Putins Sozialpolitik - Die russische Steuer- und Arbeitsrechtsreform und ihre sozialpolitischen Implikationen

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Der sowjetische Wohlfahrtsstaat

2. Die Reform der Sozialen Sicherungssysteme in Russland
2.1 Modelle wohlfahrtsstaatlicher Sicherung
2.2 Der Reformdiskurs – Liberales vs. korporatistisches Modell

3. Arbeitsmarktsituation und staatliche Unterstützung heute

4. Reformen unter Putin
4.1 Die neue Steuergesetzgebung unter Putin
4.2 Arbeitsmarktpolitische Reformen – Der neue Arbeitskodex und die Rolle der Gewerkschaften

Fazit

Abbildungsverzeichnis

Literatur

Einleitung

Während viele Transformationsländer des östlichen Mitteleuropa nach „Europa“ zurückgekehrt sind, einige inzwischen als Mitglieder der Europäischen Union, ist die ökonomische und politische Lage in Russland immer noch zwiespältig. Zwar hat auch hier die Transformation Fortschritte gemacht, demokratische Institutionen beginnen sich zu verwurzeln und ein im Grundsatz marktwirtschaftliches Wirtschaftssystem hat sich etabliert. Seit 1999 steht die russische Wirtschaft im Zeichen des Aufschwungs, was sich an einer steigenden Industrieproduktion und einem steigenden Bruttosozialprodukt zeigt. Allerdings steht der Aufschwung aufgrund des hohen Weltmarktpreises für Erdöl auf wackeligen Beinen. Mit dem Aufschwung weiten sich auch die Spielräume für Reformen. Denn trotz der inzwischen etablierten marktwirtschaftlichen Grundmuster, weist Russland einige Fehlentwicklungen auf^[1]. Hierzu gehört das Fehlen einer marktwirtschaftlichen ökonomischen Kultur, Probleme der Schattenwirtschaft und Korruption in öffentlichen Ämtern, die Entstehung neuer Machtgruppen und ein schwacher Staat mit einem starken Präsidenten, aber wenig effizienter ad-hoc-Intervention und einer Neigung zur Bürokratisierung.

Putin und die russische Regierung unter der Federführung von German Gref sind mit einem umfangreichen Programm zur Neuorientierung der russischen Wirtschafts- und Sozialpolitik angetreten. Zahlreiche wichtige Reformen konnten bereits umgesetzt werden. Beispielhaft sind der Steuerbereich (Reform u.a. der Einkommens- und Unternehmensbesteuerung), ein neuer Zollkodex, die Verabschiedung des Bodenkodex' sowie des Gesetzes über Kauf/Verkauf landwirtschaftlicher Flächen, der neue Arbeitskodex, die weitgehend abgeschlossene Rentenreform, die Privatisierungsnovelle, das neue Konkursrecht, das Einlagensicherungsgesetz, eine weitere Liberalisierung des Kapitalverkehrs und die Öffnung des russischen Versicherungsmarktes.

In der voliegenden Arbeit soll es vor allem um die Sozialpolitik Putins gehen. Hierzu werden die Steuerreform und die Neuerungen im Arbeitsrecht genauer unter die Lupe genommen, und ihre Auswirkungen auf die soziale Lage der Bevölkerung sowie den Arbeitsmarkt untersucht. Da viele arbeitsmarktspezifische Probleme und Erwartungen an die russische Sozialpolitik Überbleibsel des sowjetischen Systems sind bzw. dort ihren Ursprung haben, werde ich zu Beginn auf die Spezifik des sowjetischen Wohlfahrtsstaates und die Optionen sozialstaatlicher Sicherung nach 1989 eingehen. Auf die Vielzahl der Reformen der Jelzin-Ära^[2] werde ich nicht noch einmal gesondert eingehen, da sie den Rahmen der Arbeit sprengen würden. Auf einzelne Regelungen und Probleme die sich in der Jelzin-Ära manifestiert haben und zu dieser grundlegenden Reform des Steuer- und Arbeitskodexes geführt haben, gehe ich im Zusammenhang mit den Änderungen ein.

1. Der sowjetische Wohlfahrtsstaat

In der Sowjetunion gab es vor 1989 ein System sozialer Sicherung mit speziellen Strukturmerkmalen, dass sich erheblich von dem in den kapitalistischen Industriegesellschaften des Westens unterschied.

Das wohlfahrtsstaatliche Arrangement in der Sowjetunion hatte einen stark „autoritär-paternalistischen Charakter“^[3]. Der sozialistische Staat garantierte eine umfassende soziale Versorgung bis zum Tod und vermittelte seinen Bürgern das Gefühl von absoluter Sicherheit. Allerdings beschränkte sich dieses Versprechen bewusst nur auf die Gemeinschaft der Werktätigen und schloss alle „illoyalen“ und „unproduktiven“ Bürger aus. Außerdem war eine institutionelle Abgrenzung zwischen Ökonomie und Sozialpolitik, wie sie sich in den westlichen Industrieländern seit dem Ende des 19. Jahrhunderts herausgebildet hatte, in der Sowjetunion nicht zu finden. Hier waren die sozialen Leistungen unmittelbar in den Produktionsprozess eingelagert. Der hohe Stellenwert der Produktion von sozialer Sicherheit in der Sowjetunion wird in der Osteuropaforschung auf verschiedene Faktoren zurückgeführt. Erstens, auf ideologische Faktoren, also die Garantie einer umfassenden sozialen Versorgung in der Absicht, die paternalistische Sozialphilosophie des Marxismus-Leninismus zu realisieren. Zweitens auf systemische Faktoren, die die Betriebe in der Planwirtschaft zu einer ständigen Arbeitskräftenachfrage veranlasste. Und Drittens, als Strategie der Herrschaftssicherung, wobei die Ausdehnung der Sozialpolitik aus den wachsenden Legitimationsbedürfnissen des Regimes seit den 60er Jahren erklärt wurde.^[4]

Der kontinuierliche Ausbau der kollektiven sozialen Sicherung und die Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen der „arbeitenden Bevölkerung“ waren also zentrale Politikziele der kommunistischen Regierung. Nicht zuletzt durch sozialen Fortschritt sollte die sozialistische Gesellschaft sich im Systemvergleich als überlegen erweisen. Wirtschaftlich-soziale Gefährdungen und Ungerechtigkeiten des Kapitalismus sah man mit der sozialistischen Transformation als überwunden an. Das Versprechen von sozialer Sicherheit und sozialem Fortschritt war für das kommunistische Regime von zentraler legitimatorischer Bedeutung.^[5] Als einer der großen Fortschritte galt, dass das Risiko der Arbeitslosigkeit nicht mehr existierte. Im Sozialismus sollte jeder Bürger die Gelegenheit haben sich am Produktionsprozess zu beteiligen und ein existenzsicherndes Einkommen zu erzielen. Das Recht auf Arbeit wurde in der Verfassung verankert und der Staat versprach Vollbeschäftigung und individuelle Arbeitsplatzsicherheit. Neben dem Recht auf Arbeit waren eine Reihe sozialer Rechte in der Verfassung festgeschrieben. Dazu gehörte das Recht auf Erholung, auf Bildung, auf Gesundheitsschutz und materielle Sicherung im Alter, bei Krankheit und Arbeitsunfähigkeit sowie ein besonderer Schutz für Mutter und Kind.^[6] Die sozialen Rechte waren grundsätzlich Statusrechte der Werktätigen und nicht der Staatsbürger. Von daher ist es nicht verwunderlich dass der Zugang zum sozialen Sicherungssystem an die Integration in das Beschäftigungssystem geknüpft war. Seit den 1960er Jahren war in den Ostblockstaaten nahezu die gesamte erwerbsfähige Bevölkerung in das Beschäftigungssystem integriert. Die Erwerbsquote lag deutlich über der in den westlichen Industrieländern, was zu einem großen Teil an der hohen Erwerbsbeteiligung von Frauen lag.^[7] Die starke Ausweitung der Beschäftigung, besonders auch von Frauen, war Bestandteil der Politik der schnellen Industrialisierung und der wirtschaftlichen Expansion. Bis auf einen geringen Prozentsatz an friktionaler, saisonaler und struktureller Arbeitslosigkeit wurde faktisch Vollbeschäftigung erzielt. Auch wenn die Mehrheit der Bevölkerung formal vollzeitig beschäftigt war, herrschte in der Sowjetökonomie eine starke unsichtbare und versteckte Arbeitslosigkeit. Diese lag an der für planwirtschaftliche Systeme typischen Unterauslastung des Faktors Arbeit, was bedeutete, das eine Mehrzahl der Arbeitnehmer nur während eines geringen Anteils ihrer Arbeitszeit wirklich produktiv tätig waren, also „arbeitslos am Arbeitsplatz“ waren. Hohe Beschäftigungszahlen waren für die Betriebsleiter ein „bargaining chip“ für die Verhandlungen mit der zentralen Planungsbehörde über Aufträge und Subventionen. Des Weiteren konnten sich Staatbetriebe durch die Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte, die unterdurchschnittlich bezahlt wurden, zusätzliche Mittel für Leistungszulagen und Prämien verschaffen. Ein weiterer Grund war die fehlende Arbeitsmotivation der Beschäftigten und der Versuch der Betriebe, die hohen Fehlzeiten durch zusätzlichen Personaleinsatz auszugleichen. Auch häufige Materialengpässe, die durch das planwirtschaftliche System bedingt waren, wurden hierüber versucht auszugleichen.

Wie schon eingangs erwähnt, war die Integration in den Arbeitsmarkt Vorraussetzung für den Zugang zum sozialen Sicherungssystem der Sowjetunion. Eine institutionelle Trennung von Wirtschafts- und Sozialpolitik gab es faktisch nicht. Die soziale Sicherung hatte keine den Arbeitsmarkt ergänzende, kompensatorische Rolle mehr, sondern war integraler Bestandteil des Produktionsprozesses. Die Arbeiter sollten in und von den Betrieben allumfassend betreut, versorgt und zufrieden gestellt werden, um eine möglichst hohe Produktivität und Loyalität gegenüber dem Regime zu gewährleisten.^[8] Die staatlichen Betriebe hatten somit neben der Produktion von Gütern und Dienstleistungen zentrale sozialpolitische Aufgaben zu erfüllen. Neben der Beschäftigungs- und Arbeitssicherheit und guter Arbeitsbedingungen (Arbeitsschutzvorkehrungen) waren es vor allem Geld-, Sach- und Dienstleistungen, mit denen die Betriebe ihre Mitarbeiter neben ihrem Gehalt versorgten.^[9] Dazu zählten die Versorgung mit Wohnraum, verschiedene Erholungs- und Freizeitangebote (viele Staatsbetriebe verfügten über eigene Erholungsheime für ihre Mitarbeiter), Gesundheitsdienste und Kinderbetreuungseinrichtungen. Die Sozialversicherung wurde von den Gewerkschaften verwaltet. Nahezu ausschließlich der Arbeitgeber zahlte die Beiträge pauschal für die gesamte Belegschaft und alle Versicherungszweige. Die Auszahlung der Leistungen und zum Teil auch die Ermittlung der Ansprüche erfolgte über die betrieblichen Gewerkschaftsorgane.^[10] Die Gewerkschaften erhielten dadurch eine hohe Machtposition und fungierten als verlängerter Arm des Staatsapparats. Die Sozialleistungsprogramme boten ein breites Spektrum von Leistungen für jeden Arbeitnehmer, allerdings auf niedrigem Niveau und häufig mit erheblichen Qualitätsmängeln. So waren Krankenhäuser und Kindergärten zwar weitgehend kostenfrei, entsprachen aber nicht den qualitativen Versorgungsansprüchen. Daher war es die Regel, dass Patienten unter dem Tisch erhebliche Zuzahlungen leisten mussten, um eine bessere Behandlung oder kürzere Wartezeiten zu bekommen. Auch im Wohnungswesen reichten Anzahl und Standard der Wohnungen meist nicht aus, so dass auch hier Zuzahlungen keine Ausnahme waren. Die staatliche und betriebliche Versorgung bot also unter dem Strich ein breites Sortiment, allerdings auf geringem Niveau, stellte also bestenfalls eine allgemeine, sichere Grundversorgung dar.

2. Die Reform der Sozialen Sicherungssysteme in Russland

Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion wurden institutionelle Reformen im Bereich der Beschäftigungs- und Sozialpolitik als unerlässlicher Bestandteil der gesellschaftlichen Transformation angesehen. Der Staat sollte seine bisherige Monopolstellung bei der Wohlfahrtsproduktion abgeben. Der Umgestaltungsbedarf war transformationsbedingt, er ergab sich also direkt aus der angestrebten Transformation der Wirtschaftsordnung. In einer Marktwirtschaft waren gerade wohlfahrtsstaatliche Einrichtungen wie das Recht auf Arbeit und die politische Kontrolle der Preise im Grundversorgungsbereich nicht zu halten. Doch welches Modell sollte anstelle des wohlfahrtsstaatlichen Paternalismus treten?

2.1 Modelle wohlfahrtsstaatlicher Sicherung

Der moderne Sozialstaat, oder wie in der internationalen Diskussion gebräuchlich „Wohlfahrtsstaat“ (welfare state) kann in drei Gruppen unterschieden werden.^[11]

- Liberale Wohlfahrtsstaaten
- Korporatistische Wohlfahrtsstaaten
- Sozialdemokratische Wohlfahrtsstaaten

Liberale Wohlfahrtsstaaten stehen für eine Sozialfürsorge auf geringem Niveau die an eine strenge Bedürftigkeitsprüfung gekoppelt ist. Das Sozialversicherungssystem ist nur schwach ausgebaut und meist für schlecht bezahlte Arbeitsnehmer zuständig. Es wird an die individuelle Verantwortung und Leistungsfähigkeit appelliert, die Familie steht hierbei als primärer Garant sozialer Sicherung im Mittelpunkt. Die Gesellschaft soll sich über Marktmechanismen organisieren. Von staatlicher Seite wird deshalb über steuerliche Vorteile, Subventionen oder indirekt mittels Zwang die private Absicherung gefördert. Sozialleistungen werden in diesem Modell weniger als soziale Rechte sondern als mildtätige Fürsorge verstanden. Dieses System führt zu einem zunehmenden Dualismus zwischen einer Mittelschicht und verarmenden gesellschaftlichen Gruppen sowie zu einem wachsenden Markt kommerzieller sozialer Dienste.^[12] Das Individuum ist in diesem System selbst für seine Lebenssituation verantwortlich. Wichtigste Beispiele für dieses Modell sind: die USA, Australien und Großbritannien.

Die historische Bedeutung des Staates bei der Entwicklung des korporatistischen Modells lässt marktliberale Ansätze in den Hintergrund treten. Die Gewährung sozialer Rechte ist in diesem System wesentlich weniger umstritten als in liberalen Wohlfahrtsstaaten. Private Versicherungen, Marktlösungen und betriebliche Systeme sind wenig ausgebaut, die Abhängigkeit vom Staat wird über die Sozialleistungen zementiert. Ähnlich wie im liberalen System spielt die Familie eine wichtige Rolle bei der sozialen Sicherung, wenn auch eher durch den starken christlichen Einfluss bedingt. Das Subsidiaritätsprinzip bedeutet hier, dass staatliche Hilfe erst dann zum tragen kommt, wenn die Selbsthilfetätigkeit der Familien erschöpft ist. Somit ist die Distribution gering, was die Statusunterschiede verstärkt, die über die Struktur der Leistungen geprägt werden. Als Beispiele können hier: Deutschland, Frankreich und Österreich genannt werden.

[...]

^[1] Höhmann: Russland unter Präsident Putin, S. 22.

^[2] Hierzu für die Periode bis 1995 Commander: Unemployment, Restructuring, an the Labor Market in Eastern Europe and Russia.

^[3] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 57.

^[4] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 61.

^[5] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 59.

^[6] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 60.

^[7] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 63.

^[8] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 70.

^[9] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 71.

^[10] Götting: Der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat, S. 72.

^[11] Nach Gøsta Esping-Anderson: The three worlds of welfare capitalism“; aus Christen: Der Sozialstaat, S. 13ff.

^[12] Brusis: Residuales oder europäisches Wohlfahrtsmodell?, S. 75.