Der Einfluss des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) auf die Klimapolitik und die Verhandlungen der Klimarahmenkonvention und des Kyoto-Protokolls

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Das IPCC
1.1 Prozess zur Erstellung der Sachstandsberichte

2. Vergleich der Einschätzungen des Ersten und Zweiten Sachstandsberichtes des IPCC mit den klimapolitischen Maßnahmen und Verhandlungspositionen bis zu Beginn des Kyoto-Protokolls
2.1 Die Europäische Union
2.1.1 Kyoto- Protokoll
2.2 USA
2.2.1 Kyoto-Protokoll
2.3 Vergleich der Politiken und Positionen von EU und USA mit den vom IPCC vorgeschlagenen möglichen Maßnahmen

3. Vergleich der Einschätzungen des Ersten und Zweiten Sachstandsberichtes des IPCC mit den Ergebnissen der Konferenzen von Rio und Kyoto
3.1 Der Erste Sachstandsbericht und die Klimarahmenkonvention
3.2 Der Zweite Sachstandsbericht und das Kyoto-Protokoll

4. Drei Ebenen eines Einflusses des IPCC auf die Klimapolitik
4.1 Stellung des IPCC im Klimaregime
4.2 Drei Ebenen
4.2.1 Ebene eins: Politiker suchen Rat bei Wissenschaftlern
4.2.2 Ebene zwei: Politiker akzeptieren die Ergebnisse der Wissenschaftler
4.2.2.1 Ursachen für die Akzeptanz des IPCC und dessen wissenschaftlicher Arbeit
4.2.3 Ebene drei: Resultate der Forschung werden adäquat (möglichst
rechtsverbindlich) in einem Regime umgesetzt

Fazit

Einleitung

In den 80er und 90er Jahren nahmen die Themen Umwelt- und Klimaschutz auf der politischen Agenda vorderste Plätze ein. Die Politik wurde sich dessen bewusst, dass die Verantwortung für die Umwelt nicht nur eine Angelegenheit grüner Idealisten, sondern ein Thema von immenser Bedeutung für die ganze Gesellschaft war. Lokale Umweltschutzpolitik war dabei einfacher umzusetzen, den sie blieb innerhalb regionaler und nationaler Grenzen und die Auswirkungen von Umweltverschmutzung waren für jedermann sichtbar. Diese unmittelbare Betroffenheit fehlte jedoch in Bezug auf die von Menschen verursachte Klimaänderung. Bereits 1908 sagte der Schwede Svante Arrhenius voraus, dass sich bei einer Verdopplung der Konzentration von CO2, z. B. durch den Ausstoß anthropogener Treibhausgase, die Temperatur der Erdatmosphäre um 5°C bis 6°C erhöhen könnte. 1957 wurde die erste CO2- Messstation der Erde auf Hawaii eingerichtet. In den 70er und 80er Jahren fand eine Reihe wissenschaftlicher Konferenzen statt, die sich mit dem Einfluss von Treibhausgasen auf das Klima befassten. Diese Treffen fanden jedoch fast ausschließlich unter Wissenschaftlern statt. Mit der zunehmenden Besorgnis über die Möglichkeit und die eventuellen Auswirkungen eines Klimawandels wurde eine Politisierung dieses Themas erreicht, was letztendlich in die Klimarahmenkonvention und in das Kyoto-Protokoll mündete. Allein die Vermutung eines Klimawandels hätte keinen zwingenden Grund für die internationale Politik ergeben, aus denen sich Verpflichtungen für die Senkung des Treibhausgassaustoßes herleiten ließen. Es musste eine wissenschaftliche Grundlage gefunden werden, die überhaupt erst die Basis für die Herausbildung des Klimaregimes legen konnte. Aus diesem Grunde wurde im Jahre 1988 gemeinsam von der World Meteorological Organisation (WMO) und dem United Nation Environment Programme (UNEP) das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) gegründet. Bestehend aus Wissenschaftlern verschiedener Regionen der Erde sollte es zu einem Zentrum werden, welches die weltweit vorhandenen Untersuchungen bezüglich des Klimawandels zusammenführte und die Ergebnisse dem damals noch im Entstehen begriffenen Klimaregime zur Verfügung stellen sollte. Bisher hat das IPCC drei Sachstandsberichte zum Klimawandel erstellt. Dieser ist zum großen Teil durch die Arbeit des IPCC anerkannt. Dennoch steckt die Klimapolitik im Moment in einer Krise. Die Ursachen dafür sind vielfältig und reichen vom Widerstand bestimmter Interessengruppen, der Priorität anderer Gebiete der Politik (u. a Sicherheit), über die allgemein schlechte Lage der Weltwirtschaft bis hin zu der Tatsache, dass die Durchsetzung von Zielen auf internationaler Ebene oftmals mit großen Schwierigkeiten verbunden ist.

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit dem Einfluss des IPCC auf die Klimapolitik und die Verhandlungen im Klimaregime. Tora Skodvin hat drei Ebenen eines möglichen Einflusses der Wissenschaft auf die Klimapolitik dargelegt. Darauf wird im vierten Abschnitt eingegangen. Der erste Teil stellt die Arbeitsweise bei der Erstellung der Sachstandsberichte dar, denn dies ist für die Akzeptanz durch die Politik von großer Bedeutung. Im zweiten Abschnitt werden die Politiken und Verhandlungspositionen von Europäischer Union und der USA bis zu Beginn des Kyoto-Protokolls den Aussagen des IPCC gegenübergestellt. Ein Vergleich findet auch im dritten Teil statt. Hier allerdings in Bezug auf die Ergebnisse von CoP 3 in Kyoto. Ziel dieser Gegenüberstellungen ist es, den praktischen Einfluss der Wissenschaft in Form des IPCC auf die Politik zu erörtern.

1. Das IPCC

Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), ist ein internationaler Regierungsauschuss der Vereinten Nationen. Er wurde 1988 von den beiden UN Organisationen, United Nations Environment Programme (UNEP) und der World Meteorological Organization (WMO) ins Leben gerufen. Drei Arbeitsgruppen schätzen den aktuellen und schon vorhandenen globalen Wissensstand im Bereich des Klimas, der Klimaänderung und deren Auswirkungen auf die verschiedenen auf der Erde anzutreffenden Systeme ein. Arbeitsgruppe I wertet dabei den wissenschaftlichen Aspekt bezüglich des Klimas und der Klimaänderung aus. So schätzt es beispielsweise die zukünftigen Entwicklungen der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre ein und korreliert diese mit der möglichen Erhöhung der Durchschnittstemperatur. Arbeitsgruppe II hat die Aufgabe, vorhandene Untersuchungen über die Verletzbarkeit menschlicher und natürlicher Systeme gegenüber Klimaänderungen auszuwerten. Arbeitsgruppe III schließlich schätzt die technischen Möglichkeiten von Treibhausgasreduktionen als auch die damit verbundenen ökonomischen Fragen ein. Das IPCC veröffentlicht vier grundsätzliche Berichtstypen. Am bedeutendsten sind die Sachstandsberichte, die in den Jahren 1990, 1995 und 2001 erschienen. Der nächste Sachstandsbericht wird im Jahre 2007 erscheinen. Sonderberichte des IPCC befassen sich eingehend mit enger eingegrenzten Themenfeldern. Beispiele hierfür sind die IS 92 Emissionsszenarien aus dem Jahre 1994 und der Bericht „Land Use, Land Use Change and Forestry“ aus dem Jahre 2000. Die Technischen Papiere werden auf der Grundlage der schon vorhandenen Sachstandsberichte und Sonderberichte für ein eingegrenztes Gebiet erstellt. Weiterhin hat das IPCC Methoden und Richtlinien für die Erstellung nationaler Treibhausgasinventare aufgestellt.

Das IPCC ist selbst nicht Teil der Klimakonvention, sondern erfüllt deren Informationsbedarf als alliierter Körper. Via den Subsidary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) arbeitet das IPCC mit der Klimakonvention zusammen. Aus administrativer Sicht besteht das IPCC aus dem IPCC Büro, die oben genannten Arbeitsgruppen, der Task Force on Greenhouse Gas Inventories, der Task Group on Scenarios for Climate Impact Assessment (TGCIA), der Technical Support Unit, die die Arbeitsgruppen und die Task Forces unterstützt, sowie dem IPCC Sekretariat, welches eine koordinierende Funktion innehat. Direktor des IPCC ist der am 20. April 2002 gewählte Inder Rajendra Pachauri. Er löste den auf massiven Druck der USA, bei denen die Lobbyarbeit des Ölkonzerns Exxon-Mobile auf fruchtbaren Boden fiel, abgewählten Amerikaner Robert T. Watson ab. Das Büro des IPCC, die Büros der Arbeitsgruppen und die Task Forces müssen geographisch ausgewogen besetzt sein. Wichtigstes Entscheidungsgremium des IPCC ist das Plenum. Es entscheidet über die grundsätzlichen Aufgabenfelder der Arbeitsgruppen und wählt die Vorsitzenden bzw. Stellvertretenden Vorsitzenden derselben. Diese wiederum ernennen die leitenden Autoren der jeweiligen Kapitel der zu erstellenden Berichte ihrer Arbeitsgruppen.

1.1 Prozess zur Erstellung der Sachstandsberichte

Der Ablauf der Erstellung der Sachstandsberichte des IPCC gibt Aufschluss über die Wissenschaftlichkeit der Arbeit dieses internationalen Regierungsausschusses. Im Folgenden wird dieser Prozess näher erläutert. Die Frage ob die Arbeit des IPCC objektiv, reliabel und letztlich valide ist, hat deshalb so eine große Bedeutung, weil sie Aufschluss darüber geben kann, inwieweit die internationale Gemeinschaft die Ergebnisse auch akzeptiert. Diese Akzeptanz wiederum ist eine von mehreren Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, um die Umsetzung in praktische Politik voranzubringen.^[1]

Gemeinsam erstellen die Technical Support Unit, die stellvertretenden Vorsitzenden und das Büro der jeweiligen Arbeitsgruppen eine Liste potenzieller Autoren. Die Zusammenstellung dieser Liste erfolgt auf Grund von Empfehlungen der Regierungen, Nichtregierungsorganisationen und anerkannter Experten. Die Auswahl muss dabei sowohl die Einschätzung wissenschaftlicher Expertise als auch eine angemessene geographische Repräsentation berücksichtigen. Pro Kapitel werden fünf bis zehn leitende und zwei Prüfeditoren (review editors) ernannt. Bei Ersteren muss mindestens ein Autor aus einem Entwicklungsland vertreten sein. Die prüfenden Autoren können selbständig Wissenschaftler auswählen, die sie für die Arbeit an ihrem Kapitel für kompetent halten (contributing authors). Aus der schon vorhandenen wissenschaftlichen Literatur und aus direkt an die leitenden Autoren gesandten Arbeiten, die Hinweise auf eine kritische Überprüfung durch andere Wissenschaftler enthalten sollte, wird ein erster vorläufiger Bericht erstellt. Die Rolle der Contributing Authors besteht darin, die Arbeit der leitenden Autoren zu unterstützen und eine größere Vielfalt der Standpunkte zu erreichen. Dies erhöht die Objektivität und damit die Akzeptanz der Arbeit des IPCC. Der vorläufige Bericht wird nun einem extensiven Überprüfungsprozess unterzogen. In einer ersten Phase (expert review) wird er an gelistete Experten der Regierungen und NGOs zur Überprüfung übergeben. Diese kommentieren den vorläufigen Bericht. Koordiniert wird diese Phase von den für die Prüfung verantwortlichen Experten. Die leitenden Autoren erstellen nun eine erneute Skizze des Berichtes, der die Kommentare der Expert Reviewers in angemessener Weise berücksichtigt. In der zweiten Phase (government review) wird der abgeänderte Bericht an die jeweiligen Koordinierungsstellen der Mitgliedsstaaten der UNO weitergeleitet und von den Regierungen ernannten Experten überprüft.^[2] In Deutschland wurde die IPCC- Koordinierungsstelle beim Internationalen Büro des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, eingerichtet. Sitz der Koordinierungsstelle ist Bonn. Auch in der zweiten Phase können nicht von Regierungen ernannte Experten ihre Kommentare via das IPCC Sekretariat an die verantwortlichen Autoren der Kapitel senden. Das IPCC versucht eine Vielzahl von Experten an der Erstellung der Berichte zu beteiligen, um die Objektivität und Validität der Sachstandsberichte sicherzustellen. Bei der Erstellung des Berichtes, der später vom Plenum bzw. vom jeweiligen Plenum der Arbeitsgruppen bestätigt werden muss, werden die Expertenmeinungen der ersten und zweiten Überprüfungsphase berücksichtigt. Die Konsensbildung bei konträren Ansichten erfolgt hier nicht durch das Finden von Kompromissformeln. Vielmehr werden alle wissenschaftlich fundierten Ansichten in den Bericht integriert, ohne deren Aussage an Vorgaben, z. B. die der Mehrheit der Experten, anzupassen. So waren bei der Erstellung des Dritten Sachstandsberichtes Klimaskeptiker wie Rayola Dougher und Russel O. Jones vom American Petroleum Institut, einer Organisation, welche die Interessen der US-amerikanischen Ölindustrie vertritt, und Haroon Kheshgi von Exxon Research & Engineering Company als Autoren beteiligt. In der nächsten Phase treten die Arbeitsberichte, insbesondere die Zusammenfassungen für Politische Entscheidungsträger (Summary for Policymakers, SPM), in den politischen Prozess der Annahme ein. Diese erfolgt im Plenum der jeweiligen Arbeitsgruppen. Hier spielen Regierungsvertreter eine bedeutende Rolle. Sie diskutieren mit den Autoren der Arbeitsgruppen über den Inhalt und insbesondere über die Formulierungen der Ergebnisse. Die Wortwahl der Zusammenfassungen für Politische Entscheidungsträger ist dabei besonders heftig umkämpft, da deren Informationsgehalt von besonderer Bedeutung für die Entscheidungsfindung der Politiker ist. Im Falle der SPM werden die Formulierungen zeilenweise überprüft. Die Vertreter der Regierungen sehen hier die Chance, durch geschickte Wortwahl eine inhaltliche Verschiebung der Aussagen des Berichtes zu ihren Gunsten zu erreichen. Bei den Abstimmungen wird versucht, Einstimmigkeit zu erreichen. Das Plenum des IPCC ist für die Erstellung des Synthesis Reports verantwortlich. Dieser fasst die Ergebnisse der Berichte der Arbeitsgruppen zusammen. Er besteht aus einem kompletten Report und einer Zusammenfassung für Politische Entscheidungsträger. Der Ablauf der Erstellung entspricht dem der Berichte der Arbeitsgruppen. Die Abstimmung erfolgt im Plenum, wobei für die SPM die oben beschriebene Prozedur der zeilenweisen Überprüfung angewendet wird. Im Gegensatz zu den vollständigen Berichten, die nur von den Arbeitsgruppen akzeptiert werden müssen, unterliegen die Zusammenfassungen für Politische Entscheidungsträger einer zusätzlichen Zustimmung durch das Plenum des IPCC. Diese kann jedoch die zuvor beschlossene SPM einer Arbeitsgruppe nicht mehr verändern, sondern nur in der vorliegenden Fassung annehmen. Dadurch wird eine unnötige, den Entscheidungsprozess zusätzlich verlangsamende, Beeinflussung durch die Politik verhindert.

2. Vergleich der Einschätzungen des Ersten und Zweiten Sachstandsberichtes des IPCC mit den klimapolitischen Maßnahmen und Verhandlungspositionen bis zu Beginn des Kyoto-Protokolls

Nachfolgend wird am Beispiel der EU und der USA dargestellt inwieweit die politischen Entscheidungsträger die wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Grundlage ihres Handelns erhoben. Dabei werden die Einschätzungen und aufgezeigten Möglichkeiten des Zweiten Sachstandsberichtes des IPCC mit der Klimapolitik bis zu den Verhandlungen des Kyoto-Protokolls verglichen. Die Aufgabe des IPCC ist es wissenschaftliche Studien einzuschätzen. Die daraus folgenden Sachstandsberichte sind lediglich eine, wenn auch sehr wichtige, Orientierungshilfe für die politischen Entscheidungsträger. Die Klimakonvention ist ein Beispiel für den Aufbau von Regimen, die unumkehrbar die Lösung von Problemen verregeln, d.h. institutionalisieren. Ganz im Sinne der institutionalistischen Denkschule üben NGOs zwar einen erheblichen Einfluss, hier besonders durch die Thematisierung eines potentiellen Nachteiles der Klimaerwärmung für die gesamte Menschheit, auf die Entstehung von und die Prozesse innerhalb des Klimaregimes aus, dennoch spielen die Staaten und deren Regierungen noch immer die Hauptrolle im Verhandlungsprozess. Für diese Staaten sind neben wissenschaftlichen Erkenntnissen, die überhaupt erst die Grundlage für die Regimeentstehung bilden, die Höhe der Treibhausgasemissionen, die ökonomische Stärke und die Fähigkeit auf die Verhandlungen Einfluss zu nehmen von überaus großer Bedeutung^[3].

Staaten sind in unterschiedlichem Ausmaß von fossilen Brennstoffen abhängig. Die Kosten der Adaption an veränderte Bedingungen werden von jenen ungleich beurteilt. So wird ein Staat, der Auswirkungen von Klimaschutzmaßnahmen generell als positiv einschätzt, eher dazu neigen, sich rechtlich bindenden Maßnahmen zu unterwerfen. Diese positive Einschätzung muss dabei nicht zwangsläufig in einer ethischen Verantwortung für die Umwelt begründet sein. Vielmehr kann die Entwicklung und Anwendung neuer Technologien einen positiven Beitrag zum Bruttoinlandsprodukt leisten. Die Wirkungen des Klimawandels sind regional verschieden, woraus sich wiederum eine unterschiedliche Einschätzung zwingenden Handelns ergibt. Nicht zu vernachlässigen sind auch die politischen und kulturellen Strukturen in den jeweiligen Staaten.

2.1 Die Europäische Union

Die Einschätzungen des IPCC halten eine Wanderung von Vegetationszonen innerhalb Europas nach Norden für wahrscheinlich. Für die südlichen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union würde dies eine verstärkte Gefahr einer Ausbreitung von Wüsten bedeuten. Andererseits könnten die nördlichen Staaten durchaus positiv betroffen sein. Eine weitere Gefahr wäre auch eine Beeinflussung des Golfstroms, der für das Klima Westeuropas von erheblicher Bedeutung ist. Trotz dieser Gefahren wäre die Region der EU im Vergleich zu anderen Regionen der Erde von einem Klimawandel in geringerem Maße betroffen. Die Motivation der EU zu Maßnahmen zur Verringerung des Klimawandels kann teilweise aus den oben genannten Nachteilen erklärt werden. Mindestens drei weitere Faktoren sind von entscheidender Bedeutung.

[...]

^[1] Nach Appendix A to the Principles Governing IPCC Work: Procedures for the Preparation, Review, Acceptance, Adoption, Approval and Publication of IPCC Reports

^[2] zudem wird er erneut an die Wissenschaftler der ersten Phase geleitet

^[3] Schröder: 25