Neues Kommunales Rechnungswesen. Grundlagen und erste Erfahrungen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Aufbau der Arbeit

2 Gegenüberstellung der relevanten Rechnungsstile
2.1 Kameralistik
2.1.1 Struktur und Merkmale der Kameralistik
2.1.2 Weitere Stile der Kameralistik
2.2 Doppik
2.2.1 Struktur und Merkmale der Doppik nach HGB
2.2.2 Argumente für die Doppikeinführung
2.2.3 Doppik in der öffentlichen Verwaltung

3 Status quo

4 Betrachtung der Modellvorhaben im Ländervergleich
4.1 Haushaltsgliederung
4.2 Jahresabschluss
4.3 Haushaltsausgleich und Deckungsregeln
4.4 Gesamtabschluss

5 Praktische Umsetzung
5.1 Einführungsstrategie
5.2 Projektorganisation und Projektrealisierung
5.3 Aus- und Fortbildung der Mitarbeiter
5.4 Software Implementierung
5.5 Erstellung der Eröffnungsbilanz

6 Zusammenfassende Schlussbetrachtung

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 2-1: Der kamerale Haushaltsausgleich

Abbildung 2-2: Grundstruktur des kameralistischen Sachbuchkontos

Abbildung 2-3: Verbuchung erfolgswirksamer Geschäftsvorfälle

Abbildung 2-4: Das Drei-Komponenten-System

Abbildung 2-5: Ist der doppische Haushaltsausgleich schwerer zu erreichen

als der kamerale Haushaltsausgleich?..26

Abbildung 3-1: Wahlrecht zwischen Erweiterter Kameralistik oder Doppik?

Abbildung 3-2: Erweiterte Kameralistik oder Doppik?

Abbildung 3-3: zusammenfassende Darstellung der Reformbewegungen

Abbildung 4-1: Gliederung Gesamtergebnisplan nach NKF

Abbildung 4-2: Normierte Mindest-Haushaltsgliederung nach dem NKF

Abbildung 4-3: Teilergebnisplan

Abbildung 4-4: Ermittlung der Ist-Werte für die Finanzrechnung

Abbildung 4-5: Vermögensrechnung bei Anwendung des Wahlrechts

Abbildung 5-1: Gestaltung der Projektgremien

Abbildung 5-2: Fortbildungsbedarf nach Zielgruppen

Abbildung 5-3: Zeitrahmen der Fortbildung in Abhängigkeit der Zielgruppe

Abbildung 5-4: Übersicht über Bewertungskonzeptionen

Abkürzungsverzeichnis:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

„Welchen Überblick verschafft uns nicht die Ordnung, in der wir unsere Geschäfte führen! Sie lässt uns jederzeit das Ganze überschauen, ohne daß wir nötig hätten, uns durch das Einzelne verwirren zu lassen. Welche Vorteile gewährt die doppelte Buchhaltung dem Kaufmanne! Es ist eine der schönsten Erfindungen des menschlichen Geistes, und jeder gute Haushalter sollte sie in seiner Wirtschaft einführen.“^[1]

Während der neunziger Jahre entfachte eine Debatte über die Neugestaltung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens. Anlass war die Verschlechterung der Finanzlage der Kommunen und die internationalen Reformbewegungen. Gefordert wurde die Verbesserung des Verwaltungshandelns im Sinne von Effizienz und Effektivität. Damit verbunden war die Ablösung der Kameralistik^[2] aufgrund ihrer zahlreichen Schwachstellen.^[3] Dazu gehören vor allem die Inputorientierung sowie die Zugrundlegung des Geldverbrauchskonzepts. In Verbindung mit dem Geldverbrauchskonzept wird das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit^[4] beschnitten. Des weiteren kann die Kameralistik weder den Vermögens- und Schuldenstand noch dessen Entwicklung im Zeitablauf darstellen.^[5]

Unter dem Schlagwort „Neues Steuerungsmodell“, sollten neue Komponenten eingeführt werden:

- Budgetierung^[6]
- Dezentralisierung
- Die Konzentration auf Produktbereiche, d.h. die Ablösung der Inputorientierung durch die Outputorientierung
- Kosten- und Leistungsrechnung^[7]
- Übergang von dem Geldverbrauchskonzept zu dem Ressourcenverbrauchskonzept
- Die Abbildung der Vermögens- und Schuldenlage der Kommune
- Konsolidierter Gesamtabschluss^[8]

Budgetierung bedeutet, dass den einzelnen Dezernaten Finanzmittel zugeteilt werden über deren Einsatz sie selbst entscheiden können.^[9] Vorraussetzung für mehr Wirtschaftlichkeit ist auch die Koordination unter den am Verwaltungsprozess beteiligten Personen. Insofern wird eine dezentrale Verwaltungsstruktur präferiert. Dezentralisierung bedeutet die Vereinigung der Fach- und Ressourcenbereiche. Dadurch obliegt einer Ebene die Festlegung von durchzuführenden Aufträgen sowie den dafür benötigten Mitteln. Demzufolge ist sie an der Zielereichung interessiert und die zur Verfügung stehenden Gelder werden nicht mehr willkürlich verwendet.^[10]

Gemäß der Outputorientierung sollten die Leistungen in den Vordergrund rücken und das Verwaltungshandeln unter Berücksichtigung der Leistungserbringung ausgerichtet sein.^[11] Die Grundlage für die Outputsteuerung bildet die künftige Produktorientierung, d.h. Produkte sind als Leistungen zu interpretieren. Um alle Leistungen mit ihren dazugehörigen Kosten zu erfassen, werden sog. Produkthaushalte aufgestellt.^[12]

Im Zentrum der Reform stand der Übergang von dem Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchskonzept. Dadurch soll die Abbildung von Aufwands- und Ertragsgrößen, vor allem Abschreibungen und Rückstellungen, möglich sein. Das Ressourcenverbrauchskonzept soll insbesondere die intergenerative Gerechtigkeit gewährleisten. Wonach jede Generation selbst ihren Verbrauch durch entsprechendes Aufkommen ersetzen soll.^[13]

Ebenso sollte die aktuelle Vermögens- und Schuldensituation klar ersichtlich und lückenlos sein. Die kommunale Bilanz soll künftig einen Überblick über die wirtschaftliche Situation einer Kommune gewährleisten.^[14]

Durch die Zersplitterung der Gebietskörperschaft werden zwei Rechnungssysteme verwendet. Zum einen verwenden die privatrechtlichen Institutionen die Doppik und zum anderen nutzt die Zentralverwaltung das kamerale System. Um Erkenntnisse über die wirtschaftliche Situation der gesamten Kommune zu gewinnen, muss die Möglichkeit der Konsolidierung geschaffen werden.^[15]

Weil das konventionelle kamerale Rechnungssystem für die Durchsetzung der geforderten Modernisierungsfelder keine Basis bildete, war eine Novellierung des kommunalen Haushaltswesens einschließlich des Rechnungswesens notwendig.^[16]

Die Innenministerkonferenz (IMK) bevollmächtigte den Unterausschuss „Reform des Gemeindehaushaltsrechts“ (UARG) entsprechende Konzepte für die Umstrukturierung des kommunalen Haushaltsrechts zu entwickeln. Zentrales Anliegen war der Übergang von dem Geldverbrauchskonzept zu dem Ressourcenverbrauchsprinzip. Demnach konzipierte der UARG sowohl Leitlinien für ein kommunales Haushalts- und Rechnungswesen auf Basis der Doppik als auch auf Basis der Erweiterten Kameralistik.^[17]

Zwar lassen sich die neuen Elemente zum Teil auch mithilfe der Erweiterten Kameralistik realisieren. Dennoch erweist sich das System als ungeeignet, wenn es darum geht einen Gesamtabschluss zu erstellen. Vor allem kann dem Ressourcenverbrauchskonzept nicht Rechnung getragen werden.^[18]

Deshalb wurde die doppelte Buchführung als neuer Rechnungsstil fokussiert. Denn diese Buchungssystematik gewährleistet die vollständige Erfassung von Aufwands- und Ertragsgrößen. Insofern wird dem Ressourcenverbrauchskonzept und folglich der Generationsgerechtigkeit Rechnung getragen.^[19]

Im Rahmen dessen, wurde neben der kameralen Finanzrechnung zusätzlich eine Bestands- und Erfolgsrechnung verlangt. Die Bestandsrechnung dient der vollständigen Darstellung der Vermögensgegenstände sowie der Verbindlichkeiten. Eine genaue Abgrenzung von Ressourcenaufkommen und -verbrauch ermöglicht die Erfolgsrechnung. Vor allem werden innerhalb der Erfolgsrechnung bisher vernachlässigte Größen, wie Abschreibungen und Rückstellungen, berücksichtigt. Die drei Komponenten sollten künftig als Verbund konzipiert werden. Insofern wurde das kaufmännische Rechnungswesen als Referenzmodell vorgeschlagen.^[20]

Aufgrund der zwei Optionen zur Ausgestaltung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen etablierten sich in den Bundesländern verschiedene Modelle. Auch bei einer ausschließlichen Orientierung an der doppischen Rechnungslogik unterscheiden sich die Modelle voneinander.^[21]

1.2 Aufbau der Arbeit

Zunächst wird das Buchführungssystem der Kameralistik hinsichtlich ihrer Konzeption vorgestellt. Darauf aufbauend erfolgt ein kurzer Abriss über die Weiterentwicklung der konventionellen Rechnungslogik. Somit werden die Betriebskameralistik sowie die Erweiterte Kameralistik erörtert. Danach wird die kaufmännische Buchführung in ihrem Grundwesen vorgestellt. Anschließend werden die Schwachstellen des kameralen Systems untersucht bzw. Entscheidungsaspekte für die Doppikeinführung vorgestellt. Nach einer Erläuterung des doppischen Systems auf kommunaler Basis, beschäftigt sich der darauffolgende Gliederungspunkt mit dem aktuellen Reformstand in den Bundesländern.

In der vorliegenden Arbeit soll weiterhin auf die speziellen Modelle in Bezug auf das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen eingegangen werden. Insofern werden das Neue Kommunale Rechnungswesen (NKR), das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) sowie das Neue Kommunale Rechnungs- und Steuerungssystem (NKRS) im Detail beschrieben. Insbesondere schließen diese Ausführungen die Regelungen zu der Haushaltsgliederung, dem Jahresabschluss, dem Haushaltsausgleich und dem Gesamtabschluss ein. Im letzten Kapitel wird die praktische Umsetzung in Augenschein genommen. Insbesondere werden Entscheidungshilfen in Bezug auf die Vorgehensweise bei der Einführungsstrategie, Projektorganisation, Mitarbeiterqualifizierung sowie die Softwareimplementierungen analysiert. Besonderes Augenmerk liegt in dem Kapitel Eröffnungsbilanz auf der Beurteilung verschiedener Bewertungsgrößen.

2 Gegenüberstellung der relevanten Rechungsstile

2.1 Kameralistik

2.1.2 Struktur und Merkmale der Kameralistik

Hinsichtlich der Zielstellung der Kameralistik lässt sich festhalten^[22], dass das Hauptaugenmerk darauf liegt, Einnahmen und Ausgaben^[23] gegenüberzustellen sowie den Vollzug der Vorgaben in dem Haushaltsplan zu überwachen.^[24] Die „Nachprüfbarkeit der Ordnungsmäßigkeit“^[25] ist ein weiterer Bezugspunkt des kameralen Systems. Dieser Nachweis ist eher für externe Adressaten relevant. Insofern ist die Kameralistik vergleichbar mit dem externen Rechnungswesen.^[26]

Im Rahmen der kameralen Rechnungslogik werden ausschließlich Zahlungsgrößen dokumentiert. Somit stellen Einnahmen und Ausgaben die relevanten Größen dar. Die Darstellung von Einnahmen und Ausgaben macht deutlich, dass die Kameralistik auf dem Geldverbrauchsprinzip basiert.^[27] Insofern erbringt die Kameralistik einen genauen Überblick über die Einnahmen und getätigten Ausgaben während eines Haushaltsjahres. Dadurch ist es möglich den ordnungsgemäßen Vollzug der Haushaltsvorgaben zu überwachen und somit dem Primärziel gerecht zu werden.^[28]

Die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben für die künftige Periode werden in dem Haushaltsplan festgehalten. In diesem Zusammenhang ist das Kassenwirksamkeitsprinzip zu berücksichtigen, d.h. ausschließlich die zahlungswirksamen Größen sind zu veranschlagen.^[29]

Der Haushaltsplan in dem kameralen System gliedert sich in einen Verwaltungshaushalt (VwHH) und einen Vermögenshaushalt (VmHH). Bezug-nehmend darauf spiegelt der VwHH alle laufenden Zahlungsströme und der VmHH alle investiven und finanzierungsbedingte Zahlungsströme wider.^[30] Insofern umfasst der VwHH beispielsweise Grund- und Gewerbesteuern auf der Einnahmeseite sowie Personal- und Zinsausgaben auf der Ausgabenseite. Dagegen werden in dem VmHH z.B. Zuweisungen auf der Einnahmeseite und Kredittilgungen auf der Ausgabenseite veranschlagt.^[31] Weiterhin ist der VmHH die Grundlage für die Rücklagenbildung^[32]. Die Bildung von Sonderrücklagen ist vorrangig für die Aufgabeerfüllung in Bezug auf den VwHH vorzunehmen. Wohingegen die allgemeine Rücklage die Zahlungsfähigkeit gewährleisten soll und u.U. zur Deckung von Defiziten in dem VwHH benötigt wird.^[33]

In Bezug auf den Haushaltsausgleich sind im VwHH die Ausgaben durch die Einnahmen auszugleichen. Die beiden Teilhaushalte sind miteinander verflochten und die weitere Grundlage für den Haushaltsausgleich. Diesbezüglich sind Einnahmeüberschüsse aus dem VwHH in den VmHH zu übertragen. Betragsmäßig soll dieser Überschuss dem Umfang der Tilgungen und Darlehenskosten entsprechen. Wobei es sich dabei um sog. Pflichtzuführungen handelt, die zur Gewährleistung des Haushaltsausgleichs unabdingbar sind.^[34] Die nachstehende Abbildung zeigt noch einmal den kameralen Haushaltsausgleich auf:

Abb. 2-1: Der kamerale Haushaltsausgleich

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Bauer/Maier (2004), S. 268.

Falls die Zuführung größer ist, als das für den Haushaltsausgleich benötigte Volumen, ergibt sich die ”freie Spitze“.^[35] Im umgekehrten Fall ist der Fehlbetrag durch Rückgriff auf die allgemeine Rücklage zu neutralisieren.^[36]

Weiterhin lassen sich hinsichtlich des Haushaltsplanes die Ordnungskriterien Gliederung und Gruppierung unterscheiden. In Bezug auf die Gliederung erfolgt die Einteilung der Einnahmen und Ausgaben entsprechend den Aufgabenbereichen. Dagegen basiert die Gruppierung auf den Arten der beiden Zahlungsgrößen. Im Rahmen der Strukturierung des Haushaltsplanes ist eine Reihenfolge zu beachten. Am Anfang ist die Gliederung zu berücksichtigen. Darauf aufbauend sind sowohl im Hinblick auf den VmHH als auch auf den VwHH zehn Einzelpläne zu differenzieren. Diese werden wiederum in Abschnitte und Unterabschnitte aufgespalten. Letztendlich ist die Gruppierung in den Unterabschnitten anzuwenden.^[37]

Zur aktuellen Erfassung dieser beiden Größen werden Sach- und Zeitbücher geführt. Während die Abbildung der Einnahmen und Ausgaben in dem Zeitbuch auf den entsprechenden Zahlungszeitpunkt basiert, erfolgt in dem Sachbuch, eine sachliche Erfassung der Zahlungsströme. Unter Berücksichtigung der Haushaltsaufteilung sind Sachbücher sowohl für den VwHH als auch für den VmHH zu erstellen.^[38] Ferner ist noch eine Haushaltsüberwachungsliste (HÜL) aufzustellen. Ihr kommt die Aufgabe zu, den ordnungsmäßigen Vollzug der Haushaltsansätze zu überprüfen. Insofern lassen sich mithilfe der HÜL sowohl der Umfang der vorhandenen Mittel als auch die bereits getätigte Ausgabenhöhe ermitteln.^[39]

Wesensprägend für die Sachbuchkonten ist der einseitige Kontoaufbau sowie die mehrgliedrige Struktur der jeweiligen Kontospalte.^[40] In diesem Zusammenhang existiert jeweils ein Einnahme- und ein Ausgabekonto.^[41] Ausgehend davon, dass eine Zahlungsausführung auf eine vorhergehenden Zahlungsanordnung folgt, wird auf dem Sollkonto die Zahlungsanordnung und auf dem Istkonto die Zahlungsausführung ausgewiesen. Falls sich bei der Gegenüberstellung von Soll und Ist ein Differenzbetrag ergibt, ist dieser als „Rest“ aufzuführen.^[42] Somit unterscheidet ein kameralistisches Konto vier Spalten.^[43] Folgende Abbildung soll noch einmal diese Systematik veranschaulichen:

Abb. 2-2: Grundstruktur des kameralistischen Sachbuchkontos

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Kußmaul (2001), S. 135.

Wobei die Reste aus Vorperioden als Bestand zu Beginn der neuen Periode zu interpretieren sind. Zugänge werden durch das Laufende Soll und Abgänge durch das Ist dargestellt. Dagegen weist der Rest-Posten den Bestand am Ende einer Periode aus.^[44] Demnach ergibt sich folgende Kontengleichung: Reste aus Vorperioden + Soll – Ist= Rest.^[45]

Dadurch wird sowohl die Mittelherkunft als auch die Mittelverwendung deutlich. Ebenso sind durch den Unterschiedsbetrag aus den Ist-Größen Aussagen hinsichtlich der Zahlungsfähigkeit möglich. Dagegen informieren die Rest-Größen über unbeglichene Zahlungen bzw. ausstehende Einnahmen.^[46]

[...]

---

^[1] Johann Wolfgang von Goethe (1795/96) aus: Wilhelm Meisters Lehrjahre.

^[2] Kameralistik bedeutet dem Ursprung nach (lateinisch = camera) Schatztruhe.

^[3] Lüder (2001), S. 12f.

^[4] Gemäß Artikel 115 Abs. 1 GG :“Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten.“

^[5] Körner (2004), S. 2/13.

^[6] spezielle Ausführungen in Bals/Hack (2001), S. 96-101.

^[7] zu der Ausgestaltung der KLR in der öffentlichen Verwaltung: Bauer (2005), S. 32 – 36.

^[8] Strobl/Koblischke (2004), S. 29; Körner (2004), S. 2/4; o.V. (2005), S. 28.

^[9] Schwarting (2001), S. 274; Innenministerium NRW (1999), S. 17; Körner (2004), S. 2/9.

^[10] Schwarting (2001), S. 271; Körner (2004), S. 2/9.

^[11] Wrage (2005), S. 14; Zahradnik (2005), S. 26f.

^[12] Held/Zakrzewski (1999), S. 146; Schwarting (2001), S. 269f.; Wrage (2005), S. 14.

^[13] Körner (2004), S. 2/6; Strobl (2005), S. 16f.; Wrage (2005), S. 13f.

^[14] Held/Zakrzewski (1999), S. 147; Innenministerium NRW (1999), S. 40.

^[15] Held/Zakrzewski (1999), S. 148; Innenministerium NRW (1999), S. 51f.; Wrage (2005), S. 16f.

^[16] Strobl/Koblischke (2004), S. 29f.; Hausschild (2005), S. 11.

^[17] Strobl/Koblischke (2004), S. 30f.; ähnlicher Inhalt Strobl (2005), S. 16; o.V. (2005), S. 26.

^[18] Kampmann (1999), S. 232f.

^[19] Zahradnik (2005), S. 29.

^[20] Freudenberg (1994), S. 406f.

^[21] Hauschild (2005), S. 12.

^[22] Anhang 1 stellt die wesentlichen Unterscheidungsmerkmale zwischen der Kameralistik und der Doppik dar.

^[23] In diesem Kontext werden Einnahmen und Ausgaben definiert als Einzahlungen und Auszahlungen. Ausgaben stellen eine Verringerung des Geldvermögens dar und Einnahmen

eine Erhöhung des Geldvermögens. Dagegen führen Auszahlungen zu einem Abfluss der liquiden Mittel und Einzahlungen zu einem Zufluss der liquiden Mittel. in: Raupach/Stangenberg (2006), S. 45.

^[24] Körner (2000), S. 26; Schmidt/Hähnlein (2005), S. 6; Raupach/Stangenberg (2006), S. 3-5.

^[25] Beyer (2001), S. 338; Raupach/Stangenberg (2006), S. 5.

^[26] Beyer (2001), S. 338; Raupach/Stangenberg (2006), S. 5.

^[27] Zahradnik (2005), S. 32-34; Raupach/Stangenberg (2006), S. 7.

^[28] Wrage (2005), S. 8; Raupach/Stangenberg (2006), S. 3.

^[29] ähnlicher Inhalt Bauer (1994), S. 267; genauso Zahradnik (2005), S. 32f. und

Raupach/Stangenberg (2006), S. 12.

^[30] Oettle (1982), Sp. 320; Schierenbeck (1987), S.115; Gornas (1992), S. 119.

^[31] Schwarting (2006), S. 21.

^[32] Anhang 2 zeigt eine Darstellung von beiden Haushalten mit den dazugehörigen Posten.

^[33] Kußmaul/Henkes (2005), S. 62f.; Schmidt/Hähnlein (2005), S. 12f.

^[34] Große Lanwer/Mutschler (2002), S.7; ähnliche Ausführungen Kußmaul/Henkes (2005), S. 63.

^[35] Bauer (1994), S. 269; Kußmaul/Henkes (2005), S. 63; Schwarting (2006), S. 25.

^[36] Kußmaul/Henkes (2005), S. 63; Schmidt/Hähnlein (2005), S. 13.

^[37] Kußmaul/Henkes (2005), S. 22; Schwarting (2006), S. 23f.

^[38] Mülhaupt (1987), S. 83f./S.86; Brandl u.a. (2003), S.3f.; Schmidt/Hähnlein (2005), S. 17.

^[39] Mülhaupt (1987), S. 90; Homann (2005), S. 71f.; Kußmaul/Henkes (2005), S. 24.

^[40] Schierenbeck (1987), S. 115; Kußmaul (2001), S. 135; Kußmaul/Henkes (2005), S. 24.

^[41] Schierenbeck (1987), S. 115.

^[42] Schierenbeck (1987), S. 115f.; Gornas (1992), S. 123f.

^[43] Oettle (1982), Sp. 316; Mülhaupt (1987), S. 95; Diemer (1996), S. 29.

^[44] Oettle (1982), Sp. 316; Mülhaupt (1987), S. 95; Kußmaul (2001), S. 135f.

^[45] Mühlhaupt (1987), S. 99; Kußmaul (2001), S. 135.

^[46] Beyer (2001), S. 338.