Zusammenhang mit Insider-Geschäften genauer zu bestimmen, professionell tätige Wirtschaftsakteure zur Festlegung wirksamer Maßnahmen im Rahmen von Verhaltenskodizes zu veranlassen, um dem Marktmissbrauch vorzubeugen, und die bei Verstößen gegen die entsprechenden Vorschriften zu verhängenden Sanktionen zu harmonisieren.“^[20]

Gemäß Art. 251 II Satz 2 EGV unterbreitet das Parlament dem Rat die Ergebnisse der 1. Lesung am 14. März 2002, also unmittelbar nach der Abstimmung.

[...]

^[1] Bieber (2001), Rn. 195.

^[2] Es wird fortlaufend für dieses Werk die Bezeichnung der EG verwendet, da die EG mit der EAG die wichtigste Säule der Union bildet, so hierzu Herdegen (2003), S. 2. Die meisten Regelungen beziehen sich die auf die EG und den EGV, und nicht auf die Union, so auch Classen (2004), S. XII. Sie selbst bildet nur das begriffliche Dach, Herdegen (2003), S. 9. Die Fusion der Organe durch den EUV führte nicht zur Fusion der Gemeinschaften selbst, sie behalten ihre rechtliche Selbstständigkeit, so Streinz (2005).

^[3] Herdegen (2003); Rn. 114 und 124; Streinz (2005) Rn. 287. Der Ministerrat ist nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Rat, dem die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedsstaaten angehören, und dem Europarat mit Sitz in Straßburg, welchem auch Staaten außerhalb der EG/EU angehören, wie z.B. Kroatien und die Schweiz, siehe Herdegen (2003), Rn. 13.

^[4] Europäische Kommission, Ministerrat/Rat der EU und Europäisches Parlament, daneben Gerichts- und Rechnungshof.

^[5] Primärrecht: Gründungsverträge EGV, EAGV, EUV mitsamt ihrer Anlagen, Anhänge und Protokolle und allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, so Herdegen (2003); Rn. 161.

^[6] Herdegen (2003); Rn. 89.

^[7] Zur Verdeutlichung des Verfahrens befindet sich eine Ablauf-Grafik im Anhang.

^[8] RiLi 2003/6/EG (Amtsblatt Nr. L 096 vom 12/04/2003 S. 16 – 25) und ihre drei technischen Durchführungsrichtlinien (2003/124/EG, 2003/125/EG und 2004/72/EG) sowie die Prospekt-RiLi (2003/71/EG).

^[9] EG-Richtlinien bedürfen der Umsetzung ins nationale Recht der Mitgliedsstaaten, wo hingegen EG-Verordnungen unmittelbare Geltung nach Veröffentlichung nach entfalten.

^[10] Verfahrensnummer des Vorschlags: KOM (2001) 281 – 2001/0118 (COD), EG-Abl. 2001/C240E/32.

^[11] RiLi 89/592/EWG, EG-Abl. 1989/L334, laut Kommission berücksichtigt sie zwar Insiderhandel, aber nicht Marktmanipulation, welches die beiden Hauptkategorien von Marktmissbrauch sind.

^[12] EG-Abl. 2002/C24/09.

^[13] Der WSA als Beratungsorgan (Art. 7 II, 263 ff. EGV), der sich aus Vertretern des wirtschaftlichen und sozialen Lebens zusammensetzt, bildet, eine wichtige Brücke zwischen dem Rechtsetzungsprozess auf Gemeinschaftsebene und den innerstaatlichen Interessengruppen, nach Herdegen (2003), Rn. 155.

^[14] EG-Abl. 2002/C80/14.

^[15] Art. 262 Satz 1 EGV, dazu Streinz (2005), Rn. 394.

^[16] EG-Abl. 2003/C47E.

^[17] EVP-ED: Fraktion der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten) und europäischer Demokraten.

^[18] SPE: Sozialdemokratische Fraktion im Europäischen Parlament.

^[19] ALDE: Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa.

^[20] EU Bulletin 03/2002, Nr. 1.3.38.