Erst reformieren. Dann erweitern.

Inhalt

1. Einleitung und Überblick

2. Willkommen im Club? Antragsstau in Brüssel
2.1 Der Weg nach Osten
2.2 Die "offene Gruppe" als Königsweg

3. Rechnung mit Unbekannten: die EU-Finanzen und die Osterweiterung
3.1 Der Status quo
3.2 Ohne Finanzreform keine Erweiterung

4. Erweiterungshindernis Nummer Eins: das Institutionensystem
4.1 Der schwache Riese: das Europäische Parlament
4.2 Strukturverlust durch Wucherung: Die Kommission
4.3 Das komplizierte Gleichgewicht: Der Rat der EU

5. Zusammenfassung und Fazit

6. Bibliographie

7. Materialanhang

Dank für die Materialrecherche an das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Frau Haucke vom edz Leipzig, die Pressestelle des Auswärtigen Amtes und Toni Korporal.

1. Einleitung und Überblick.

Die Staaten in der Mitte und im Osten des Kontinents¹² klopfen heftig an die Wohnungstüren im luxuriösen Westen des "Hauses Europa". Und höchstwahrscheinlich ist eine EU-Erweiterung in Richtung Osten auch ein erheblicher Stabilitätsexport für die politischen und ökonomischen Systeme MOEs. Doch in der Europäischen Union ist noch einiges zu tun, bevor die reiche Wohngemeinschaft West die neuen Mitbewohner Ost aufnehmen kann.

Der Startschuß für die Verhandlungen mit sechs der derzeit zwölf Bewerber ist auf der Sitzung des Europäischen Rates in Luxemburg 1996 gefallen. Das Institutionensystem ist auch ohne die anstehende Oster­weiterung seit langem dringend reformbedürftig. Und man muß schon - wie die Europäische Kommission in der "Agenda 2000" - beide Augen kräftig zudrücken, wenn man behauptet, daß die Erweiterung ohne kräftige Anstrengungen und umfangreiche Reformen des gemeinschaftlichen Finanzsystems bezahlbar sei. Denn die fünf MOEL sind im Vergleich zum EU-Durchschnitt bettelarm. Im folgenden wird anhand der beiden Schlaglichter Finanz- und Institutionensystem gezeigt, von welcher Größenordnung die Hindernisse sind, welche die Union vor einer Aufnahme von sechs neuen Mitgliedern im eigenen Hause aus dem Weg räumen muß.

2. Willkommen im Club? Antragsstau in Brüssel.

Der Beitrittsdruck auf die Europäische Union ist nach dem Zerfall des Ostblocks enorm: Zahlreiche Beitrittsgesuche gingen seit der Zeitenwende 1989/ 90 in der Brüsseler Kommission ein. Österreich, Schweden und Finnland erhielten die Mitgliedschaft 1995. Das türkische Gesuch hat aus guten Gründen³ auf absehbare Zeit keine Aussicht auf Erfolg. Die Schweiz und Norwegen lassen ihre Anträge nach verlorenen Volksabstimmungen ruhen. Malta hat seinen Antrag zurückgezogen.⁴

2.1 Der Weg nach Osten.

So verbleiben elf aktuell zu bearbeitende Auf­nahme­ersuchen: ein in der Geschichte der Gemeinschaft einmaliger Antragsstau, auf dessen Ab­arbeitung die Gemeinschaft nicht hinreichend vorbereitet war. Zwar wurden schon auf dem Kopenhagener Gipfel 1993 die Kriterien für weitere Bei­tritte zur Union festgelegt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

"(1) Stabilität der Demokratie und ihrer Institutionen (Rechtsstaat, Mehrpar­teiensystem, Menschen­rechte, Schutz von Minderheiten, Pluralismus etc.);
(2) eine funktionierende Marktwirtschaft, die dem Wettbewerbsdruck im Binnenmarkt standhält;
(3) Fähigkeit zur Übernahme der Rechte und Pflichten, die sich aus dem rechtlichen Besitzstand der EU ergeben;
(4) Einverständnis mit den Zielen der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU);
(5) [keine Behinderung der] Fähigkeit der EU zur Aufnahme neuer Mitglieder, ohne an Integrationsdynamik zu verlieren."⁵

Doch erst nach vierjähriger Kriterienprüfung konnte sich die Gemeinschaft (1997 bei der Vorlage der "Agenda 2000"⁶ durch die EU-Kommission) zu einer gemeinsamen Beitrittsstrategie durchringen. Vor allem zwei Varianten waren hierfür im Vorfeld diskutiert worden⁷:

- Nach dem Startlinienmodell sollten die Beitrittsverhandlungen für alle Bewerber gleichzeitig (Startlinie) beginnen. Der "Zieleinlauf" EU-Vollmit­gliedschaft wäre bei jedem Bewerberstaat individuell geregelt worden. Damit hätten zwar zunächst alle Antragsteller eine Beitrittsperspektive erhalten. Diese wäre angesichts einer absehbar zum Teil erheblichen Verhandlungsdauer jedoch in einigen Fällen bis zur Unverbindlichkeit verkümmert.
- Die reinen Gruppenmodelle sahen dagegen gruppenweise Verhandlungen vor, mit der Folge des Beitritts kompletter Staatengruppen. Zwar wäre so eine rasche Aufnahme fortgeschrittenerer Länder einfacher gewesen. Doch es hätte eine - für die Kandidaten politisch-psychologisch fatale - Diskriminierung der Beitrittskandidaten in Gewinner und Verlierer gegeben. Offene außen- und handelspolitische Perspektivlosigkeit mit beispielsweise in Bulgarien oder Rumänien eventuell destabilisierenden Wirkungen für die politischen Systeme dieser Länder stellten hierfür ein untragbares Risiko dar.

2.2 Die "offene Gruppe" als Königsweg.

Nach gründlicher Abwägung hat die Kommission ein Verfahren entwickelt, das sich wohl am ehesten als "offenes Gruppenmodell" bezeichnen läßt. Es deckt⁸ sich im wesentlichen mit der vorab von der Bundesregierung vertretenen Position. Danach werden "Beitrittsverhand­lungen im technischen Sinn (...) nur mit Staaten aufgenommen, die auf den Beitritt soweit vorbereitet sind, daß die Verhandlungen in einer vernünfti­gen Frist abgeschlossen werden können. Die Verhandlungen werden individuell geführt und sind nicht miteinander verkoppelt. (...) In jedem Fall ist das gesamte, über 300.000 Seiten umfassende Regelwerk der Gemeinschaft, davon etwa 80.000 Seiten Verhandlungsmaterie, zu überneh­men."⁹

"Die unausweichlich gestaffelten Einzelverhandlungen werden gesteuert und zusammengefaßt:"¹⁰ Zwar werden die verbleibenden Bewerberstaaten so in zwei Gruppen eingeteilt (mit der ersten wurden am 30. März 1998 die Verhandlungen aufgenommen, die zweite Gruppe muß darauf noch warten). Doch durch jährliche Überprüfungen des politischen und ökonomischen Transitionsstandes¹¹ wollen Rat und Kommission den unterschiedlichen Entwicklungsgeschwindigkeiten der MOEL gerecht werden. "Die Verhandlungsreife der übrigen Kandidaten wird regelmäßig überprüft. (...) Es muß für alle, die später beginnen, klar sein, daß es eine Überholspur gibt, und auf dieser Überholspur muß freie Durchfahrt möglich sein."¹²

Neben der Republik Cypern, für die der Europäische Rat bereits 1993 - auf Druck der griechischen Regierung - die Beitrittsreife festgestellt hatte, gehören noch Polen, die Tschechische Republik, Ungarn, Slowenien und Estland¹³ zur ersten Gruppe der Kandidaten. Nach dem Wunsch der Kommission könnten sie offiziell nach heutigem Stand bereits ab etwa 2002 Mitglied der Union sein. Noch keine Verhandlungen gibt es für die MOE-Länder Litauen, Estland, der Slowakei, Bulgarien und Rumänien.

Soweit zur Ausgangslage, die die Unionsgremien geschaffen haben, und die auch die Basis für die Überlegungen der folgenden Kapitel bildet. An den Beispielen der EU-Finanzen und des seit längerem an diversen Insuffizienzen leidenden Institutionensystems zeigt sich überdeutlich, daß verhandeln allein nicht ausreicht. Westeuropa muß noch einige Hausauf­gaben erledigen, sonst bleibt die Erweiterung Utopie.

3. Rechnung mit Unbekannten: die EU-Finanzen und die Osterweiterung.

"Während des durch die nächste Finanzielle Vorausschau abgedeck­ten Zeitraums wird es möglich sein, die durch die notwendige Reform der wichtigsten Politikbereiche der Union und durch die erste Beitrittswelle bedingten Ausgaben zu finanzieren, ohne die bisherige Eigenmittelober­grenze (1,27% des BSP) zu überschreiten"¹⁴, konstatiert die Kommission und unterfüttert diese These anhand ihres Entwurfs für den Finanzrahmen 2000 bis 2006.¹⁵ Doch diese auf den ersten Blick erfreuliche Nachricht erweist sich bei näherem hinsehen als eine Rechnung mit mehreren Unbekannten.

[...]

¹ im folgenden: Mittel- und Osteuropäische Länder (MOEL). Der Einfachheit halber werden die drei baltischen Staaten hier subsummiert.

² Der Assoziierungsvertrag von 1963 sieht die Vollmitgliedschaft völkerrechtlich verbindlich vor. Trotzdem: zu den "guten Gründen" s. Koydl, Wolfgang, Türkei und böse Euro-Buben. in: Süddeutsche Zeitung vom 18. Mai 1998, S. 4 und Europäische Kommission, Agenda 2000, S. 62 ff.

³ vgl. Vowinkel, Hans, Die eigenen Abgeordneten lähmen Maltas Regierung. in: DIE WELT vom 13./ 14. Juni 1998, S. 6. Die Rücknahme des Beitrittsgesuchs erfolgte im November 1996 aus innenpolitischen Gründen und hatte erhebliche diplomatische Irritationen zwischen der EU und Malta zur Folge. Ziel in Brüssel wie auch in La Valletta sei jetzt, innerhalb von drei bis fünf Jahren "ein Freihandelsabkommen mit dem Ziel einer Zollunion abzuschließen".

⁴ Lippert, Barbara, Erweiterung. in: Weidenfeld, Werner/ Wessels, Wolfgang (Hg.), Europa von A-Z, Europa Union Verlag, Bonn 61997, S. 126

⁵ Europäische Kommission, AGENDA 2000 - Eine stärkere und erweiterte Union. Beilage 5/97 zum Bulletin der Europäischen Kommission, KOM(97) 2000 endg., Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg 1997 (im folgenden: Europäische Kommission, Agenda 2000.)

⁶ zum Folgenden: vgl. Lippert, Barbara, Der Gipfel von Luxemburg: Startschuß für das Abenteuer Erweiterung. in: Integration. 21. Jg, 1/98, S. 14 ff.

⁷ In diesem Zusammenhang ist Lippert (Anm. 6) zu widersprechen, die die Bezeichnung "Gruppenmodell" für unzutreffend hält und stattdessen von einem "Prozeßmodell" spricht. Die Flexibilität der Gruppenzusammensetzung ändert nichts an der Einteilung in zwei Gruppen.

⁸ Ploetz, Hans-Friedrich von, Überlegungen zur Osterweiterung der Europäischen Union. Rede auf der Mittel- und Osteuropatagung des World Economic Forum am 9. Juli 1997 in Salzburg, in: Bulletin der Bundesregierung (95f) vom 31. Juli 1997, S. 4 f.

⁹ ebd., S. 4

¹⁰ Probleme mit den politischen Kriteriengibt es vor allem in der Slowakei, aber auch in Bulgarien. Vgl. Europäische Kommission, Agenda 2000 (Anm. 5), S. 45

¹¹ Kinkel, Klaus, Erklärung der Bundesregierung zum Vertrag von Amsterdam und zum bevorstehenden Europäischen Rat in Luxemburg am 12./ 13. Dezember 1997. in: Bulletin der Bundesregierung (95f) vom 15. Dezember 1997, S. 5

¹² Die Verhandlungen mit Estland sind vermutlich eher ein Zugeständnis an die finnischen Außenhandelsinteressen denn Ausdruck des tatsächlichen Entwicklungsstandes. Vgl. Tabelle in Material 1 und Schaubild auf S. 10 zum BIP in den EU-Staaten und den MOEL.

¹³ Europäische Kommission, Agenda 2000 (Anm. 5), S. 73

¹⁴ vgl. Europäische Kommission, Agenda 2000 (Anm. 5), S. 79 ff.