Zwischen Verfassung und Realität - Parteipatronage in der Ministerialverwaltung der BRD

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theorie vs. Praxis – Neutralität der Ministerialverwaltung im politischen System der BRD?

3. Parteipolitische Patronage – am Rande der Legalität?
3.1 Begrifflichkeit und Definition
3.2 Formen der Patronage
a) Herrschaftspatronage
b) Versorgungspatronage
c) Feigenblattpatronage
d) Patronage durch Veränderung des Aufgabenbereiches
3.3 Parteipolitische Motivation - Nachvollziehbares Handeln?
3.4 Missachtung des Grundgesetzes – alltäglicher Verstoß gegen die Verfassungsgrundsätze?

4. Auswirkungen von Ämterpatronage – von Diskriminierung zum Problem der Gesamtheit

5. Existenz und Ausmaß – viel Theater um Nichts?

6. Mögliche Lösungsansätze – eine ewige Illusion?

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Fast die gesamte Literatur ist sich einig über die Existenz von Ämterpatronage in der deutschen Ministerialbürokratie. „Wer nicht auf die berufliche Karriere verzichten will, wird praktisch in die Partei gezwungen“.^[1] Ist es in unserem politischen System der Bundesrepublik Deutschland wirklich nötig, in der „richtigen“ Partei zu sein, um einen hohen Beamtenstatus in der Verwaltung zu erlangen? Nimmt die Verwaltung der Ministerien wirklich die Rolle eines gesetzmäßig exekutiven Apparats ein? Ob und, wenn ja, in welchem Ausmaß verstoßen Patronage-Maßnahmen gegen die deutsche Verfassung?

Schon Max Weber beobachtete die Praxis von politischen Parteien, Positionen der Verwaltung mit ihren Mitgliedern zu besetzen, damit diese in ihrem Sinne arbeiten.^[2] Diese Befürchtungen existieren auch heute noch, besonders nach Regierungswechseln kommen immer wieder Vorwürfe der Säuberung von Missliebigen und der steigenden Parteipolitisierung der Ministerien auf.^[3] Ist die Parteimitgliedschaft ein entscheidendes Zusatzkriterium in Konkurrenzsituationen bei der Besetzung von Ämtern in der Verwaltung?

Nirgendwo sonst scheint die Verfassungswirklichkeit so weit von der Verfassungsnorm entfernt wie hier.^[4] Dieser Missstand soll in der folgenden Arbeit näher beleuchtet werden. Zunächst wird eine theoretische Rolle der Ministerialverwaltung im politischen System Deutschlands der Realität gegenüber gestellt. Anschließend soll der Begriff der parteipolitischen Ämterpatronage definiert und beschrieben, die unterschiedlichen Formen differenziert und eine rechtliche Einordnung dargestellt werden. Auch werden an dieser Stelle die Motive der Parteien hinsichtlich dieses Themas aufgeführt. Aufbauend darauf werden als nächstes die Auswirkungen von Patronage aufgezeigt und erläutert. Darauffolgend werden empirische Studien über Parteipolitisierung und Patronage in den deutschen Ministerien beschrieben, um anschließend mögliche Lösungsansätze zur Eingrenzung von Ämterpatronage zu nennen.

2. Theorie vs. Praxis – Neutralität der Ministerialverwaltung im politischen System der BRD?

Regierung und Ministerialbürokratie sind Teile der Exekutive, also der ausführenden Gewalt. Vom Ansatz her ist die Verwaltung darauf ausgerichtet, als Instrument in der Hand einer politisch legitimierten Spitze, einen vorgegebenen politischen Willen zuverlässig, kontrollierbar und wirksam auszuführen.^[5] Die Organisationsprinzipien folgen einer rationalen Organisation im Sinne von Max Weber.^[6]

In einer Veröffentlichung über den öffentlichen Dienst in Deutschland vom Bundesministerium des Innern geht hervor, dass für Beamte das Gemeinwohl gegenüber Gruppeninteressen oder gegenüber eigenen Interessen oberste Priorität hat. Die Beamtin und der Beamte haben die gestellten Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei der Amtsausführung das Wohl der Allgemeinheit zu berücksichtigen.^[7] Die Ministerialverwaltung soll Regierungsentscheidungen vorbereiten und zuverlässig ausführen, wobei die Leitungsebene eine koordinierende und kontrollierende Rolle einnimmt. Berufsbeamte übernehmen idealerweise die Rolle eines ausgleichenden Faktors gegenüber politischen Kräften, die das Staatsleben gestalten.^[8]

In der Praxis jedoch hat die Ministerialbeamtenschaft ein starkes Eigengewicht und ein spezifisches Gruppeninteresse entwickelt^[9], sodass der Grundsatz der parteipolitischen Neutralität und Objektivität des öffentlichen Dienstes grob missachtet wird.^[10] Sontheimer/Bleek behaupten, dass dieser Grundsatz des Beamtentums unter den Bedingungen der parlamentarischen Demokratie zur Fiktion geworden sei.^[11] Es zeichnet sich ein Trend zum beamteten politischen Akteur ab, dessen klassische Exekutivaufgaben gegenwärtig nur zum geringsten Teil reine Vollzugsfunktionen zu beinhalten scheinen.

In der Ministerialverwaltung dominieren gesetzgeberische Funktionen. Die dem Parlament vorgelegten Gesetzesentwürfe gehen mehr denn je auf Entwürfe der Bundesregierung und damit auf Vorlagen der Ministerien zurück.^[12] Dadurch können dem Parlament Alternativen gezielt vorenthalten werden und es wird den Entscheidungsträgern ein in sich geschlossenes Legislativprogramm vorgelegt, das dem politischen Programm der Parteien nahe kommt. Auch bei der Umsetzung kann die Ministerialverwaltung Einfluss nehmen, indem Vollzugsvorschriften entsprechend verändert werden.^[13]

Somit wird deutlich, dass keine klare Trennung von Legislative und Exekutive erfolgen kann. Die Ministerialverwaltung zeigt in der Praxis oft nicht die von den gesetzlichen Vorschriften geforderte Neutralität, sondern lässt durch die steigenden parteipolitischen Eigeninteressen das Problem der Parteipolitisierung der Ministerien aufkommen. Um das eigene Politikprogramm möglichst effektiv und widerstandslos umzusetzen, werden Ämter gezielt an politisch Gleichgesinnte vergeben, damit das Ministerium steuerbar gemacht wird. „Beamte scheuen die politische Gestaltungsfunktion nicht mehr“.^[14]

3. Parteipolitische Patronage – am Rande der Legalität?

3.1 Begrifflichkeit und Definition

Um sich tiefergehend mit dem Missstand der Ämterpatronage in den Ministerien zu beschäftigen, ist zunächst eine Erläuterung und Definition des Begriffs notwendig. Die Bezeichnungen Parteipatronage, Ämterpatronage und parteipolitische (Ämter-) Patronage werden in dieser Arbeit synonym verwendet und beziehen sich primär auf die Ministerialbürokratie im politischen System der BRD.

Der Begriff Ämterpatronage enthält die beiden Teilwörter „Amt“ und „Patronage“. Unter dem Begriff „Amt“ versteht man jede Beschäftigung beim Staat oder bei einem Träger unmittelbarer Staatsverwaltung. Das Wort „Patronage“ bedeutet Schutz, Förderung und Begünstigung. V. Arnim definiert den Begriff „Ämterpatronage“ als „die Bevorzugung oder Benachteiligung von Bewerbern um ein Amt im öffentlichen Dienst aufgrund der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei bei Einstellung, Beförderung oder funktioneller Veränderung des Aufgabenbereichs“.^[15] Eine weitere Definition stammt von Wichmann, der den Begriff wie folgt definiert: „Ämterpatronage ist jede Bevorzugung oder Benachteiligung von Bewerbern im öffentlichen Dienst oder von Angehörigen des öffentlichen Dienstes bei deren Einstellung, Beförderung oder funktionellen Veränderung des Aufgabenbereichs, die gegen die Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG verstößt und nicht durch andere Verfassungsprinzipien gerechtfertigt ist“.^[16]

Ämterpatronage bezeichnet die selektive Förderung und Außenrekrutierung zugunsten von Parteigebundener^[17], um Einfluss auf die Verwaltung der Bundesrepublik zu nehmen. Sie kann als Ausweg bezeichnet werden, Verwaltung nicht mehr oder nur noch eingeschränkt wirklich zu führen, sie sich vielmehr verfügbar zu halten.^[18]

3.2 Formen der Patronage

Es wird zwischen verschiedenen Erscheinungsformen der Parteipatronage unterschieden. Sie werden nun im Einzelnen kurz vorgestellt.

a) Herrschaftspatronage

Bei der Herrschaftspatronage geht es um die Besetzung von Führungsämtern mit Personen des eigenen Vertrauens. Sie dient vornehmlich der „Machtsicherung und Machtverbreitung der politischen Parteien“^[19], um auf Entscheidungen der öffentlichen Verwaltung durch die Besetzung von Schlüsselpositionen mit eigenen Vertrauensleuten Einfluss zu nehmen.^[20]

Personen, die ein Amt auf diese Weise erhalten sind ihren Gönnern in der Regel wohlgesonnen und werden somit ihre Tätigkeit an den Absichten und Bedürfnissen der Partei ausrichten. Auf diese Art und Weise kann eine Partei ihren politischen Willen möglichst freizügig durchsetzen.

[...]

^[1] Hans Herbert von Arnim, Auswirkungen der Politisierung des öffentlichen Dienstes, in: Carl Böhret/Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Verwaltung und Verwaltungspolitik. Vorträge und Diskussionsbeiträge der 50. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1982 der Hochschule für Verwaltungswissenschaft Speyer, Berlin: Duncker & Humblot, 1983, S. 219-230 (221)

^[2] Vgl. Oscar W. Gabriel/Everhard Holtmann, Handbuch politisches System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., München: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2005,

^[3] Vgl. Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 7. Aufl., Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 2006, S. 266f.

^[4] Vgl. Hans Herbert von Arnim, Ämterpatronage durch politische Parteien. Ein verfassungsrechtlicher und staatspolitischer Diskussionsbeitrag, Wiesbaden: Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler, 1980,

^[5] Vgl. Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl., Opladen: Leske + Budrich GmbH, 2000,

^[6] Vgl. Ebd.,

^[7] Vgl. Bundesministerium des Innern, Der öffentliche Dienst in Deutschland, April 2006, unter: http://www.bmi.bund.de/Internet/Content/Common/Anlagen/Broschueren/2006/Der__oeffentliche__Dienst__in__Deutschland__Id__21754__de,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/Der_oeffentliche_Dienst_in_Deutschland_Id_21754_de.pdf, aufgerufen am 08.08.2007

^[8] Vgl. Ebd.

^[9] Vgl. Kurt Sontheimer/Wilhelm Bleek, Grundzüge des politischen Systems Deutschlands, 14. Aufl., Bonn: BpB, 2002,

^[10] Vgl. Bund der Steuerzahler Niedersachsen und Bremen, Vorschläge zur Begrenzung des Parteieneinflusses auf den öffentlichen Dienst, März 2002, unter: http://www.steuerzahler-niedersachsen-bremen.de/file.php?f=178/Parteienfilz.pdf?PHPSESSID=7fb7e647b03f5690004df38dd4581291, aufgerufen am 05.09.2007

^[11] Sontheimer/Bleek, Regierung und Verwaltung, S. 323-324

^[12] Vgl. Stefan Machura, Ministerialbürokratie, 2003, unter: http://www.bpb.de/wissen/03860503917186526117102363252597.html, aufgerufen am 08.08.2007

^[13] Vgl. Philip Wettengel, Parteipolitische Ämterpatronage in der Ministerialbürokratie der Bundesländer, 11. Mai 2005, unter: http://w3.ub.uni-konstanz.de/v13/volltexte/2005/1674//pdf/Wettengel.pdf, aufgerufen am 05.09.2007

^[14] Sontheimer/Bleek, Regierung und Verwaltung,

^[15] Arnim, zitiert nach Wettengel, Parteipolitische Ämterpatronage in der Ministerialbürokratie der Bundesländer

^[16] Manfred Wichmann, Parteipolitische Patronage. Vorschläge zur Beseitigung eines Verfassungsverstoßes im Bereich des öffentlichen Dienstes, Frankfurt am Main: Verlag Peter Lang GmbH, 1986,

^[17] Vgl. Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 2006,

^[18] Vgl. Joachim Jens Hesse/Thomas Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 7. Aufl., Opladen: Westdeutscher Verlag GmbH, 1992,

^[19] Michael Kloepfer, zitiert nach Wettengel, Parteipolitische Ämterpatronage in der Ministerialbürokratie der Bundesländer

^[20] Vgl. Wichmann, Parteipolitische Patronage,