Kommunale Selbstverwaltung - Autonomie und ihre Grenzen

Gliederung

I. Einleitung

II. Institutionelle Rahmenbedingungen kommunaler Selbstverwaltung 2 1. Institutionelle Garantie
2. Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung
3. Aufgabenarten
4. Staatliche Kommunalaufsicht
5. Die Kommunalverfassungen der Länder
a) Die klassischen Typen der Kommunalverfassung
b) Die Reformen der neunziger Jahre
6. Gemeindeverbände
a) Die Kreise
b) Sonstige Gemeindeverbände

III. Die finanzielle Einbindung der Gemeinden
1. Garantie der finanziellen Eigenverantwortung
2. Die steuerlichen Einnahmen der Gemeinden
3. Staatliche Finanzzuweisungen

IV. Örtliche Rahmenbedingungen kommunaler Politik

V. Die Nähe als Chance begreifen (Schlussbetrachtung)

VI. Quellen- und Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die Städte und Gemeinden in Deutschland werden in Wissenschaft und Politik häufig als „dritte Ebene“ im Staatsaufbau und als „Schule der Demokratie“ bezeichnet. Während die erste Bezeichnung voraussetzt, dass den Kommunen originäre Aufgaben und Kompetenzen zukommen, muss ihre Eignung als „Demokratie-Schule“ davon abhängig gemacht werden, ob die wesentlichen Entscheidungen auf kommunaler Ebene durch demokratisch legitimierte, örtliche Organe getroffen werden.

Ziel dieser Arbeit ist, Stellung und Einbindung kommunaler Selbstverwaltung im System Bundesrepublik Deutschland zu untersuchen. Dabei soll der Blick zunächst auf die Verankerung dieser Institution im Grundgesetz gerichtet werden, um anschließend die daraus resultierenden Aufgaben und Kompetenzen von Städten und Gemeinden zu betrachten. Der Versuch einer abschließenden Bewertung setzt zudem voraus, dass weitere überörtliche und lokale Rahmenbedingungen für kommunales Handeln, z.B. Kommunalverfassung und Finanzausstattung sowie die politischen Strukturen der Gemeinden, in die Analyse mit einbezogen werden. Allein die Tatsache, dass der Begriff der „Gemeinde“ Großstädte wie München oder Köln und gleichzeitig kleine Landgemeinden bezeichnet, verdeutlicht die Breite des Themas. Wichtige Einzelfragen der kommunalen Landschaft, wie die besondere Situation in den neuen Ländern oder die Diskussion um neue Verwaltungsstrukturen, können daher allenfalls am Rande erwähnt werden, um den Rahmen der Bearbeitung nicht zu sprengen.

Auch die wissenschaftliche Literatur zum Bereich kommunale Selbstverwaltung stellt sich als äußerst vielfältig dar, schon aufgrund der verschiedenen Untersuchungsansätze.^[1] Zu Recht stehen Hiltrud und Karl-Heinz Naßmacher, auf deren neuestes Werk sich ein wesentlicher Teil dieser Arbeit bezieht, mit der Meinung nicht alleine da, dass „eine Darstellung, die der tatsächlichen Lage der Gemeinden und der kommunalen Politik gerecht werden will, (...) juristische, finanzwissenschaftliche, ökonomische und politikwissenschaftliche Betrachtungsweisen miteinander verbinden“^[2] muss. Besonders zu erwähnen ist an dieser Stelle auch der Sammelband von Hellmut Wollmann und Roland Roth^[3], in dem alle relevanten Aspekte kommunaler Selbstverwaltung systematisch behandelt werden.

II. Institutionelle Rahmenbedingungen kommunaler Selbstverwaltung

1. Institutionelle Garantie

Die kommunale Selbstverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland ist auf ranghöchster Ebene im Grundgesetz normiert. Dort heißt es: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“^[4]. Das Grundgesetz beinhaltet eine institutionelle Garantie für die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland^[5]. Diese Bestandsgarantie umfasst jedoch keinen Schutz gegen Auflösung oder Neugliederung einzelner Gemeinden oder Kreise, sondern vielmehr das Prinzip, dass die Parlamente und Regierungen von Bund und Ländern nicht in Entscheidungen der Kommunen eingreifen dürfen. Die „Gemeinden sind ursprüngliche Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts“^[6] und somit von nichtstaatlicher Rechtsnatur. Sie existieren und wirken ursprünglich aus eigener Legitimität und nicht kraft eines vom Staat verliehenen Mandats. Die Gemeinden besitzen eine Allzuständigkeit für ihren eigenen Wirkungskreis, d.h. „die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen“^[7]. Eigenverantwortliches Handeln der Gemeinden setzt voraus, dass ein Kernbereich kommunaler Aufgaben vorhanden ist, der trotz des staatlichen Gesetzesvorbehalts unangetastet bleibt. Darüber hinaus ergibt sich aus Art. 28. Abs. 2 Satz 1 eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Gemeinden, nach der „auch außerhalb des Kernbereichs der Garantie ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden“ besteht, „das der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen hat“^[8]. Art. 28 Abs. 2 GG ist seiner systematischen Stellung nach an den Landesverfassungsgeber adressiert. Er wird verpflichtet, seine Staatsorganisation i.S. der Dezentralisation so zu gestalten, dass der einzelne Bürger aktiv oder jedenfalls legitimierend an der örtlichen Verwaltung mitwirken kann. Der Landesverfassungsgeber ist verpflichtet, die Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip im eigenen Wirkungskreis der Gemeinden und Kreise zu organisieren, Art. 28 Abs. 2 fordert insoweit allerdings verpflichtend lediglich einen Minimalstandard.^[9]

2. Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung

Den Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung zu bestimmen, „ist rechtlich wie sachlich schwierig“^[10]. Allgemein werden dazu gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG diejenigen Bedürfnisse und Interessen gezählt, „die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen“^[11]. Der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber darf den Gemeinden eine Aufgabe „mit relevantem örtlichen Charakter“ nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen, d.h. wenn auf anderem Wege „die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen“^[12] ist. Es gilt folglich an der konkreten Regelungsmaterie zu entscheiden, ob sie in den Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung fällt oder nicht. Unter den Landesverfassungen der Bundesländer enthält lediglich die bayrische einen Aufgabenkatalog^[13], der den Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung beschreibt: Demnach fallen die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe, der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau, die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Gas und Elektrizität, die Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung, die Ortsplanung, der Wohnungsbau und die Wohnungsaufsicht, die örtliche Polizei, der Feuerschutz, die örtliche Kulturpflege, das Volks- und Berufsschulwesen (einschließlich der Erwachsenenbildung), das Vormundschaftswesen und die Wohlfahrtspflege, das örtliche Gesundheitswesen, die Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege, Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend, öffentliche Bäder, Totenbestattung sowie die Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten in den Wirkungskreis der Gemeinden. Der Aufgabenkatalog zum Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung darf nicht als abschließend angesehen werden. Vielmehr steht den Kommunen gemäß der Zuständigkeitsvermutung das Recht zu, „sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen“^[14]. Bund und Länder sind durch diesen Gesetzesvorbehalt allerdings in der Lage, den Umfang der Aufgaben und die Kompetenzen der Gemeinen zu bestimmen.

3. Aufgabenarten

Den Gemeinden in der Bundesrepublik kommt neben der Aufgabe, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“^[15], die Verpflichtung zu, als allgemeine untere Verwaltungsinstanz Bundes- und Landesgesetze auszuführen.^[16] Somit lässt sich rechtlich zwischen Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden und Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises unterscheiden. Dem unterschiedlichen Rechtscharakter kommunaler Aufgaben entsprechen unterschiedliche Grade kommunalpolitischer Gestaltungsfreiheit.

Allgemein wird bei den Selbstverwaltungsangelegenheiten nach freiwilligen Aufgaben (Theater, Museen, Schwimmbäder u.a.), Pflichtaufgaben^[17] (Gemeindestraßen, Bebauungspläne u.a.) sowie Pflichtaufgaben nach Weisung^[18] (Ordnungsangelegenheiten, Landesvermessung, Feuerschutz u.a.) unterschieden. Zum übertragenen Wirkungskreis zählt die Ausführung von Bundes- und Landesgesetzen wie beispielsweise dem Bundessozialhilfegesetz oder dem Ausbildungsförderungsgesetz.

Die kommunalen Gebietskörperschaften (Gemeinden, Kreise, Verwaltungsgemeinschaften) führen etwa 80 Prozent aller Bundes- und Landesgesetze aus und tätigen etwa zwei Drittel aller staatlichen Investitionen, folglich macht beispielsweise bei den Kreisverwaltungen der übertragene Wirkungskreis den Großteil ihrer Tätigkeit aus.^[19]

Die Bewältigung der freiwilligen oder pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten sowie der Aufgaben des übertragenden Wirkungskreises sind in der Praxis allerdings untrennbar miteinander verbunden, da sich die im Ort zu lösenden Probleme komplex darstellen. Während sich die Verwaltung im Aufgabenvollzug an den zur Anwendung kommenden Gesetzen bzw. Rechtsgrundlagen orientieren^[20] muss, gehen sowohl Politiker als auch Bürger von der komplexen Gesamtleistung aus: Bestimmte Leistungen werden erwartet, unabhängig davon, wer diese Leistung erbringt und aufgrund welcher gesetzlicher Regelungen dies geschieht. Das Produkt der komplexen Gesamtleistung oder das Output liegt im Interesse. Die Forderung nach bürgernahem Aufgabenvollzug scheint eine Auflösung des dualistischen Aufgabenverständnisses nahe zu legen und vielmehr zwischen „bürgernahen Dienstleistungen“ und „kleinräumiger Umweltgestaltung“ zu unterscheiden“^[21]. Zur Kategorie der Dienstleistungen ließen sich danach Einrichtungen der Bildung (Schulen, Volkshochschulen, Theater, Büchereien), der sozialen Hilfe (Kindergärten, Jugendfreizeitstätten, Altenheime u.a.) und der technischen Versorgung (Wasserversorgung, Müllabfuhr, ÖPNV u.a.) zählen, zur Umweltgestaltung hingegen Bauleitplanungen, Ortsbildsatzungen, repräsentative Bauten, Verkehrswege u.a..^[22]

4. Staatliche Kommunalaufsicht

Durch die ihnen zukommenden Aufgaben sind die Gemeinden an der Ausübung der Staatsgewalt beteiligt. Da die Kommunen somit öffentliche, vom Staat abgeleitete Hoheitsrechte ausüben, müssen sie sich grundsätzlich der Staatsaufsicht stellen.^[23] Aus der staatsrechtlichen Zuordnung der Gemeinden zu den Ländern folgt, dass die Staatsaufsicht überwiegend durch die Länder gewährleistet wird^[24], während sich der Bund auf die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Staatsaufsicht der Länder beschränkt.^[25] Die Staatsaufsicht kann grundsätzlich als „das die Einheitlichkeit örtlicher Verwaltung sichernde Gegengewicht zu kommunaler Autonomie“^[26] charakterisiert werden. Die staatlichen Eingriffsbefugnisse sind entsprechend dem Rechtscharakter und dem Selbständigkeitsgrad kommunaler Aufgaben abgestuft:^[27] Die allgemeine Aufsicht als Rechtsaufsicht beschränkt sich darauf, die Gesetzmäßigkeit der Gemeindeverwaltung bei der Erledigung von freien und pflichtigen Aufgaben des Selbstverwaltungsbereichs zu überwachen.^[28] Einer Sonderaufsicht, die in den Gemeindeordnungen und durch Spezialgesetze geregelt ist, unterliegen die Gemeinden bei der Erfüllung der Pflichtaufgaben nach Weisung.^[29] Bei der Erfüllung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises unterliegen die Gemeinden der Fachaufsicht, die Ermessensentscheidungen der Kommunen auf ihre Recht- und Zweckmäßigkeit überprüft.^[30] Den Gemeinden können die Maßnahmen der Aufsichtsbehörden in Verwaltungsstreitverfahren anfechten.^[31]

5. Die Kommunalverfassungen der Länder

a) Die klassischen Typen der Kommunalverfassung

Da im Rahmen der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes die Zuständigkeit für die Gemeinden ausschließlich den Ländern zufällt, konnte jedes Bundesland seine eigene Gemeindeordnung als die jeweilige Kommunalverfassung entwickeln. Auch die darin verankerten kommunalen Organ- und Institutionensysteme unterscheiden sich folglich von Land zu Land. Die Unterschiede in den kommunalen Verfassungssystemen der Bundesländer sind historisch bedingt:^[32] Nach Ende des Zweiten Weltkriegs entwickelten sich die Kommunalverfassungssysteme der Besatzungszonen unterschiedlich, so dass sich in der alten Bundesrepublik vier Grundtypen von Kommunalverfassungssystemen herausbildeten. Sie knüpften teils an Vorkriegstraditionen an (Süddeutsche Ratsverfassung, Magistratsverfassung, Bürgermeisterverfassung), stellten teils aber auch ein Novum in der deutschen Rechts- und Politiktradition dar (Norddeutsche Ratsverfassung).^[33] Allgemein wurde zwischen monistischen Kommunalverfassungen, bei denen grundsätzlich alle Zuständigkeiten bei einem Organ liegen, und dualistischen, bei denen zwei Organe originäre Zuständigkeiten haben, unterschieden. Hinzu kam die Differenzierung zwischen monokratischer Verwaltungsführung, bei der ein Organwalter die Führung inne hatte, und kollegialer Verwaltungsführung, bei der das Organ von einer Personenmehrheit gebildet wurde.

[...]

^[1] Vgl. dazu besonders Kleinfeld, Ralf, Politikwissenschaft und Kommunalpolitik in Deutschland: Ein Forschungsüberblick, in: Ders., Kommunalpolitik. Eine problemorientierte Einführung, Opladen 1996, S. 17-71

^[2] Naßmacher, Hiltrud/ Naßmacher, Karl-Heinz, Kommunalpolitik in Deutschland, Opladen 1999,

^[3] Wollmann, Hellmut/ Roth, Roland (Hrsg.), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Opladen 1999

^[4] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Juli 1998, Art. 28 Abs. 2 Satz 1

^[5] Vgl. Löwer, Wolfgang, Art. 28, in: Kunig, Philip/ von Münch, Ingo, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 3. neubearbeitete Auflage, München 1995, S. 257-340, S. 282, Rdnr. 33; Dieckmann, Jochen, Die Städte im Bundesstaat, in: Wollmann/ Roth, Kommunalpolitik, S. 292-305, S. 292-294; Holtmann, Everhard, Kommunalpolitik im politischen System der Bundesrepublik. Aufbau, Aufgaben und Problemlagen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 25/1990, S. 3-14, S. 4; Schmidt-Eichstaedt, Gerd, Autonomie und Regelung von oben. Zum Verhältnis von kommunaler Eigenverantwortung und fremdbestimmter Eingrenzung durch Bundes- und Landesrecht sowie durch Normen der Europäischen Union, in: Wollmann/ Roth, Kommunalpolitik, S. 323-337, S. 323; Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, München 1980, S. 306-307

^[6] Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946 (BV), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2000, Art. 11 Abs. 2

^[7] Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988, in: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (amtliche Sammlung), 79. Bd., S. 127 –161, „Rastede“,

^[8] BVerfGE 79, 127 – Rastede,

^[9] Vgl. Löwer, Art. 28, S. 282, Rdnr. 34

^[10] Holtmann, Kommunalpolitik,

^[11] BVerfGE 79, 127,

^[12] BVerfGE 79, 127,

^[13] Vgl. Art. 83 Abs. 1 BV

^[14] BVerfGE 79, 127,

^[15] Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

^[16] Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. November 1992, Art. 78 Abs. 3, „Das Land kann die Gemeinden und Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten“; vgl. Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 4. völlig überarbeitete Auflage, Opladen 1996, S.381-382; Holtmann, Kommunalpolitik, S. 5; Naßmacher/ Naßmacher, Kommunalpolitik, S. 147; Schmidt-Eichstaedt, Autonomie und Regelung, S. 328-331

^[17] Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW), in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994, zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. November 1999, § 3 Abs. 1, „Den Gemeinden können nur durch Gesetz Pflichtaufgaben auferlegt werden.“

^[18] § 3 Abs. 2 Satz 1 GO NW, „Pflichtaufgaben können den Gemeinden zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden“; Die Pflichtaufgaben nach Weisung werden teilweise auch dem übertragenen Wirkungskreis zugeordnet, vgl. Naßmacher/ Naßmacher, Kommunalpolitik, Abb. 2.7, S. 149; vgl. Holtmann, Kommunalpolitik, S. 5, wonach sie „im Grenzbereich zwischen reinen Selbstverwaltungsangelegenheiten und eindeutigen Auftragsangelegenheiten“ eingeordnet werden;

^[19] Vgl. Rudzio, politisches System, S. 383; Schmidt-Eichstaedt, Autonomie und Regelung, S. 328-330

^[20] zu den Rechtsgrundlagen der Zuständigkeitsbereiche von Kommunalverwaltungen im Detail siehe Tabelle „Zuständigkeitsbereiche von Kommunalverwaltungen“, in: Schmidt-Eichstaedt, Autonomie und Regelung, S. 326-327

^[21] Vgl. dazu im Detail: Naßmacher/ Naßmacher, Kommunalpolitik, S. 85-138, hier bes. die Erläuterung anhand des Verwaltungsaufbaus (S. 94-108) sowie der Gliederung des Haushaltsplans (S. 108-117) in Beispielstädten

^[22] Vgl. Rudzio, politisches System,

^[23] Vgl. Dieckmann, Städte im Bundesstaat,

^[24] Vgl. § 117 GO NW, d.h. durch Landratsamt als unterer staatlicher Verwaltungsbehörde, Bezirksregierung bzw. Landesinnenministerium

^[25] Art. 28 Abs. 3 GG, „Der Bund gewährleistet, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.“

^[26] Holtmann, Kommunalpolitik,

^[27] Vgl. Holtmann, Kommunalpolitik, S. 5-6; Naßmacher/ Naßmacher, Kommunalpolitik, Abb. 2.7,

^[28] § 11 GO NW, „Die Aufsicht des Landes schützt die Gemeinden in ihren Rechten und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten“; § 116 Abs. 1 GO NW, „Die Aufsicht des Landes erstreckt sich darauf, das die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden (allgemeine Aufsicht).“

^[29] § 116 Abs. 2 GO NW, „Soweit die Gemeinden ihre Aufgaben nach Weisung erfüllen, richtet sich die Aufsicht nach den hierüber erlassenen Gesetzen (Sonderaufsicht).“

^[30] Vgl. §§ 119 bis 122 GO NW, Die Sanktionsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde reichen vom Beanstandungs- und Aufhebungsrecht von Ratsbeschlüssen, über das Anordnungsrecht bis zur Auflösung des Rates bei dessen andauernder Beschlussunfähigkeit

^[31] Vgl. § 123 GO NW

^[32] zur Geschichte der Kommunalverfassungssysteme vgl. Knemeyer, Franz-Ludwig, Gemeindeverfassungen, in: Wollmann/ Roth, Kommunalpolitik, S. 104-122, S. 104-106; Saldern, Adelheid von, Rückblicke. Zur Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, in Wollmann/ Roth, Kommunalpolitik, S. 23-36

^[33] Vgl. Kleinfeld, Ralf/ Nendza, Achim, Die Reform der deutschen Gemeindeverfassungen unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklung in Nordrhein-Westfalen und in den neuen Bundesländern, in: Kleinfeld, Kommunalpolitik, S. 73-156, S. 75-78; zur Kritik an der Aufteilung in vier Typen siehe: Knemeyer, Gemeindeverfassungen,