Soziale Arbeit als Dienstleistung

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Soziale Arbeit als Dienstleistung
1.1 Soziale Dienstleistung – oder das Soziale an der Dienstleistung
1.2 Dienstleistung als Steuerungsmoment Sozialer Arbeit/Jugendhilfe
1.3. Soziale Arbeit als Dienstleistung – ein normativ-theoretisches Konzept

2. Kinderbetreuung oder Dienstleistung für Kinder
2.1 Zur Entwicklung und Institutionalisierung der Kinderbetreuung
2.2. Kinderbetreuung heute – Notwendigkeit zur Neuorientierung?
2.3 Kinderbetreuung – soziale Dienstleistung für die Gesellschaft
2.4 Kinderbetreuung – soziale Dienstleistung für Frauen/Familien
2.5 Kinderbetreuung – Dienstleistung für Kinder

3. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

4. Literatur

Einleitung

Positionen, die zur kritischen Analyse Sozialer Arbeit auf dienstleistungstheoretische Elemente zurückgreifen, sind vermehrt Gegenstand sozialpädagogischer Diskurse. Sie nähren sich sowohl aus facheigenen als auch aus fachfremden Wissenschaften und formulieren in je eigener Sicht den Anspruch institutioneller und/oder theoretischer Neuorientierung, Umstrukturierung oder Reformierung an Soziale Arbeit als Disziplin und Profession. Die vorliegende Arbeit will versuchen in diese allgemeine Debatte einzusteigen und Aktualität, Perspektiven und Chancen konkreter anhand der Kinderbetreuung darzustellen.

Als Einstieg soll dafür im ersten Teil der Verlauf dienstleistungstheoretischer Überlegungen und ihr Bezug zur sozialen Frage bzw. zur Institutionalisierung Sozialer Arbeit in seiner historischen Dimension skizziert werden. Daran ansetzend wird sich konzentrierter den aktuellen Diskussionslinien gewidmet, die eine Reformierung der sozialstaatlich institutionalisierten (Verwaltungs-)Struktur Sozialer Arbeit unter Gesichtspunkten der Dienstleistungsorientierung einfordern. Abschließend dazu wird gegen Ende des ersten Kapitels auf eine theoretische Konzeption verwiesen, die Dienstleistung als Herausforderung zur normativen Neuorientierung Sozialer Arbeit versteht und insofern Profession und Disziplin viel grundsätzlicher betrifft.

In einem zweiten thematischen Abschnitt sollen die aufgezeigten Diskussionen konkret auf das System der Kinderbetreuung angewendet werden. Dafür wird zu Beginn der historische Prozess der Institutionalisierung von Kindheit und Kinderbetreuung fokussiert, was im Weiteren dazu führen soll, dass die Frage nach einer Neuorientierung dieses Systems unter dienstleistungstheoretischen Problematisierungen gestellt werden kann. Anknüpfend an diese Frage sollen Überlegungen verdichtet werden, welche Anforderungen, Voraussetzungen und normative Ausrichtung Kinderbetreuung erfüllen muss, um soziale Dienstleistung zu sein. Als Abschluss werden die vorgebrachten Argumentationslinien im dritten Kapitel zusammengefasst, um die aufgezeigte Diskussion ausreichend zu resümieren.

Abschließend sei noch darauf hingewiesen, dass der Autor Soziale Arbeit und Jugendhilfe in diesem Kontext synonym verwendet und bei Bedarf unter Hinweisen differenziert gebraucht. Außerdem wird zur Vereinfachung der Lesbarkeit durchweg die männliche Formulierung angewandt. Bei spezifischem Gebrauch wird ausdrücklich darauf hingewiesen.

1. Soziale Arbeit als Dienstleistung

1.1 Soziale Dienstleistung – oder das Soziale an der Dienstleistung

Die akademische Auseinandersetzung mit dem beobachtbaren Wandel der Arbeitsstruktur in fortschreitenden Industriestaaten weg von der klassischen Beschäftigung in der Agrar- und Industriewirtschaft, also den primären und sekundären, sachgüter-produzierenden Sektoren hin zu einem nicht-produzierenden, tertiären Bereich mit den Anfängen im 19. Jahrhundert ist mittlerweile ausreichend rezipiert und vollends etabliert in der wissenschaftlichen Gemeinde.

Den Begriff der Dienstleistung als Definierungsversuch dieses tertiären Sektors führte maßgeblich der französische Ökonom Fourastiè, z.B. mit seinem 1949 veröffentlichten und 1954 in deutscher Sprache erschienen Werk ‚Die Große Hoffnung des zwanzigsten Jahrhunderts’, in die wissenschaftliche Diskussion ein. Fourastiè diagnostizierte und beschrieb darin eine sich fundamental-vollziehende Strukturveränderung der bis dato durch Produktion geprägten Gesellschaft hin zur ‚Dienstleistungsgesellschaft’.^[1] Wie dem Titel zu entnehmen ist, verband Fourastiè mit dieser Tendenz eine positiv-tendierte Hoffnung für die Zukunft. Worin diese Hoffnung besteht, wird deutlich, wenn man sich vor Augen führt, dass er zur Beweisführung ausschließlich an statistischem Material eine Steigerung der Beschäftigtenzahl auf dem (französischem) Arbeitsmarkt in einer Kategorie zwischen Kultur, Unterricht, Gesundheit, Friseur u.ä., Sport und häuslicher Dienstleistung nachweist.^[2]

Eine nähere Beschreibung und Differenzierung der Berufe, die Fourastiè unter die Kategorie Dienstleistung fasst, nimmt er nicht vor und formuliert vielmehr globaler: „Die Maschine [die den Menschen in der Produktion ablöst; M.S.] führt also zu einer Spezialisierung des Menschen auf das eigentlich Menschliche“^[3]. Demnach zeichnet sich Dienstleistung dadurch aus, dass sie mittelbaren menschlichen Bezug aufweist und abseits von Produktion liegt.

Ähnlich argumentiert auch Bell in seiner wissenschaftlich-spekulativen Zukunftsvision zur nachindustriellen Gesellschaft, deren Charakter u.a. die zentrale Bedeutung von Dienstleistungen gegenüber der Produktivarbeit auszeichnet. Das Arbeitsprofil von Dienstleistungen weist in diesem Konzept eine besondere menschliche Qualität auf, da es grundlegend durch Beziehung und Kommunikation – Interaktion – getragen ist. Bell spekuliert etwas optimistisch, dass, induziert durch die prognostizierte Veränderung der Arbeitsstruktur, die Gesellschaft insgesamt einen Ruck zu mehr Menschlichkeit vollzieht.^[4]

In einer späteren kritischen Auseinandersetzung mit Erklärungsansätzen zum Wachstum der Dienstleistungsarbeit stellt Offe fest, dass die bisherige Literatur Dienstleistung lediglich als eine noch nicht näher definierte „residuale Sammelkategorie“ benutze, in der jene Berufe und Tätigkeiten katalogisch zusammengefasst werden, die zwar weder dem primären noch dem sekundären Sektor zugeordnet werden können, aber dennoch als Arbeitsleistung „im Sinne kontraktueller Erwerbsarbeit“^[5] verhandelt werden. Auf Grund der vorherrschenden ökonomischen Perspektive blieb Dienstleistung des Weiteren durch seine objektive Nicht- Produkt ivität negativ kategorisiert. Sie ist immateriell, nicht lager- oder transportfähig, nicht rationalisier-, mechanisier- und vor allem schlecht messbar.^[6] Sie ist somit also vornehmlich durch ein Nicht-Sein bestimmt.

Dennoch versucht sich Gross in einer tiefer gehenden Differenzierung derjenigen Tätigkeiten, die als Dienstleistung aufgefasst werden. Er stellt grundsätzlich fest, dass zwischen produzentenbezogenen, also Diensten, die mittelbar mit der Produktion zusammenhängen und konsumentenbezogenen, also vorrangig auf Menschen – Konsumenten – bezogen ist, unterschieden werden kann. Sowohl produzenten- als auch konsumentenbezogene Dienstleistungen lassen sich auf Grund ihres unmittelbaren Bezugs zu einer Sache (z.B. die Reparatur eines Autos) oder zu einer konkreten Person (z.B. Verkaufsberatung) weiter differenzieren.^[7]

Vor einem sozialwissenschaftlichen Hintergrund wird der Dienstleistungsbegriff aber erst weiter analytisch fruchtbar, wenn der unmittelbare Menschen- bzw. Personenbezug, den Bell und Fourastié bereits hervorgehoben hatten, als Ausgangspunkt zur Begriffsbestimmung stärker pointiert wird. Mit Hilfe dieses Bezugs wird es möglich Dienstleistungsarbeit positiv zu kategorisieren. Das heißt, diejenigen soziologischen Eigenschaften und gesellschaftlichen Funktionen heraus zustellen, die sie gegenüber der Produktionsarbeit auszeichnen. Im Fortgang wird sich daher den nicht zur Produktion gehörenden, personenbezogen Dienstleistungen zugewendet, da diese eine hohe Brisanz für den sozialarbeiterisch-sozialpädagogischen Fokus dieser Arbeit aufweisen.

In dieser Hinsicht stellt Offe die Kundenpräsenz besonders heraus.^[8] Es ist also von entscheidender Wichtigkeit, dass die Richtung der Dienstleistung auf den konkreten, individuellen Kunden Bezug nimmt, das Ergebnis – Produkt – daher durch oder besser vom Leistungsempfänger vorgegeben wird. Bei Dienstleistungen handelt es sich folglich grundsätzlich um eine Aushandlung zwischen dem individuellen Wunsch (z.B. nach sozialer Hilfestellung) und den gesellschaftlichen Bedingungen zur Befriedigung dieses Wunsches. Sie ist „’Vermittlungsarbeit’“, denn „(i)mmer muß zugleich der ‚Fall’ normalisiert und die Norm individualisiert werden“^[9].

Bedenkt man, dass sich personenbezogene Dienstleistungen, neben der Gegenwärtigkeit des Kunden vor allem auch durch den zeitlichen Zusammenfall von Produktion und Konsumtion, dem uno-actu-Prinzip^[10], von der Arbeit in der Produktion fundamental unterscheiden, wird deutlich, dass sich dem Konsument somit die Möglichkeit der aktiven Mitgestaltung des Prozesses der Dienstleistung eröffnet. Er kann zum externen Produktionsfaktor zum Ko-Produzent – die Dienstleistung zur Kooperationsbeziehung werden.^[11]

Wenn sich der bisher so anonym gehaltene Kunde als Patient, Klient, Schüler, Auszubildender o.ä. entpuppt, wird es mit Hilfe dieser Kategorisierung möglich, das Tätigwerden von (Sozial-)Pädagogen, Sozialarbeitern, Lehrern, Psychologen, Erziehern, auch Ärzten, Pflegern oder Psychotherapeuten etc. als personenbezogene, in diesem Fall spezifisch als soziale Dienstleistung zu begreifen. Bei einem Blick auf die Organisierung von sozialen Dienstleistungen fällt auf, dass sie entgegen der früheren Verortung in informell-familiennahe Kontexte in fortgeschrittenen Industriestaaten ein hohes Maß an einerseits historisch gewachsener staatlicher bzw. gesellschaftlicher Institutionalisierung (Gesetze, Wohlfahrtsverbände etc.) auch hinsichtlich der Finanzierung (Staat, Sozialversicherung, Subsidiarität u.ä.) dieser Arbeit andererseits an wissenschaftlich-praktischer Professionalisierung aufweisen und im Sozial- bzw. Wohlfahrtsstaat auf seinen Begriff kommt.^[12] Es bleibt daher zu fragen, welcher Stellenwert der Dienstleistung als Theoriebildungs- und Reflexionsmoment in der wissenschaftlichen Diskussion der Sozialpädagogik zugewiesen wird.

1.2 Dienstleistung als Steuerungsmoment Sozialer Arbeit/Jugendhilfe

Die beschriebene Tendenz der staatlichen bzw. para-staatlichen Institutionalisierung Sozialer Arbeit als „sozialpolitisch motivierte() personenbezogene() Dienstleistungen“^[13] ist bereits anschließend an die soziologische Diskussion von Offe und Gross in einschlägig sozialpädagogisch-politischer Literatur vor allem unter dem Duktus der Modernisierung dieses Systems wieder zu finden.^[14] Beschrieben wurde ein Wandel von der vornehmlich fürsorgerischen Perspektive und Intervention zu einer Sozialpolitik mit individuellen Rechtsansprüchen und darauf aufbauenden staatlichen Gewährleistungsgarantien - zu einem Mehr an Klientenorientierung und einem systematischen Einbezug von Nutzerinteressen. Dennoch, so Schaarschuch, stießen die „Strategien traditioneller Modernisierung an ihre Grenzen“^[15] und markierten somit auch einen Stillstand und folglich die Verhinderung einer breiteren sozialpädagogischen Diskussion.

Diese setzte endlich ein, als unter dem Druck der wirtschaftlichen Stagnation und fehlender Mittel in den Haushalten der Kommunen, Länder und des Bundes unter betriebswirtschaftlicher Flagge Anfang der 1990er Jahre eine grundlegende Kritik am staatlich-bürokratischen Verwaltungsapparat (somit auch bezogen auf Institutionen sozialer Sicherung und Dienstleistung) als Kostenfaktor vorgelegt wurde. Banner, als Vorstand der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), plädierte in seinem wegweisenden Aufsatz „Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“^[16] für eine neue, an Markt und Wettbewerb orientierte Steuerung der kommunalen Bürokratie. Dieser Forderung liegt die Auffassung zu Grunde, dass die „heutige Kommunalverwaltung […] überwiegend keinen behördentypischen ‚Output’, sondern Dienstleistungen“ erzeugt, aber ihr „Verhalten […] eher input- und verfahrensorientiert als produkt- und marktorientiert“ ist und „Kosten- und Wirtschaftlichkeitsdenken […] noch immer wenig entwickelt“^[17] sind.

In dieser Hinsicht wird vorgeschlagen, die Kommunen als Quasi-Konzerne in einem Quasi-Markt, an dem die Bürger als Kunden Nachfrage nach Diensten äußern, diese aber nicht unmittelbar bezahlen, zu strukturieren und eine fundamentale Trennung zwischen zentraler Steuerungs- und autonomer, mit eigenen Kompetenzen ausgestatteten Fachebene vorzunehmen. Die politische Administration avanciert so zum Steuerungsgremium, das die jeweiligen Fachdienste durch Zielvereinbarungen im Sinne eines Kontraktmanagements mit der Erbringung genau definierter Leistungen, verstanden als Produkte (Outputs), beauftragt. Die Fachdienste ihrerseits melden für die Erstellung dieser Produkte einen spezifischen Ressourcenbedarf (Finanzen) an, der transparent gestaltet, d.h. mit möglichst konkreter und messbarer Leistungs- und Produktdefinition als Diensthaushalt zur Grundlage jährlicher Verhandlungen wird. Mit Genehmigung überträgt die Steuerungsspitze dem Dienstleiter, der sich qua Berichtswesen/Controlling von dieser kontrollieren lässt, die volle Verantwortung für das Budget. Damit soll erreicht werden, dass die Dienste bei einem eventuell auftretenden Mehraufwand vorrangig innovativ mit der Umschichtung der eigenen Ressourcen (Personal, Finanzen etc.) und nicht durch Nachforderungen an das Steuerungsgremium auf die neue Situation reagieren.^[18]

Die neue Dienstleistungs-Verwaltung zeichnet sich also vordergründig nicht mehr durch ihren reinen Input, d.h. durch den Verbrauch von Finanzen, sondern durch die Hervorbringung spezifischer, genau definierter Produkte aus. Das Neue Steuerungsmodell (NSM) der KGSt, die dezidiert bundesdeutsche Antwort auf die internationale New Public Management -Bewegung (NPM)^[19], ist also der Versuch durch Dezentralisierung, Output-Steuerung, Controlling und ‚Hierarchisierung nach unten’ einerseits eine Kostentransparenz für die Öffentlichkeit zu erreichen und andererseits durch die Leistungsausrichtung am Kunden (dem Bürger) die Passung von Angebot und Nachfrage zu optimieren, um Effektivität und Effizienz steigern zu können.^[20]

Das NSM und ihr internationales Pendant das NPM bilden durch den Einfluss teilweise divergierender Theorieströme kein einheitliches Konzept, vielmehr bestehen sie aus einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen, die sich letztlich aber in drei grobe analytischen Kategorien zusammenfassen lassen:

(a) Modernisierung der Verwaltungsstruktur
(b) Einführung und Ausbau von Wettbewerb
(c) Einführung demokratischer Elemente zur Partizipation und Beteiligung von Bürgern in der Kommune.^[21]

Der internationale Vergleich zeigt aber, dass diese Kategorien mit unterschiedlicher Intensität angegangen wurden, wobei sich herauskristallisierte, dass sich die ersten beiden vergleichsweise einfach initiieren ließen, die Dritte aber mit größeren Problemen und Barrieren verbunden ist. Die besondere Herausforderung bestand vor allem darin, dass das neue Vorhaben entgegen der z.B. eher auf Einzelmaßnahmen basierenden Neuorganisation sozialer Dienste (NOSD), eine umfassende Qualität aufweist.^[22]

Die allgemeine Reformdebatte erreichte somit recht fließend den Zweig der Sozialverwaltungen. In der Folge soll entlang der an Olk/Otto/Backhaus-Maul angelehnten Kategorisierung der Reformfelder überprüft werden, welchen Einfluss das NSM auf die Modernisierung der Jugendhilfe, also die Konfrontation der Pädagogik mit der Betriebswirtschaft, genommen hat.

(a) Modernisierung der Verwaltungsstruktur

Die KGSt war nicht nur einer der Auslöser des Reformprozesses der Jugendhilfe, sondern forcierte diesen durch gezielte Konzeptvorschläge. Von einer umfassenden, sich bundesweit vollziehenden Strukturveränderung kann dennoch nicht die Rede sein. Vielmehr war und ist zu beobachten, dass sich einige Kommunen, wie Wuppertal^[23], in der Neuorganisation der Gesamtstruktur versuchten, in anderen, wie Schwerin^[24], aber nur partiell reformiert wurde. Die Schwierigkeit mag einerseits in einer fehlenden Einsicht zur Reformbedürftigkeit begründet sein, kann aber andererseits – im speziellen für die Jugendhilfe – darin gelegen haben, dass die KGSt in ihren anfänglichen Konzepten und Berichten, sowohl die historische und gesetzliche Verortung als auch die besonderen Bedingungen der Erbringung sozialer und pädagogischer Dienstleistungen vernachlässigt haben.^[25] Dies veranlasste Praktiker und Theoretiker zur kritischen Standpunktbildung gegenüber den zur Implementierung vorgeschlagenen betriebswirtschaftlichen Kategorien wie Markt, Kunde, Produkt, Steuerung etc. und zu Modifizierungsvorschlägen.

[...]

^[1] vgl. Galuske (2002): S. 241f

^[2] vgl. Gross (1983): S. 21f

^[3] Fourastié, J: Die große Hoffnung des zwanzigsten Jahrhunderts. 2. Auflage. Köln 1969 zit. nach Gross (1983): S. 23

^[4] vgl. Gross (1983): S. 24ff, 49f

^[5] Offe (1983): S. 174

^[6] vgl. ders.: S. 174; vgl. auch Olk/Otto/Backhaus-Maul (2003): S. IX

^[7] vgl. Gross (1983): S. 14

^[8] vgl. Offe (1987): S. 174

^[9] ders.: S. 175

^[10] vgl. Gross (1983): S. 15f, 49

^[11] vgl. ders.: S. 17f, 40, 48f

^[12] vgl. ders.: S. S. 50ff; z.B. auch Kaufmann (2003); Olk/Otto/Backhaus-Maul (2003): S. XXff;

^[13] Olk/Otto/Backhaus-Maul (2003): S. XX

^[14] vgl. dies.: S. XXIVff

^[15] Schaarschuch (1999): S. 549

^[16] Banner (1991)

^[17] ders.: S. 6

^[18] vgl. ders.: S. 8ff

^[19] vgl. Olk/Otto/Backhaus-Maul (2003): S. XXX

^[20] vgl. dies.: S. XXXI; vgl. ebenfalls Banner (1991)

^[21] vgl. Olk/Otto/Backhaus-Maul (2003)

^[22] vgl. dies. (2003): S. XXXIf

^[23] vgl. Wilts (1996)

^[24] vgl. Marquard (1996)

^[25] vgl. Olk/Otto/Backhaus-Maul (2003): S. XXVIII sprechen in dieser Hinsicht von 2 Generationen der KGSt, wobei sich die Zweite durch einen deutlicheren Einbezug sozialfachlicher Standpunkte auszeichnet