Präferenzabkommen der EU mit Entwicklungsländern - Eine kritische Bewertung

Inhaltsverzeichnis

Tabellen-/Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Theorien der Präferenzabkommen
2.1 Präferenzabkommen und verschiedene Formen wirtschaftlicher Integration
2.2 Die traditionelle statische Wohlfahrtsanalyse
2.3 Führen Präferenzabkommen zum multilateralen Freihandel?
2.3.1 Die „Dynamic Time-Path Question“
2.3.2 Präferenzabkommen - „Building Blocks“ oder „Stumbling Blocks“?

3. Die Präferenzabkommen der Europäischen Union
3.1 Kurzer Überblick über die Präferenzabkommen der EU
3.2 Das „Generalised System of Preferences“ (GSP)
3.2.1 Das Abkommen
3.2.1.1 Die Allgemeinen Regelungen
3.2.1.2 Die Sonderregelungen
3.2.1.3 Graduierung und Ausschluss aus dem GSP
3.2.1.4 Die Herkunftsregeln
3.2.1.5 Aktuelle Entwicklungen des GSP
3.3 Die „Everything But Arms“-Initiative (EBA-Initiative)
3.4 Die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP)
3.5 Die EU und die Abkommen mit den Afrikanischen, Karibischen und Pazifischen- Staaten (AKP-Staaten)
3.5.1 Die Assoziierungsabkommen unter dem Vertrag von Rom
3.5.2 Die Yaoundé-Abkommen
3.5.3 Die Lomé-Abkommen
3.5.4 Das Cotonou-Abkommen

4. Die Effekte und die Bewertung der Präferenzabkommen der EU
4.1 Überblick über die Effekte der Präferenzabkommen auf den Handel der EU mit den Entwicklungsländern
4.2 Vergleichende Studien über die Effekte der EU-Präferenzabkommen
4.3 Bewertung der Effekte der Präferenzabkommen
4.3.1 Niedrige „Utilization Rates“ und die Herkunftsregeln
4.3.2 Weitere Gründe für die enttäuschende Entwicklung des EU-Handels mit den Entwicklungsländern unter den Präferenzabkommen
4.3.3 Handelsschaffende oder Handelsablenkende Effekte – „Building Blocks“ oder „Stumbling Blocks“

5. Schlussfolgerungen

Anhang

Literaturverzeichnis

Tabellen-/Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Wohlfahrtseffekte bei der Bildung von Präferenzabkommen

Abbildung 2: Präferenzabkommen als “Building Blocks” oder “Stumbling Blocks”

Abbildung 3: “Pyramid of Privilege”

Abbildung 4: Wachstumsraten der präferentiellen Importe im Vergleich zu den gesamten Importen der EU unter den Allgemeinen Regelungen des GSP von 1999 bis 2003

Tabelle 1: EU-Importe der GSP-begünstigten Länder von 1976 bis 1997

Tabelle 2: EU-Importe aller LDCs unter der EBA-Initiative im Jahr 2002

Tabelle 3: Exporte der EU in die mediterranen Länder von 1980 bis 2003

Tabelle 4: Importe der EU aus den mediterranen Ländern von 1980 bis 2003

Tabelle 5: EU-Importe aus den Entwicklungsländern von 1960 bis 2002

Tabelle 6: Einfluss der einzelnen Präferenzabkommen auf die Exporte der Entwicklungsländer in die EU

Tabelle 7: EU-Importe aus den LDCs der AKP-Staaten unter den AKP-Abkommen

Tabelle 8: EU-Importe aus den LDCs der AKP-Staaten unter der EBA-Initiative im Jahr 2002

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

In diesem Jahr feiert die Europäische Union (EU) den 50. Jahrestag der Unterzeichnung der Römischen Verträge.^[1] Nur wenige Jahre später unterzeichnete die EU bereits ihre ersten Präferenzabkommen mit verschiedenen Gruppen von Entwicklungsländern. Ziel dieser Präferenzabkommen sollte eine tiefere Integration der Entwicklungsländer in den Welthandel sein, um so die ökonomische Entwicklung dieser Staaten voranzutreiben.^[2]

Die EU hat dabei ein komplexes Netz verschiedener Präferenzabkommen entwickelt, auf das die Entwicklungsländer je nach regionaler Herkunft oder aber wirtschaftlichem Entwicklungsniveau zurückgreifen können. Im Rahmen dieser Arbeit wird analysiert, inwiefern diese Präferenzabkommen zur Integration der Entwicklungsländer in das multilaterale Handelssystem beigetragen haben, wobei der gemeinsame Handel mit der EU im Vordergrund steht.

Zunächst wird im zweiten Teil der Arbeit mittels der Theorien der Präferenzabkommen die Grundlage für ein besseres Verständnis der Funktionsweisen dieser Abkommen geschaffen. Dazu wird die traditionelle statische Wohlfahrtsanalyse dargestellt, die die Wohlfahrteffekte der Präferenzabkommen in handelsschaffende und handelsablenkende Effekte unterteilt. Die Frage, ob Präferenzabkommen förderlich oder hinderlich für die multilaterale Liberalisierung des Handels im Rahmen der „World Trade Organization“ (WTO) sind, wird in diesem Zusammenhang thematisiert. Im Anschluss daran werden die verschiedenen Präferenzabkommen der EU mit Entwicklungsländern detailliert dargestellt und die Unterschiede der einzelnen Präferenzabkommen mit Hinblick auf die Qualität, der unter diesen Abkommen gewährten Präferenzen, deutlich herausgearbeitet. Dabei wird auch jeweils ein Ausblick auf die aktuellen und zukünftigen Entwicklungen der einzelnen Präferenzabkommen gegeben. Im vierten Kapitel folgt schließlich ein Überblick über die Effekte der verschiedenen Präferenzabkommen auf den Handel mit der EU, der mit vergleichenden Studien zu den Effekten der einzelnen Abkommen abgerundet wird. Im Anschluss daran folgt eine Bewertung der Auswirkungen der Präferenzabkommen, in denen die Gründe für das Abschneiden der Entwicklungsländer unter den jeweiligen Präferenzabkommen kritisch durchleuchtet werden. Im Rahmen dieser Bewertung werden die im Theorieteil aufgeworfenen Fragen nach den Wohlfahrteffekten von Präferenzabkommen ebenso beantwortet, wie die Frage danach, ob die EU mit ihren Präferenzabkommen die multilaterale Liberalisierung des Handels im Rahmen der WTO unterstützt oder untergräbt. Zum Abschluss findet eine Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse der Analysen dieser Arbeit statt, indem nochmals auf die wesentlichen Einflussfaktoren des Erfolgs bzw. Misserfolgs der Präferenzabkommen eingegangen wird.

2. Die Theorien der Präferenzabkommen

2.1 Präferenzabkommen und verschiedene Formen wirtschaftlicher Integration

Dieses Kapitel befasst sich mit den Theorien der Präferenzabkommen, als Basis für ein besseres Verständnis dieser, zwischen der Europäischen Union (EU) und verschiedenen Entwicklungsländern bestehenden Abkommen, deren genaue Ausgestaltung Gegenstand des dritten Kapitels ist. Die Wichtigkeit der Präferenzabkommen im internationalen Handelssystem schlägt sich nicht zuletzt im rasanten Anstieg ihrer Anzahl nieder. Waren zwischen 1948 und 1994 noch 124 Präferenzabkommen unter dem „General Agreement on Tariffs and Trade“ (GATT) registriert, so stieg diese Zahl seit Gründung der WTO im Jahre 1995 um weitere 130 Präferenzabkommen an.^[3] Die Europäische Union ist mit insgesamt 49 Präferenzabkommen im Jahre 2002 eine treibende Kraft in diesem Prozess.^[4]

Um die Effekte dieser Abkommen auf die Entwicklungsländer abschätzen zu können, ist es daher wichtig, zunächst einen detaillierten Einblick in die Theorien der Präferenzabkommen zu gewinnen.

Präferenzabkommen basieren auf einer diskriminierenden Handelspolitik und widersprechen somit dem Meistbegünstigungsprinzip in Art.1 des GATT, wonach Handelsvorteile, die einem Land gewährt werden, auch allen anderen Ländern gewährt werden müssen. Dies bedeutet, dass wenn beispielsweise Japan den USA eine Reduzierung des Zollsatzes auf ein bestimmtes Gut gewährt, dieser Zollsatz nicht nur für die Importe dieses Gutes aus den USA gilt, sondern für alle Importe des Gutes unabhängig davon aus welchem Land sie stammen.^[5]

Art.24 des GATT erlaubt jedoch die Anwendung von Präferenzabkommen unter der Voraussetzung, dass die von der neu gebildeten Zollunion benutzten Zölle gegenüber Nichtmitgliedsländern nicht höher sind, als vor der Schaffung der Zollunion.^[6] Die Wichtigkeit der Präferenzabkommen der EU zeigt sich nicht zuletzt darin, dass die Europäische Union mit lediglich sechs Ländern Handel auf Basis des Meistbegünstigungsprinzips betreibt. Diese sechs Länder sind Australien, Kanada, Japan, Neuseeland, Taiwan und die USA.^[7] Daraus folgt, dass die überwältigende Mehrheit der Länder mit der EU auf Präferenzabkommen basierend handelt.

Es lassen sich vier verschiedene Stufen der wirtschaftlichen Integration unterscheiden. Dazu zählen Einfache Präferenzabkommen, die Freihandelszone, die Zollunion sowie der Gemeinsame Markt. Unter einem Präferenzabkommen versteht man allgemein ein Abkommen zwischen zwei oder mehreren Ländern, in dem sich die Vertragsparteien darauf einigen, Zölle bzw. sonstige nichttarifäre Handelshemmnisse für Importe aus dem jeweiligen Partnerland zu reduzieren. Die Vertragsparteien behalten jedoch weiterhin die volle Souveränität über ihre Zollpolitik gegenüber Nichtmitgliedsländern. Somit steht es ihnen frei, die Zollsätze für Importe aus Nichtmitgliedsländern unabhängig von der anderen Vertragspartei zu gestalten.^[8]

In einer Freihandelszone werden sämtliche Zölle und sonstige Handelhemmnisse zwischen den Vertragsparteien abgeschafft. Die Zollpolitik Drittländern gegenüber wird weiterhin auf nationaler Ebene der Partnerländer festgelegt.^[9]

Die Zollunion stellt die nächst höhere Stufe der wirtschaftlichen Integration dar. Sie unterscheidet sich von der Freihandelszone dadurch, dass die Partnerländer, welche die Zollunion bilden, gegenüber Drittländern eine gemeinsame Zollpolitik betreiben. Der gemeinsame Markt ermöglicht zusätzlich zum freien Güterverkehr den freien Verkehr der Faktoren Arbeit und Kapital. Damit stellt der gemeinsame Markt die höchste dieser vier wirtschaftlichen Integrationsformen dar.^[10] Die Mitglieder der Europäischen Union sind Teil eines gemeinsamen Marktes, da innerhalb der EU nicht nur freier Güterverkehr, sondern auch freier Verkehr von Arbeit und Kapital möglich ist.^[11]

2.2 Die traditionelle statische Wohlfahrtsanalyse

Um die Wohlfahrtseffekte von Präferenzabkommen analysieren zu können ist es unausweichlich, sich mit Jacob Viners Theorie der handelsschaffenden und handelsablenkenden Wirkungen von Präferenzabkommen auseinanderzusetzen. In Viners „The Customs Union Issue“ werden die Wohlfahrtseffekte anhand des Beispiels der Zollunion, eine der oben erläuterten Formen von Präferenzabkommen, erklärt.^[12] Die aus dieser Analyse gewonnenen Erkenntnisse behalten ihre Gültigkeit jedoch auch für die anderen Formen von Präferenzabkommen.^[13]

Die Frage, ob ein Präferenzabkommen zu positiven Wohlfahrtseffekten für die betreffenden Mitgliedsländer, Nichtmitgliedsländer und für die gesamte Welt führt, hängt nach Viners Theorie davon ab, ob das Abkommen handelsschaffende oder handelsablenkende Effekte bewirkt.^[14] Im Folgenden werden die Grundzüge der Theorie dargestellt. Auf die zahlreichen Erweiterungen des Modells wird im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen, da im Hinblick auf die Bewertung von Präferenzabkommen die Betrachtung des Grundmodells genügt.

Von handelsschaffenden Effekten wird gesprochen, wenn aufgrund der Abschaffung von Zöllen und nichttarifären Handelshemmnissen in einer Zollunion ein Gut, welches vor der Schaffung der Zollunion in allen Mitgliedsländern produziert wurde, dann nur noch in demjenigen Mitgliedsland produziert wird, welches das Gut am effizientesten herstellen kann. Ineffiziente inländische Produkte werden durch effizienter produzierte Güter aus dem Partnerland substituiert. Es kommt zum Handel dieses Gutes zwischen den Mitgliedsländern der Zollunion und somit zu handelsschaffenden Effekten. Von handelsablenkenden Effekten wird gesprochen, wenn bei der Bildung einer Zollunion ein Mitgliedsland aufgrund der Abschaffung von Zöllen die Importe, die es vor Schaffung der Zollunion vom kostengünstigsten Anbieterland bezog, nun mit weniger effizienten Importen eines der Mitgliedsländer ersetzt.^[15]

Für ein besseres Verständnis der Effekte werden im Folgenden, ausgehend von Abbildung 1, drei Länder A, B und C betrachtet, die mit einem Produkt, in diesem Falle Stahl, handeln.^[16] A und B sind potentielle Mitglieder einer Zollunion, während C den Rest der Welt repräsentiert. In diesem Modell ist A der Importeur und B der Exporteur von Stahl. Bilden A und B eine Zollunion, so darf der gemeinsame Zollsatz für Stahl nicht höher sein, als dies im Land A vor Bildung der Zollunion der Fall war. Dies ist notwendig, um nicht gegen Artikel 24 des GATT zu verstoßen. Die Nachfragekurve von A wird durch die senkrechte Linie DaDa dargestellt. Die Länder bieten das Gut zu konstanten Preisen Pa, Pb und Pc an, wobei diese Preise gleichzeitig die Grenzkosten der Produktion repräsentieren. Wie aus der Abbildung deutlich wird, ist C der effizienteste Produzent des Gutes, während A am ineffizientesten und somit am teuersten produziert. Vorausgesetzt B verlangt einen Zoll in Höhe von Pb – Pc, kommt es zu keinem Handel zwischen B und C. Zu Beginn setzt Land A einen Zollsatz in Höhe von t pro Einheit Stahl. Dabei wird sowohl für Land C als auch für Land B ein gleich hoher Zollsatz gewählt. Es findet also keine Diskriminierung zu Gunsten eines der beiden Exportländer statt. Der Zollsatz t führt dazu, dass der Preis für das Gut Stahl aus C, Pc + t, kleiner ist als der Preis für das gleiche Gut aus dem Land B. In diesem Fall wird die gesamte nachgefragte Menge OQo aus C importiert, da dies für die Konsumenten in Land A der günstigste Preis ist. Sie zahlen somit den Preis Pc + t, während der Staat Zolleinnahmen in Höhe von e + f erhält. In einem nächsten Schritt wird angenommen, dass A und B eine Zollunion bilden. Daraus folgt, dass A nun die Zölle für Importe aus B abschafft. Für Importe aus C bleiben diese jedoch weiterhin bestehen. Dies führt dazu, dass der Preis für Importe aus C, Pc + t, größer als Pb ist und Land A somit seinen gesamten Bedarf an Stahl aus Land B bezieht. In diesem Fall kommt es also zu handelsablenkenden Effekten, da A seine ehemals von C bezogenen kostengünstigeren Importe durch Importe aus B ersetzt. Das Land A verliert auf diese Weise Zolleinnahmen in Höhe von e + f, wobei f nun Teil der Konsumentenrente wird, da die Konsumenten in Land A nun einen niedrigeren Preis als zuvor für den Stahl zahlen. Es kommt zu einem Netto-Wohlfahrtsverlust von e, der von A und der gesamten Welt getragen wird.^[17]

In einem nächsten Schritt wird angenommen, dass das Land A einen Zollsatz in Höhe von t` wählt. Anhand der Abbildung lässt sich zeigen, dass nun sowohl der Preis in Land C als auch in Land B über dem Preis in Land A liegt. Daraus folgt, dass die Preise für Importe aus B und C so hoch sind, dass die Gesamtnachfrage OQo in A mit Gütern von Unternehmen aus Land A zu einem Preis vom Pa bezogen wird. Der Import von Stahl aus B und C entfällt. Bilden A und B nun wieder eine Zollunion, entfällt die Erhebung von Zöllen auf Importe dieser Länder, während der Zollsatz für Importe aus C weiterhin Bestand hält. Da nun aber Pb kleiner als Pa ist, wird der Stahl aus Land A mit Importen aus Land B ersetzt. Dies wiederum führt zu einem Anstieg der Konsumentenrente in Höhe von f + g. Die Zollunion zwischen A und B hat demnach zur Folge, dass der Stahl relativ teurerer Anbieter aus Land A durch kostengünstigere Importe aus Land B ersetzt wird. Man spricht hier von handelsschaffenden Effekten, da es zu neu entstandenem Handel zwischen den beiden Ländern kommt. Der Wohlfahrtseffekt für Land A und die Welt insgesamt ist positiv und steigt in Höhe von f + g, während die Wohlfahrt von B und C unverändert auf gleichem Niveau bleibt.^[18] Geht man von diesem Grundmodell Viners aus, so sind handelsablenkende Effekte mit Wohlfahrtsverlusten und handelsschaffende Effekte mit Wohlfahrtsgewinnen verbunden. Die Gesamtwohlfahrt der Welt steigt, wenn die handelsschaffenden Effekte größer sind als die handelsablenkenden Effekte.^[19]

2.3 Führen Präferenzabkommen zum multilateralen Freihandel?

2.3.1 Die „Dynamic Time-Path Question“

Zu einem vollständigen Verständnis der Theorie der Präferenzabkommen muss, zusätzlich zur Betrachtung der statischen Effekte, eine Analyse der dynamischen Effekte erfolgen. Es soll also untersucht werden, ob Präferenzabkommen förderlich oder hinderlich für die weltweite Liberalisierung des Handels sind. In einem ersten Schritt wird die Problemstellung analytisch mittels der von Jagdish Bhagwati entwickelten „Dynamic Time-Path Question“ erläutert, ehe dann im zweiten Schritt Antworten auf die aufgeworfenen Fragen gegeben werden. Die “Dynamic Time-Path Analysis” soll Antwort auf die Frage geben, ob durch die Schaffung von Präferenzabkommen eine Reduzierung von Handelsbarrieren weltweit erreicht werden kann. Anders ausgedrückt, sind die Präferenzabkommen „Stumbling Blocks“ oder „Building Blocks“ auf dem Weg zum multilateralen Freihandel?^[20] Die „Dynamic Time-Path Analysis“ wird analytisch betrachtet mit Hilfe zweier verschiedener Fragen durchgeführt.

In Frage 1 wird davon ausgegangen, dass die „Time-Paths“ der Präferenzabkommen und der multilateralen Handelsabkommen völlig unabhängig voneinander sind, d.h. dass sie weder hinderlich noch förderlich füreinander sind. Unter dieser Annahme stellt sich dann die Frage, ob der „Time-Path“ der Präferenzabkommen von einer geringfügigen Erweiterung der Mitgliedsländer gekennzeichnet ist oder es zu einer starken Zunahme der Mitgliedsländer kommt und dies letztendlich zu weltweitem Freihandel zwischen allen Staaten führen wird, welches das Ziel der WTO ist.^[21]

In Frage 2 wird angenommen, dass die „Time-Paths“ der Präferenzabkommen und der multilateralen Handelsabkommen nicht unabhängig sind, sondern sich gegenseitig beeinflussen. Hier stellt sich die Frage, ob die Zunahme von Präferenzabkommen für die Entwicklung der multilateralen Liberalisierung des Handels positive oder negative Auswirkungen hat?^[22]

Frage 1 wird anhand von Abbildung 2 betrachtet.^[23] Auf der Abszisse wird die Zeit abgetragen, während die Ordinate die Wohlfahrt der gesamten Welt anzeigt. Es werden vier verschiedene Verläufe der „Time-Paths“ der Präferenzabkommen dargestellt. Eine Aufwärtsbewegung dieser Kurven ist mit einer Erweiterung der Mitgliedsländer der Präferenzabkommen gleichzusetzen. Die Aufwärtsbewegung der „Process-Multilateralism“-Kurve steht für die Reduzierung der weltweiten Handelsbarrieren im Rahmen multilateraler Verhandlungen und repräsentiert eine Erweiterung der Mitgliedschaft von Staaten in der WTO. Ziel ist, U* zu erreichen, den Punkt, an dem die gesamte Welt durch nicht diskriminierenden Freihandel das höchste Wohlfahrtsniveau erreicht. Anhand der verschieden Verläufe der „Time-Paths“ lässt sich zeigen, dass Präferenzabkommen zu Beginn die Gesamtwohlfahrt der Welt sowohl erhöhen als auch reduzieren können. Unabhängig von der Richtung des Wohlfahrtseffektes könnte die Entwicklung der „Time-Paths“ der Präferenzabkommen danach stagnieren, wie es bei „Time-Path“ II und III der Fall ist. In diesen Fällen kommt es nicht zu einer Erweiterung der Mitgliedschaft in den betreffenden Präferenzabkommen. Der Verlauf der „Time-Paths“ kann jedoch auch, wie im Falle von „Time-Path“ I und IV, im angestrebten Punkt U* enden, der für multilateralen Freihandel steht. Dies kann durch eine ständige Erhöhung der Anzahl der Mitgliedsländer der Präferenzabkommen zustande kommen, bis schließlich alle Staaten beigetreten sind.^[24]

Wie aus der Abbildung zu entnehmen ist, kann U* aufgrund von Trittbrettfahrerverhalten möglicherweise nicht durch multilaterale Verhandlungen erreicht werden. In Abbildung 2 wird somit mittels multilateralen Verhandlungen lediglich der Punkt Um erreicht. Bei Überwindung des Trittbrettfahrerverhaltens ist es jedoch auch hier möglich, den Punkt U* zu erreichen.^[25] Das Trittbrettfahrerproblem besteht darin, dass aufgrund des Meistbegünstigungsprinzips für die Mitgliedsländer der WTO ein Anreiz besteht, zwar die Vorteile aus multilateralen Verhandlungen anderer Mitgliedsländer und die damit verbundene Reduzierung von Handelsbarrieren zu nutzen, selbst aber nur Zugeständnisse in geringem Ausmaß zu offerieren.^[26] Frage 1 wird somit mit den aus Abbildung 2 hergeleiteten Überlegungen beantwortet. Daraus lässt sich schließen, dass es sowohl zum multilateralen Freihandel als auch zu stagnierenden oder leicht steigenden Mitgliederzuwächsen in Präferenzabkommen kommen kann. Jedoch spielt die Beantwortung von Frage 2 eine viel wichtigere Rolle, da die darin getroffene Annahme, dass die Verhandlungen von multilateralen Handelsabkommen bzw. Präferenzabkommen gleichzeitig stattfinden und sich gegenseitig beeinflussen, so in der Realität anzutreffen ist. Diese Frage wird im nächsten Unterkapitel beantwortet.

2.3.2 Präferenzabkommen - „Building Blocks“ oder „Stumbling Blocks“?

In der Literatur haben zahlreiche Ökonomen versucht, eine Antwort auf die Frage zu geben, ob Präferenzabkommen „Building Blocks“ oder „Stumbling Blocks“ auf dem Weg zum multilateralen Freihandel sind. Die unterschiedlichen Schlussfolgerungen dieser Beiträge sind Gegenstand des folgenden Abschnitts.

Für die „Building Block“-These spricht, dass es bei multilateralen Verhandlungen in der WTO zwischen wenigen großen Verhandlungsblöcken schneller zu einem Konsens kommt, als im Falle vieler einzeln verhandelnder Staaten. Die zusätzlichen ökonomischen Gewinne, die ein Zustandekommen der weltweiten Liberalisierung des Handels z.B. bei drei großen Verhandlungsblöcken bieten würde, sind um ein vielfaches höher als die Gewinne, die eine große Anzahl an Staaten einzeln erzielen könnte.^[27] Dies setzt jedoch voraus, dass die betreffenden Verhandlungsblöcke Präferenzabkommen in Form einer Zollunion oder einer höheren Integrationsstufe abgeschlossen haben, da bei Freihandelszonen die Zollpolitik den einzelnen Mitgliedsstaaten obliegt und damit keine Reduzierung von Vertragspartnern innerhalb der Verhandlungen der WTO stattfindet.^[28]

Eine weitere Möglichkeit die multilateralen Verhandlungen in der WTO zu beschleunigen, besteht darin mit der Bildung eines neuen Präferenzabkommens zu drohen.^[29] Die Drohung der USA, im Falle eines Scheiterns der Uruguay Runde ein Freihandelsabkommen mit einigen asiatischen Ländern anzustreben, soll unter anderem dazu beigetragen haben, dass die Europäische Union doch noch den damaligen Vorschlägen zustimmte und die Verhandlungen damit zum Abschluss brachte. Das gleiche Argument kann jedoch auch zum „Stumbling Block“ für die multilaterale Liberalisierung des Handels werden. Dies ist der Fall, wenn ein bestimmtes Land in vielen unterschiedlichen Präferenzabkommen vertreten ist und deshalb keinen Anreiz hat, multilaterale Verhandlungen der WTO zum Abschluss zu bringen.^[30]

Des Weiteren können erfolgreiche Präferenzabkommen zwischen großen Industriestaaten und kleineren Entwicklungsländern dazu führen, dass andere Entwicklungsländer ihre Anstrengungen im Hinblick auf die Liberalisierung des Handels verstärken, mit dem Ziel diesen Präferenzabkommen beitreten zu können. Von einem Beitritt versprechen sich die Entwicklungsländer verstärkte Investitionszuflüsse von den betreffenden Industriestaaten und langfristig eine positive wirtschaftliche Entwicklung für sich selbst. Ein Beispiel dafür sind die Anforderungen an die Bewerberstaaten zur Mitgliedschaft in der EU. Unter der Annahme, dass bei Erfüllung der Anforderungen allen Staaten eine Mitgliedschaft in diesen Präferenzabkommen ermöglicht wird, kann dies im Endeffekt zu weltweitem multilateralen Freihandel führen.^[31]

Geht man davon aus, dass Präferenzabkommen zu handelsablenkenden Effekten führen, wächst der Druck auf Nichtmitglieder, den Abkommen beizutreten, da sie ansonsten unter den negativen Folgen der handelsablenkenden Effekte leiden würden. Je größer die Anzahl der Mitgliedsstaaten ist, desto größer ist der Druck. Damit lösen die Präferenzabkommen einen Domino-Effekt aus, der letzten Endes wieder zu multilateralem Freihandel führt.^[32] Das gleiche Argument kann jedoch auch zu Gunsten der „Stumbling Blocks“- These ausleget werden. Die handelsablenkenden Effekte führen dazu, dass sich bestimmte Interessengruppen in einem Mitgliedsland, die von diesen Effekten profitieren, dafür einsetzen werden keine weitere multilaterale Liberalisierung zuzulassen, da sie dadurch ihre Vorteile wieder verlieren würden. Produzenten könnten sich beispielsweise, um ihre Position im Markt nicht durch weitere Konkurrenten zu schwächen, mittels Lobbyismus dafür Stark machen, dass keine neuen Länder den jeweiligen Präferenzabkommen beitreten dürfen.^[33]

Ein weiteres Argument ist, dass sich bei steigendem Handel innerhalb eines Präferenzabkommens die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass die Mitgliedsstaaten ihre Handelsbarrieren gegenüber Nichtmitgliedsländern erhöhen und somit einer weltweiten Liberalisierung des Handels entgegenwirken. Des Weiteren muss beachtet werden, dass für die Verhandlungsteams von Ländern nur eine begrenzte Anzahl an qualifiziertem Personal in den jeweiligen Ministerien verfügbar ist. Das kann dazu führen, dass ein Land, welches sich in Verhandlungen über ein Präferenzabkommen befindet, nicht über die notwendigen Kapazitäten verfügt, um gleichzeitig multilaterale Verhandlungen im Rahmen der WTO durchzuführen. Dies führte dazu, dass die USA während den Verhandlungen über die NAFTA (North American Free Trade Agreement) nicht in der Lage waren, den multilateralen Liberalisierungsprozess in gewohntem Maße voranzutreiben, da ein großer Teil ihrer zuständigen Beamten aufgrund der NAFTA-Verhandlungen bereits ausgelastet waren.^[34]

Die Frage, ob Präferenzabkommen „Building Blocks“ oder „Stumbling Blocks“ auf dem Weg zum weltweiten Freihandel sind, kann weder zu Gunsten der einen, noch der anderen These eindeutig beantwortet werden. Unter verschiedenen Annahmen, lassen sich jeweils Argumente finden, die für die eine oder für die andere Seite sprechen. Was eine abschließende Beurteilung zusätzlich erschwert ist, dass es nur ein einziges Präferenzabkommen gibt, das ausreichend lange existiert und im Stande ist, das multilaterale Handelssystem zu beeinflussen. Dies ist die Europäische Union, deren Präferenzabkommen im Folgenden dargestellt und analysiert werden sollen.^[35]

3. Die Präferenzabkommen der Europäischen Union

3.1 Kurzer Überblick über die Präferenzabkommen der EU

Die EU verfügt über eine sehr komplexe und vielschichtige Handelspolitik, was sich nicht zuletzt darin zeigt, dass sie mit 139 der 150 WTO-Mitglieder präferentielle Handelsabkommen abgeschlossen hat.^[36]

Die Präferenzabkommen der EU mit Entwicklungsländern lassen sich in drei Kategorien einordnen. Sie unterscheiden sich unter anderem darin, dass sie den Entwicklungsländern ein unterschiedlich hohes Maß an Vorteilen gewähren. Man spricht deshalb von einer „Pyramid of Privilege“, die sich folgendermaßen zusammensetzt.^[37] An der Spitze steht das AKP-Abkommen (Afrika-Karibik-Pazifik-Abkommen), welches mit einer Auswahl afrikanischer, karibischer und pazifischer Staaten abgeschlossen wurde und den höchsten Grad an Privilegien bietet. Darauf folgt die so genannte Euro-Mediterrane-Partnerschaft (EMP), welche mit einigen Ländern des Maghreb und des Mashrek abgeschlossen wurde. Am Ende dieser Pyramide steht das „Generalised System of Preferences“(GSP), welches das geringste Maß an Privilegien bietet. Im Folgenden werden die unterschiedlichen Präferenzabkommen, die die Europäische Union mit Entwicklungsländern unterhält, analysiert und bewertet.^[38]

3.2 Das „Generalised System of Preferences“ (GSP)

3.2.1 Das Abkommen

Die erste „United Nations Conference on Trade and Development“ (UNCTAD) kam 1964 zu dem Entschluss, ein Programm zur Förderung der Entwicklungsländer mittels präferentieller Handelsbedingungen zu erarbeiten. Vier Jahre später empfahl die UNCTAD den Industriestaaten die Einführung des GSP, das es den Industriestaaten ermöglichen sollte, den Entwicklungsländern einseitige Zollpräferenzen zu gewähren, um so ihre wirtschaftliche Entwicklung zu verbessern.^[39]

Damit verstieß das GSP sowohl gegen das Reziprozitätsprinzip als auch gegen das Meistbegünstigungsprinzip nach Art.1 des GATT. Das Prinzip der Reziprozität, welches die Mitgliedsstaaten untereinander zu gleichwertigen Zugeständnissen bei der Liberalisierung der Handelsbarrieren verpflichtet, dient dazu, dem bereits erläuterten Trittbrettfahrerproblem entgegenzuwirken. Um die GSP dennoch im Rahmen des GATT einzuführen, bedurfte es einer Ausnahmebewilligung, welche 1971 von den Mitgliedstaaten für einen befristeten Zeitraum erteilt wurde. 1979 wurde diese Ausnahmebewilligung durch den so genannten „Enabling Clause“ auf einen unbefristeten Zeitraum verlängert.^[40] Der „Enabling Clause“ knüpfte einige Vorbedingungen an das Zustandekommen von Präferenzabkommen zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern. Die Abkommen sollten von den Industriestaaten autonom verhandelt werden, sowie nicht diskriminierend und nicht reziprok sein. Damit sollte unter anderem sichergestellt werden, dass es zu keiner Diskriminierung der verschiedenen Entwicklungsländer seitens der Industriestaaten kommen würde. Die einzige Ausnahme in diesem Punkt wurde im Falle von Diskriminierung zu Gunsten der „Least Developed Countries“(LDC) gemacht. Das Prinzip der Nicht-Reziprozität bedeutet, dass die Nutznießer der Präferenzen, namentlich die Entwicklungsländer, nicht dazu verpflichtet sind, den Industrieländern die gleichen Präferenzen zu gewährleisten.^[41] Des Weiteren sieht der „Enabling Clause“ vor, dass die Entwicklungsländer bei einer entsprechend positiven Entwicklung keinen Anspruch mehr auf die Präferenzen haben, die das GSP ermöglicht. Jedoch definiert der „Enabling Clause“ keine genauen Kriterien, anhand deren man ablesen könnte, ob ein Entwicklungsland noch Anspruch auf den GSP-Status hat oder nicht. Hinzu kommt, dass auch nicht festgelegt wird, welches Land als Entwicklungsland aufgeführt werden muss. Lediglich bei den LDCs wird vorgeschrieben, dass diese laut „Enabling Clause“ von allen Mitgliedstaaten des GATT als Entwicklungsländer zu behandeln sind. Somit ist es den Geberländern der Präferenzen zu einem Großteil selbst überlassen, welche Länder sie als Entwicklungsländer definieren. Den Industriestaaten bleibt ebenfalls überlassen, für welche Produkte sie Zollpräferenzen gewähren und wie hoch diese Präferenzen jeweils sein dürfen.^[42]

Die EU führte 1971 als Erstes aller GATT-Mitglieder ihr GSP-Programm ein, welches heute 178 Entwicklungsländern unilaterale Präferenzen gewährt. Im Laufe der Zeit wurde das GSP jedoch mehrmals verändert.^[43] Zu Beginn seiner Einführung wurde den Entwicklungsländern der präferenzielle Zugang zu den Märkten der EU in Form von zollfreien Importen von Gütern bis zu einer bestimmten Quote gewährleistet.^[44] Dies änderte sich jedoch 1995, als die erste große Reform des GSP in Kraft trat und zahlreiche Bestimmungen revidiert wurden. Die Präferenzen sollten nicht mehr in Form von Quoten, sondern mittels reduzierter Zollsätze an die Entwicklungsländer weitergegeben werden.^[45] Es erfolgte eine Unterteilung der präferenzberechtigten Produkte in vier verschiedene Gruppen. Je nach „Sensibilität“ für die Wirtschaft der EU, wurde die Höhe der jeweiligen Zollpräferenz für die Produkte festgelegt. Für sehr empfindliche Produkte belief sich der Zollsatz auf 85% des MFN-Niveaus (Most Favored Nation-Niveaus), für empfindliche Produkte auf 70%, für semi-empfindliche Güter auf 35%, während nicht-empfindliche Produkte zollfrei in die EU eingeführt werden konnten. Darüber hinaus gab es auch für Entwicklungsländer bestimmte Güter, die keine Präferenzen genossen und somit zum regulären Zollsatz eingeführt werden mussten. Zum 1.1.2002 wurde die Unterteilung der Güter in verschiedene Gruppen dahingehend verändert, dass die Produkte in nur noch zwei verschiedene Gruppen unterteilt wurden, namentlich empfindliche und nicht-empfindliche Produkte.^[46] Nicht-empfindliche Produkte können zollfrei importiert werden, während für empfindliche Produkte der Zollsatz um 3.5 Prozentpunkte niedriger ist als der MFN-Zollsatz. Im Gegensatz zu den vorher geltenden präferenziellen Zollsätzen sinkt unter dem seit 2002 geltendem GSP die Präferenzmarge für die Entwicklungsländer nicht ab. Unter den alten GSP-Bestimmungen sinkt die Präferenzmarge, je kleiner der MFN-Zollsatz ist. Dies lässt sich an einem einfachen Zahlenbeispiel erklären. Bei einer präferenziellen Gewährung in Höhe von 25% eines MFN-Zollsatzes von 14% ergibt sich für das Entwicklungsland ein Präferenzzollsatz in Höhe von 10.5%, was einer Präferenzmarge von 3.5 Prozentpunkten entspricht. Sinkt der MFN-Zollsatz jedoch auf 7%, so führt eine Reduzierung des Zollsatzes um 25% dazu, dass der für das Entwicklungsland zu zahlende Zollsatz 5.25% entspricht und somit nur um 1.75 Prozentpunkte niedriger ist als der MFN-Zollsatz. Damit wäre die Präferenzmarge von 3.5 auf 1.75 Prozentpunkte gesunken Unter den ab 2002 geltenden Bestimmungen ist dies nicht mehr der Fall, da diese stets um 3.5 Prozentpunkte niedriger als der MFN-Zollsatz sind. Hier ist es sogar möglich, dass die Präferenzmarge für die Entwicklungsländer steigt. Ausgehend vom obigen Zahlenbeispiel beträgt der Präferenzzollsatz im diesem Fall ebenfalls 10.5% bei einem MFN-Zollsatz von 14%. Die Präferenzmarge für die Entwicklungsländer beträgt somit 3.5%. Sinkt nun aber der MFN-Zollsatz auf 7%, so ergibt sich durch die Reduzierung um 3.5 Prozentpunkte ein Präferenzzollsatz in Höhe von 3.5%. Dies entspricht einer Präferenzmarge von 50%. Damit steigt unter den neuen GSP-Bestimmungen die Präferenzmarge bei fallenden MFN-Zollsätzen.^[47] Des Weiteren muss bei empfindlichen Produkten, die spezifischen Zöllen unterliegen, beachtet werden, dass hier der Zollsatz lediglich um 30% reduziert wird. Bei empfindlichen Produkten, auf denen sowohl ein Wertzoll als auch ein spezifischer Zoll liegt, wird keine Reduzierung auf den spezifischen Zoll gewährleistet.^[48] Wertzölle und spezifische Zöllen werden nach der Bemessungsgrundlage unterschieden, auf der sie basieren. Wertzölle sind Zölle, die den Preis eines Gutes durch prozentualen Aufschlag erhöhen, während bei spezifischen Zöllen die Höhe des Zolls auf der Menge oder dem Gewicht des Gutes basiert. Dabei kann es durchaus zu Sonderformen wie den oben erwähnten Mischzöllen kommen, die sowohl auf dem Wert als auch auf der Menge eines Gutes basieren können.^[49] Als Kriterium zur Unterscheidung zwischen empfindlichen und nicht-empfindlichen Produkten wird dabei die Wettbewerbsfähigkeit der Produkte aus den Entwicklungsländern auf dem Markt der EU gesehen. Sind die Produkte in einem Maße konkurrenzfähig, in dem sie eine ernsthafte Bedrohung für Produzenten der EU darstellen, werden diese als empfindlich eingestuft.^[50]

[...]

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^[1] Aus Vereinfachungsgründen wird der Begriff EU in dieser Arbeit auch für die Vorgängerbezeichnungen EWG und EG genutzt.

^[2] Vgl. Grilli, Enzo, R.: The European Community and the Developing Countries, Cambridge u.a. 1993, S. 9f.

^[3] Vgl. Chaisse, Julien, L., Shingal, Anirudh: A Burden or an Incentive. Developing World Trade and the Role of Regional Trade Agreements, in: Beyond the Transition Phase of WTO. An Indian Perspective on Emerging Issues, hrsg. von Pritam Banerjee, Debashis, Chakraborty und Dipankar Sengupta, New Dehli 2006, S. 13.

^[4] Vgl. Panagariya, Arvind: EU Preferential Trade Policies and Developing Countries (2002), [http://www.bsos.umd.edu/econ/panagariya/apecon/Policy%20Papers/Mathew-WE.pdf], aberufen am 18.11.2006, S. 2.

^[5] Vgl. Krugman, Paul, R., Obstfeld, Maurice: International Economics. Theory and Policy, 5th Edition, Reading (MA) u.a. 2000, S. 241.

^[6] Vgl. Rivera-Batiz, Luis, A., Oliva, Maria, A.: Internatioanl Trade. Theories, Strategy and Evidence, New York 2003, S. 534.

^[7] Vgl. Sapir, André: The Political Economy of EC Regionalism, in: European Economic Review, Volume 42 (1998), S. 719.

^[8] Vgl. Gandolfo, Giancarlo: Elements of International Economics, Berlin u.a. 2004, S. 259.

^[9] Vgl. Zweifel, Peter, Heller, Robert, H.: Internationaler Handel. Theorie und Empirie, 3., verb. Aufl., Heidelberg 1997, S. 359.

^[10] Vgl. Grimwade, Nigel: Internatioanl Trade, Second Edition, London u.a. 2000, S. 341.

^[11] Vgl. Karacaovali, Baybars, Limão, Nuno: The Clash of Liberalizations: Preferential versus Multilateral Trade Liberalization in the European Union, in: World Bank Policy Research, Working Paper No. 3493 (2005), S. 4.

^[12] Vgl. Viner, Jacob: The Customs Union Issue, New York 1950, S. 41ff.

^[13] Vgl. Gandolfo, Giancarlo: Elements of International Economics..., S. 260.

^[14] Vgl. Bhagwati, Jagdish, Panagariya, Arvind: The Theory of Preferential Trade Agreements. Historical Evolution and Current Trends, in: The American Economic Review, Volume 86 (1996), S. 82.

^[15] Vgl. Venables, Anthony, J.: Regional Integration Agreements. A Force for Convergence or Divergence?, in: World Bank Policy Research, Working Paper No.2260 (1999), S. 4.

^[16] Siehe Anhang, Abbildung 1.

^[17] Vgl. Panagariya, Arvind: Preferential Trade Liberalization. The Traditional Theory and New Developments., in: Journal of Economic Literature, Volume 38 (2000), S. 290f.

^[18] Vgl. Panagariya, Arvind: a.a.O., S. 291.

^[19] Vgl. Siebert, Horst: Außenwirtschaft, 7.Aufl., Stuttgart 2000, S. 199.

^[20] Vgl. Bhagwati, Jagdish, Panagariya, Arvind: The Economics of Preferential Trade Agreements, Washington, D.C. 1996, S. 43.

^[21] Vgl. Bhagwati, Jagdish, Greenaway, David, Panagariya, Arvind: Trading Preferentially. Theory and Policy, in: The Economic Journal, Vol.108 (1998), S. 1141.

^[22] Vgl. Bhagwati, Jagdish, Panagariya, Arvind: The Theory of Preferential Trade Agreements..., S. 84.

^[23] Siehe Anhang, Abbildung 2.

^[24] Vgl. Bhagwati, Jagdish, Panagariya, Arvind: The Theory of Preferential Trade Agreements..., S. 84.

^[25] Vgl. Bhagwati, Jagdish, Panagariya, Arvind: The Economics of Preferential Trade Agreements..., S. 45.

^[26] Vgl. Grimwade, Nigel: Internatioanl Trade..., S. 350f.

^[27] Vgl. Summers, Lawrence, H.: Regionalism and the World Trading System, Symposium Sponsered by the Federal Reserve Bank of Kansas City, Policy Implications of Trade and Currency Zones, S. 297ff.

^[28] Vgl. Panagariya, Arvind: The Regionalism Debate. An Overview (1999), [http://129.3.20.41/eps/it/papers/0309/0309007.pdf], abgerufen am 30.11.2006, S. 2.

^[29] Vgl. Fernández, Raquel, Portes, Jonathan: Returns to Regionalism. An Analysis of Nontraditional Gains from Regional Trade Agreements, in: The World Bank Economic Review, Vol.12 (1998), S. 212.

^[30] Vgl. Krueger, Anne, O.: Are Preferential Trading Arrangements Trade-Liberalizing or Protectionist, in: The Journal of Economic Perspectives, Vol.13 (1999), S. 118.

^[31] Vgl. Ethier, Wilfried, J.: The New Regionalism, in: The Economic Journal, Vol. 108 (1998), S. 1156ff.

^[32] Vgl. Baldwin, Richard, E.: The Causes of Regionalism, in: The World Economy, Vol.20 (1997), S. 877ff.

^[33] Vgl. Levy, Philip, I.: A Political-Economic Analysis of Free-Trade Agreements, in: The American Economic Review, Vol.87 (1997), S. 518.

^[34] Vgl. Krueger, Anne, O.: Are Preferential Trading Arrangements Trade-Liberalizing or Protectionist..., S. 119.

^[35] Vgl. Winters, Alan, L.: Regionalism Versus Multilateralism, Policy Research Working Paper, No.1678 (1996), S. 1.

^[36] Vgl. Baldwin, Richard, Wyplosz, Charles: The Economics of European Integration, Second Edition, Berkshire u.a. 2006, S. 283.

^[37] Siehe Anhang, Abbildung 3.

^[38] Vgl. Persson, Maria, Wilhelmsson, Frederik: Assessing the Effects of EU Trade Preferences for Developing Countries, Working Papers (2006) (4), Department of Economics, Lund University, S. 3ff.

^[39] Vgl. Manchin, Miriam: Preference Utilization and Tariff Reduction in European Imports from Africa, Carribean and Pacific Countries, in: World Bank Policy Research Paper No. 3688 (2005), S. 6.

^[40] Vgl. Hoekman, Bernard, Özden, Caglar: Trade Preferences and Differential Treatment of Developing Countries. A Selective Survey, in: World Bank Policy Research, Working Paper No.3566 (2005), S. 3ff.

^[41] Vgl. Panagariya, Arvind: EU Preferential Trade Policies and Developing Countries..., S. 11.

^[42] Vgl. Hoekman, Bernard, Özden, Caglar: Trade Preferences and Differential Treatment of Developing Countries..., S. 6f.

^[43] Vgl. Pelkman, Jacques: European Integration. Methods and Economic Analysis, 2nd Edition, Harlow 2001, S. 263.

^[44] Vgl. Wagener, Hans, J., Eger, Thomas, Fritz, Heiko: Europäische Integration. Recht und Ökonomie, Geschichte und Politik, München 2006, S. 378.

^[45] Vgl. Persson, Maria, Wilhelmsson, Frederik: Assessing the Effects of EU Trade Preferences for Developing Countries..., S. 5.

^[46] Vgl. Brenton, Paul, Manchin, Miriam: Making EU Trade Agreements Work. The Role of Rules of Origin, in: The World Economy, Vol.26 (2003), S. 757.

^[47] Vgl. European Commission: [http://ec.europa.eu/trade/issues/global/gsp/gspguide.htm], abgerufen am 19.12.2006.

^[48] Vgl. Manchin, Miriam: Preference Utilization and Tariff Reduction in European Imports from Africa, Carribean and Pacific Countries..., S. 7.

^[49] Vgl. Molitor, Bruno: Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., München u.a. 2001, S. 164.

^[50] Vgl. Nilsson, Lars: Trading Relations. Is the Roadmap from Lomé to Cotonou correct, in: Applied Economics, Vol. 34 (2002), S. 441.