Erfolgsbedingungen freiwilliger Selbstverpflichtungen im Umweltbereich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Fragestellung und Schilderung des Vorgehens
1.2 Begriffsbestimmung

2. Die Erfolgsfälle
2.1 Freiwillige Selbstverpflichtungen der deutschen Aerosolindustrie zur Reduktion von FCKW
2.1.1 Umweltpolitischer Handlungsbedarf
2.1.2 Rahmenbedingungen
2.1.3 Akteure
2.1.4 Inhalt der Selbstverpflichtung
2.1.5 Umsetzung
2.1.6 Erfolgsfaktoren
2.2 Selbstverpflichtungserklärung der chemischen Industrie zur Reduktion der energiebedingten CO²- Emissionen
2.2.1 Umweltpolitischer Handlungsbedarf
2.2.2 Rahmenbedingungen
2.2.3 Akteure
2.2.4 Inhalt der Selbstverpflichtung
2.2.5 Umsetzung
2.2.6 Erfolgsfaktoren

3. Fälle des Scheiterns
3.1 Freiwillige Selbstverpflichtung zu Mitteln zum Schutz von Holz gegen
Holz zerstörende und Holz verfärbende Organismen des Verbandes der Chemischen Industrie e. V. (VCI), der Deutschen Bauchemie e. V. und des Verbandes der Lackindustrie e. V. (VdL)
3.1.1 Umweltpolitischer Handlungsbedarf
3.1.2 Rahmenbedingungen
3.1.3 Akteure
3.1.4 Inhalt der Selbstverpflichtung
3.1.5 Umsetzung
3.1.6 Gründe des Scheiterns
3.2. Selbstverpflichtungserklärung zur Reduktion der Gewässerbelastung durch Ethylendiamintetraacetat (EDTA)
3.2.1 Umweltpolitischer Handlungsbedarf
3.2.2 Rahmenbedingungen
3.2.3 Akteure
3.2.4 Inhalt der Selbstverpflichtung
3.2.5 Umsetzung
3.2.6 Gründe des Scheiterns

4. Fazit
4.1. „Äußere“ Bedingungen
4.2 Innere Bedingungen
4.3 Schlussbemerkung

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Spektrum umweltpolitischer Regulierungsmöglichkeiten hat sich erweitert.

Gegenüber der traditionellen hierarchisch-interventionistischen Steuerung durch Gesetze und Verordnungen gewinnen Formen kontextorientierter Regelung mehr und mehr Bedeutung.

Die von der Governance-Forschung behandelte Auffächerung von politischer Gestaltung auf mehrere Ebenen und Akteure ist insbesondere auch für den Bereich der Umweltpolitik gegeben. Der Staat, obgleich in dominierender Position, steht anderen Akteuren gegenüber, deren einzelne Anliegen er nicht ohne weiteres übergehen kann oder will, und deren Einbindung zur Lösung komplexer Probleme oftmals als sinnvoller erachtet wird als das bloße Regieren durch Ge- und Verbote.

Im Zuge dieser Entwicklung ist mit freiwilligen Selbstverpflichtungen eine neue Option zur Behandlung umweltpolitischer Belange aufgekommen.

Eine Veröffentlichung des Bundesministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit zählt seit 1993 vierundvierzig freiwillige Erklärungen, mit denen Wirtschaftsverbände bzw. Unternehmen sich gegenüber dem Staat auf ein bestimmtes umweltpolitisches Ziel verpflichten.^[1] Freiwillige Selbstverpflichtungen wurden in der Bundesrepublik allerdings seit Mitte der siebziger Jahre als Instrument der Umweltpolitik eingesetzt^[2], so dass in Deutschland inzwischen mehr als 120 Selbstverpflichtungen existieren (Stand Juli 2000).^[3] Eine genaue Zahl ist allerdings aufgrund von Überschneidungs- und Abgrenzungsproblemen nicht zu bestimmen.^[4]

Eine Studie des Instituts für Umweltmanagement der Europäischen Wirtschafts-hochschule für das Umweltbundesamt kommt zu dem Ergebnis, dass rund 80% aller deutschen Selbstverpflichtungen im Umweltbereich als erfolgreich bezeichnet werden können. Unter den 86 ausgewerteten Fällen waren 71 Verpflichtungen, bei denen die selbstgesteckten Ziele erreicht wurden.^[5]

Befürworter loben freiwillige Selbstverpflichtungen als unbürokratisches, innovatives Instrument der Umweltpolitik. Gegenüber gesetzlichen Regelungen seien Selbstverpflichtungen besser für detaillierte Problemlösungen geeignet, marktnäher und schneller durchführbar.

Kritiker weisen dagegen auf die Gefahr ungenügender Regelungsschärfe hin: Umweltschutzziele könnten durch die mangelnde Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit von Selbstverpflichtungen eine Vernachlässigung erfahren. Zudem reichten Zusagen von Wirtschaft und Industrie häufig nicht über das „Business as usal“ hinaus und provozierten bei einem Scheitern die Zuspitzung eines dringlichen Umweltproblems durch das hinausgezögerte Tätigwerden des Staates.

Zudem wird auf die Problematik des Trittbrettfahrerverhaltens hingewiesen. “Free-riding“ meint hier das Verhalten von Akteuren, die sich innerhalb einer Branche nicht an einer Verpflichtung beteiligen und trotzdem davon profitieren, dadurch aber das Gelingen einer solchen gefährden.

Während einerseits die Partizipation gesellschaftlicher Akteure an politischen Lösungen durch das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung als positiv bewertet werden kann, ist andererseits die mangelnde Transparenz beim ihrem Zustandekommen und ihr Legitimationsdefizit zu kritisieren.

Pro und Contra freiwilliger Selbstverpflichtungen sollen allerdings hier nur ansatzweise erwähnt bleiben. Anstelle einer normativen Diskussion sollen im Folgenden die praktischen Gesichtspunkte erörtert werden, die Selbstverpflichtungen, gemessen an ihrer umweltpolitischen Effektivität, zu einem erfolgreichen Instrument machen können.

1.1 Fragestellung und Schilderung des Vorgehens

Zentraler Gegenstand der vorliegenden Arbeit soll die Klärung der Frage sein, unter welchen Bedingungen freiwillige Selbstverpflichtungen erfolgreich sein können.

Sicherlich sind die Faktoren und Umstände, die zu Erfolg beziehungsweise Nichterfolg von Selbstverpflichtungen führen, von Fall zu Fall sehr unterschiedlich und nur bedingt verallgemeinerbar. Trotzdem soll anhand der Untersuchung von zwei erfolgreichen und zwei gescheiterten Selbstverpflichtungen eine Anzahl von Faktoren des Erfolges bzw. des Misserfolgs identifiziert werden, die mit großer Wahrscheinlichkeit auch das Gelingen oder Scheitern anderer Fälle stark beeinflussen können.

Die Einschätzung einer Selbstverpflichtung als erfolgreich hängt stark vom Blickwinkel des Beurteilenden ab. Von einer Seite wird eine freiwillige Selbstverpflichtung dann als erfolgreich bezeichnet, wenn sie ökologisch effektiv ist, das heißt, wenn die Erfüllung eines ökologischen Handlungsbedarfs durch sie gegeben ist. Für Andere ist die Erfüllung eines ehrgeizigen Umweltziels an sich noch kein Erfolg. Der Grad ihrer ökonomischen Effizienz, das heißt die Zielerreichung unter minimalen Kosten sowie mögliche Innovationswirkungen werden als ebenso ausschlaggebend für die Einstufung einer Verpflichtung als erfolgreich gewertet.

Zusammengenommen müsste sich die Beurteilung einer Selbstverpflichtung also an ökologischer Effektivität und ökonomischer Effizienz orientieren^[6], das heißt die optimale Selbstverpflichtung resultiert in einer „win-win-Situation“, einem Zustand, in dem Umwelt und Unternehmen gleichermaßen profitieren. Abgesehen von der Seltenheit der Fälle, in denen Selbstverpflichtungen einen solchen optimalen Ausgang nehmen, ist auch eine sachliche Beurteilung dieser beiden Kriterien für den Außenstehenden in den meisten Fällen nicht möglich. Die Beurteilung der ökologischen Effektivität erfordert ein hohes Maß an umweltfachlicher Kompetenz, anderenfalls verläuft sie sich in unterschiedlichen normativen Ansichten. Eine Prüfung der Fälle mit diesem sachlichen Anspruch würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen.

Sicherlich werden beide Aspekte bei den vier zu behandelnden Fällen nicht ausgeblendet werden, lediglich die Bezeichnung einer Selbstverpflichtung als erfolgreich soll auf den objektivsten Maßstab reduziert werden: das Erreichen ihrer formulierten Ziele innerhalb der festgelegten Zeit.

Als Fälle, in denen Selbstverpflichtungen ihre definierten Ziele erfüllten, sollen die Freiwillige Selbstverpflichtung der Aerosolindustrie zur Substitution von FCKW aus dem Jahr 1987 und die Erklärung der chemischen Industrie zur Reduktion ihrer energiebedingten CO²- Emissionen von 1996 untersucht werden.

Als Negativbeispiel werden die Freiwillige Selbstverpflichtung des Verbandes der Chemischen Industrie, der Deutschen Bauchemie und des Verbandes der Lackindustrie bezüglich Holzschutzmittel von 1997 und die gemeinsame Selbstverpflichtungserklärung mehrerer Verbände zur Reduktion der Gewässerbelastung durch Ethylendiamintetraacetat (EDTA), 1991, eingehender betrachtet.

Die Auswahl der Fälle erfolgte nach mehreren Aspekten. Zum einen sollten sie soweit Gemeinsamkeiten aufweisen, um eine Nebeneinanderstellung und eine vergleichende Betrachtung sinnvoll erscheinen zu lassen. Zum anderen sollten sie sich aber so weit unterscheiden, dass fallspezifische und generelle Problematiken anschaulich werden können. Der einheitliche Rahmen wird dadurch abgesteckt, dass es sich um umweltbezogene Selbstregulierungen der Industrie in Deutschland handelt, bei denen die sich verpflichtenden Verbände dem Staat gegenüber stehen, welcher die Möglichkeit einer gesetzlichen Regelung der betreffenden Materie in der Hand hält.

Zudem handelt es sich bei allen Fällen um so genannte „phasing-out“ oder Reduktionsverpflichtungen^[7]. Im Gegensatz zu bloßen Informations- oder Entsorgungsverpflichtungen handelt es sich dabei um Verpflichtungen, die direkt in den Produktionsprozess betroffener Produkte eingreifen und darauf zielen, die Produktpalette zugunsten umweltfreundlicher Substitute zu verändern. Unter allen Fällen freiwilliger Selbstverpflichtung erfordern diese den größten Aufwand für Unternehmen und bergen damit viel Konfliktpotential.

Die beabsichtigte Unterschiedlichkeit der Fälle liegt unter anderem im betreffenden Umweltproblem, in der Höhe des öffentlichen oder staatlichen Drucks, ihrer Medienrelevanz, ihrer Einbettung in rein staatliche oder internationale Problemfelder oder der Situation des Marktes.

Zuletzt beeinflusste auch ein pragmatischer Gesichtspunkt die Auswahl, nämlich inwieweit detaillierte, objektive und abschließende Evaluierungen zu Fällen vorhanden und zugänglich waren.

Zur Untersuchung der Fälle soll eingangs der umweltpolitische Handlungsbedarf geschildert werden. Mit Blick auf die Akteure, die gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen, die konkreten Inhalte der Verpflichtung sowie deren Umsetzung sollen maßgebliche Faktoren des Gelingens oder Scheiterns aufgezeigt werden.

Vorangestellt werden soll eine genauere Erläuterung des Themengegenstandes.

1.2 Begriffsbestimmung

Freiwillige Selbstverpflichtungen werden unter anderem aus rechtswissenschaftlicher, wirtschaftswissenschaftlicher und politikwissenschaftlicher Perspektive untersucht. Entsprechend groß ist die Anzahl der Definitionen, Eingrenzungen und Charakterisierungen sowie zahlreicher detaillierter Typisierungen, die versuchen, den Begriff der freiwilligen Selbstverpflichtung zu fassen.

Auch wenn sich die vorliegende Untersuchung auf die Literatur unterschiedlicher Disziplinen stützt, und in der Behandlung der Fragestellung sicherlich auch wirtschaftliche und rechtliche Aspekte eine Rolle spielen, soll hier der Blick auf Akteure und Situationen, auf Macht- und Interessenskonstellationen zu Antworten hinführen.

So wird der Umfang der in Frage kommenden Begriffsbestimmungen in der Fokussierung auf politikwissenschaftliche Literatur sicherlich kleiner. Trotzdem bleibt zu konstatieren, dass sich auch hier bisher keine mehrheitlich anerkannte Definition durchgesetzt zu haben scheint.

Deshalb soll hier in Anlehnung an die markantesten Merkmale aus zahlreichen Definitionen und unter Verzicht auf detaillierte Typisierungen eine zusammenfassende Begriffsbestimmung freiwilliger Selbstverpflichtungen gegeben werden.

So sollen als freiwillige Selbstverpflichtungen einseitig abgegebene Erklärungen privater Akteure sowie bilaterale, von Privaten unter Einbezug des Staates abgegebene Erklärungen bezeichnet werden, die im Kern aus der rechtlich unverbindlichen Zusage bestehen, ein bestimmtes (hier: umweltpolitisches) Ziel zu erfüllen.

In der Regel werden freiwillige Selbstverpflichtungen seitens eines Unternehmens oder einer gesamten Branche direkt in Form einer Erklärung an die zuständige staatliche Stelle abgegeben und/oder als Pressemitteilung öffentlich gemacht. Von Seiten des Staates folgt darauf meist eine Bestätigung in Form einer amtlichen Begrüßung oder Stellungnahme des betroffenen Ressorts.

Abgesehen davon existieren Selbstverpflichtungen im Umweltbereich auch in geringer Anzahl zwischen Wirtschaft und Umweltschutzverbänden, die zumeist in Presserklärungen gegenseitig bezeugt werden. Solche Vereinbarungen sollen hier jedoch nicht behandelt werden.

Neben den oben erwähnten Vorteilen können seitens der Industrie und Wirtschaft Image-Verbesserung oder die Steigerung von Marktchancen angesichts eines gestiegenen Umweltbewusstseins bei Verbrauchern Gründe sein, eine freiwillige Selbstverpflichtung einzugehen.

Meist liegt einer solchen Selbstverpflichtung jedoch vorrangig die Absicht zugrunde, durch eigene Zusagen staatlichen Normierungen zuvorzukommen und diese abzuwenden. Man spricht in diesem Fall auch von „Normabwendenden Selbstverpflichtungen“^[8].

Das staatliche Potential, den Gegenstandsbereich einer Selbstverpflichtung gesetzlich zu regeln, steht gleichsam als Drohkulisse im Hintergrund einer jeden freiwilligen Selbstverpflichtung. Das Prädikat „freiwillig“ ist deshalb umstritten.

Während einerseits die Freiwilligkeit als „Kerngedanke“ von Selbstverpflichtungen gesehen wird^[9], wird von anderer Seite das staatliche Vorzeigen des Entwurfes eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung gar als Drohung mit dem „Folterinstrument“^[10] bezeichnet und die Selbstverpflichtung als „unfreiwillig“^[11] angesehen.

Sicherlich ist es wichtig, eine solche „geminderte Freiwilligkeit“^[12] im Bewusstsein zu haben. Da der allgemeine Sprachgebrauch „freiwillige Selbstverpflichtung“ aber die Eigeninitiative und freiwillige Wahl von Mitteln zur Erfüllung eines selbst definierten Ziels unterstreicht, und staatliches Einschreiten nicht in jedem Fall vorauszusagen ist, soll es hier bei diesem Begriff bleiben.

[...]

^[1] Auflistung des BMU von 2006: Onlinie im Internet: URL: http://www.bmu.de/wirtschaft_und_umwelt/selbstverpflichtungen/doc/36514.php, Stand 25.06 2007.

^[2] SRU (Rat von Sachverständigen für Umweltfragen): Umweltgutachten 1998, Umweltschutz: Erreichtes sichern - neue Wege gehen, Stuttgart: Metzler-Poeschel, 1998.

^[3] Vgl. Wicke, Lutz: Selbstverpflichtungen als Umweltpolitisches Instrument – eine Erfolgsstory!?, Institut für Umweltmanagement an der ESCP – EAP, Arbeitspapier Nr.13, Berlin/Paris/Oxford/Madrid: Europäische Wirtschaftshochschule, 2001.

^[4] Vgl. ebenda

^[5] s. Knebel, J. / Wicke, L. / Michael, G.: Selbstverpflichtungen und normsetzende Umweltverträge als Instrumente des Umweltschutzes, Berichte des Umweltbundesamtes 5/99. Berlin, 1999.

^[6] Vgl. Zerle, Peter: Ökologische Effektivität und ökonomische Effizienz von Umweltbezogenen Selbstverpflichtungen, Volkswirtschaftliche Diskussionsreihe, Beitrag Nr. 262, Augsburg: Institut für Volkswirtschaftslehre, 2004.

^[7] Vgl. Zerle, Peter: Ökologische Effektivität und ökonomische Effizienz, 2004, S.11.

^[8] Helberg, Andreas: Normabwendende Selbstverpflichtungen als Instrumente des Umweltrechts: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Grenzen, Sinzheim: Pro Universitate Verlag, 1999.

^[9] Vgl. Frenz, Walter: Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, Tübingen: Mohr Siebeck, 2001.

^[10] Murswiek, Dietrich: Freiheit und Freiwilligkiet im Umweltrecht. In: Juristen Zeitung, 43.Jg., Heft 21, S. 985-993.

^[11] Rennings, Klaus/ Brockmann, Karl Ludwig/ Koschel, Henrike/ Bergmann, Heidi:Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung, Heidelberg: Physica Verlag, 1996.

^[12] s. Wulsdorf, Helge: Umweltethik, Gerechtigkeit und verbandliche Selbstregulierung, Paderborn: Ferdinand Schöningh, 1998, S. 213.