Streitschlichtung in der globalen Mehrebenenpolitik

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Grundlagen und Begriffserläuterungen

3 Theoretischer Rahmen: Verrechtlichung der internationalen Beziehungen
3.1 Die institutionalistische Perspektive
3.2 Zur Rolle von Machtasymmetrien
3.3 Die Ausbreitung der Verrechtlichung von Verfahren und Verhalten
3.4 Operationalisierung

4 Verrechtlichung im Rahmen der WTO
4.1 Vom GATT zur WTO: Institutionelle Grundlagen der Streitschlichtung
4.2 Vor- und Nachteile des Verfahrens für Entwicklungsländer
4.3 Untersuchung
4.3.1 Eine erste Bilanz
4.3.2 Statistische Analysen des Streitverhaltens
4.3.3 Qualitative Fallstudien
4.4 Zusammenfassung: Verrechtlichung von Verfahren und Verhalten?

5 Verrechtlichung in regionalen Handelsabkommen
5.1 Vier EU-Abkommen im Vergleich
5.1.1 Südafrika
5.1.2 Mexiko
5.1.3 Chile
5.1.4 Economic Partnership Agreements
5.2 Zusammenfassung und Bewertung der Befunde

6 Bewertung und Ausblick
6.1 Verrechtlichung „à la carte“?
6.2 Der Nutzen der institutionalistischen Perspektive

7 Fazit

Literatur

1 Einleitung

Zwei Großtrends haben die internationalen Wirtschaftsbeziehungen und deren politische Gestaltung seit den 90er Jahren dominiert. Dies sind zum einen die zunehmende Institutionalisierung durch die WTO, deren quasi-universeller Charakter und die fortschreitende Verrechtlichung der Handelsbeziehungen im Rahmen des WTO-Streitschlichtungsmechanismus. Insbesondere letzterer hebt die WTO von anderen internationalen Institutionen ab und hat ihr einen hohen Grad an politischer und wissenschaftlicher Aufmerksamkeit beschert.

Parallel hierzu entwickelt sich aber auch noch eine Dimension der Welthandelsordnung beständig weiter fort, die durch zunehmende Regionalisierung und das Schließen von Freihandelsabkommen außerhalb des multilateralen Rahmens der WTO geprägt ist. Trotz des augenscheinlichen Erfolgs der WTO- Ordnung hat sich dieser Trend hin zu Bilateralismus und Regionalismus in den letzten Jahren verstärkt und gewinnt weiter an Fahrt (Fiorentino et al 2006, 1).

Während der Verrechtlichungsschritt vom GATT zur WTO von einer Vielzahl von Studien untersucht und kritisch reflektiert wurde (stellvertretend für viele: Zangl 2006), gibt es nur wenige Studien, die die WTO mit ihren regionalen und bilateralen Gegenparts in Bezug auf den Aspekt der Streitschlichtung hin systematisch vergleichen. Hier liegt das Forschungsinteresse der vorliegenden Arbeit. Der Streitschlichtung kommt in den internationalen Beziehungen eine herausragende Rolle zu - nicht nur in Fragen von Krieg und Frieden, sondern insbesondere im Bereich des internationalen Handels. Im Gegensatz zu anderen Themenfeldern der internationalen Beziehungen hat hier in den letzten Jahrzehnten eine weit reichende Institutionalisierung mit für viele Beobachter erstaunlichen Ausmaßen an compliance stattgefunden (Davis 2006, 222), welche Assoziationen zur Entstehung der nationalen Rechtsstaatlichkeit auf Druck von Interessen der Bourgeoisie weckt. „Streitschlichtung“ ist jedoch ein weiter Begriff, und der von der WTO vorgezeichnete Weg einer weitgehend verrechtlichten Streitbeilegung, welcher häufig quasi- rechtsstaatliche Qualitäten zugeschrieben werden (Zangl 2006, Robles 2006), ist bei weitem nicht die einzige Option für die Beilegung zwischenstaatlicher Meinungsverschiedenheiten. Neben ihr stehen eine Reihe mehr oder minder verrechtlichter Möglichkeiten, die Streitschlichtung zu „regeln“, bis hin zur rein diplomatischen, für Machtausübung offenen Streit-„Beilegung“. Wie an anderer Stelle noch ausführlicher zu begründen sein wird, kommt in meinem Ansatz hierbei der Berücksichtigung von Machtasymmetrien für die Analyse des Ausmaßes von Verrechtlichung eine entscheidende Rolle zu. Denn echte Verrechtlichung, sowohl der Normen wie auch des Verhaltens, lässt sich nur feststellen, wenn auch im internationalen Rahmen, analog zum nationalen Rechtsstaat, die Gleichheit vor dem Gesetz gilt und auch durchgesetzt wird.

Vor diesem Hintergrund begründet sich auch das besondere Augenmerk dieser Studie auf die Perspektive von Entwicklungsländern im Welthandel. Zum einen kann, wie oben dargelegt, auch im Rahmen der WTO nur von Verrechtlichung die Rede sein, wenn das Recht auf alle, auch die schwachen, Mitgliedsstaaten gleichermaßen angewendet wird. Darüber hinaus nehmen Entwicklungsländer, genau wie Industriestaaten, auch verstärkt am eingangs erwähnten Regionalisierungstrend teil und gehören somit, neben ihrer WTO-Mitgliedschaft, häufig auch zu bilateralen und regionalen Handelsabkommen, zunehmend auch solchen mit Industrienationen (Fiorentino et al 2006, 8-11). Im Rahmen dieser sind sie, parallel zum WTO-Rahmen, häufig auch Teil von Streitschlichtungsverfahren, die ein völlig anderes Ausmaß an Verrechtlichung aufweisen.

Das Forschungsdesign dieser Studie zielt also weder auf den Vergleich des Ausmaßes von Verrechtlichung zwischen einer Institution und unmittelbaren Vorgängerinstitutionen (wie der WTO und dem GATT-Abkommen) ab (vgl. Zangl 2006), noch auf eine Analyse des Verrechtlichungsgrades einzelner, herausgehobener Institutionen in unterschiedlichen Themenfeldern der global governance (vgl. etwa Mondré und Zangl 2005, 3). Stattdessen bildet der Vergleich zwischen unterschiedlich gestalteten Institutionen innerhalb desselben Regelungsbereichs das Augenmerk dieser Arbeit.

Ausgehend von diesen Betrachtungen ergeben sich eine Reihe konkreter Forschungsfragen für diese Arbeit. Um sie beantworten zu können, werden institutionalistische Ansätze zur Analyse von Verrechtlichung in den internationalen Beziehungen meinen theoretischen Rahmen bilden, welchen ich zunächst genauer erläutern möchte. Bezogen auf die Empirie wird daraufhin zum einen das im Rahmen der WTO erreichte und erreichbare Ausmaß an „echter“ Verrechtlichung zu bewerten sein, insbesondere unter Berücksichtigung des oben eingeführten Fokus auf Machtasymmetrien im internationalen System.

In einem zweiten Schritt möchte ich sodann analysieren, ob die Proliferation anderer, regionaler und bilateraler Handelsabkommen mit ihren spezifischen institutionellen Ausprägungen, einen Trend zur „Entrechtlichung“ der internationalen Wirtschaftsbeziehungen im Sinne einer Gegenbewegung zum WTO-Regime darstellen könnte. Schließlich wird von einigen Beobachtern konstatiert, dass die Judizialisierung der WTO möglicherweise schon „zu weit“ gegangen sei und den Interessen wichtiger Mitgliedsstaaten widerspräche (Goldstein und Martin 2000). Hierbei wird das im Rahmen der WTO festgestellte Ausmaß an Verrechtlichung als analytische Folie dienen. In diesem zweiten empirischen Analyseschritt werde ich mich auf solche Abkommen konzentrieren, in denen Machtasymmetrien besonders stark ausgeprägt sind. Neben einer Reihe bereits abgeschlossener Abkommen, möchte ich hierbei auch auf die - zum Zeitpunkt der Entstehung dieser Arbeit - laufenden Verhandlungen zu den „Economic Partnership Agreements“ (EPA) mit den so genannten AKP-Staaten (Afrika, Karibik, Pazifik) eingehen, welche die Machtunterschiede zwischen Industrie- und Entwicklungsländern besonders stark zum Ausdruck bringen und die angesichts ihrer hohen ökonomischen Relevanz (insbesondere für die beteiligten Entwicklungsländer) und des zu vermutenden Vorbildcharakters für weitere Nord-Süd-Freihandelsabkommen, großen Einfluss auf die zukünftige Gestaltung der Welthandelsordnung haben werden.

Abschließend wird zu bilanzieren sein, inwiefern die jüngeren Entwicklungen in der Gestaltung der Welthandelsordnung tatsächlich einen sich abzeichnenden langfristigen Trend zur Abkehr des von der WTO eingeschlagenen Verrechtlichungspfades darstellen könnten. Zumindest wird hier die These von einer nahezu erfolgten Vervollständigung der Rechtsstaatlichkeit auf internationaler Ebene (im Themengebiet des internationalen Handels) erheblich zu qualifizieren sein. Diese beruht häufig auf einer Gleichsetzung zwischen der multilateralen Handelsordnung der WTO und der gesamten Welthandelsordnung (vgl. Zangl 2006, 254-255), welche den eingangs erwähnten empirischen Befunden allerdings zunehmend weniger entspricht. Zudem wird auf die Frage einzugehen sein, inwiefern die verschiedenen Streitschlichtungsregime in WTO und anderen Abkommen nicht nur für einen wissenschaftlichen Vergleich geeignet sind, sondern auch zunehmend miteinander agieren und durch Interdependenzen verknüpft sind. Abschließend werde ich auf meinen theoretischen Rahmen zurückkommen und dessen Nützlichkeit für die Analyse des vorliegenden Kontextes einer kritischen Bewertung unterziehen.

Zuvor allerdings möchte ich kurz einige Konzepte und Begriffe einführen und erläutern, welche für das Verständnis dieser Arbeit grundlegend sind.

2 Grundlagen und Begriffserläuterungen

Analog zu anderen Politikbereichen, kann auch im Welthandel eine zunehmende Institutionalisierung festgestellt werden. Diese geschieht jedoch keinesfalls nur im Rahmen der übergreifenden multilateralen Institution WTO - vielmehr entstehen neben der WTO eine Vielzahl regionaler Abkommen (Regional Trade Agreements, RTAs), welche zum Teil Freihandelsabkommen (Free Trade Agreements, FTAs) sind, teilweise aber auch darüber hinaus gehen, zum Beispiel im Rahmen von Zollunionen. Die WTO ermöglicht im Rahmen ihrer Bestimmungen regionale Abkommen, deren Mitglieder sich über den WTO-Rahmen hinausgehende Zugeständnisse machen können¹. Die Grafik verdeutlicht die Proliferation solcher Abkommen²:

Quelle: http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/regfac_e.htm (14.9.2007)

Der Aufstieg dieser regionalen Handelsinstitutionen ist auch konsistent mit der realen Handelsentwicklung: über die Hälfte des Welthandels findet mittlerweile innerhalb solcher regionaler Abkommen statt (Mildner 2005, 23). Ein interessanter, neuerer Trend ist zudem die Verbreitung überregionaler „Regionaler“ Handelsabkommen (Fiorentino et al 2006, 9), für welche alle im Rahmen dieser Studie analysierten RTAs Beispiele darstellen. Etwa die Hälfte der vorgeschlagenen und derzeit verhandelten RTAs sind „cross-regional“ (ebd.) Mit der Erweiterung der geographischen Erstreckung von RTAs geht häufig auch eine Differenzierung der ökonomischen Kapazitäten der Mitglieder einher, was dem Forschungsschwerpunkt dieser Arbeit entgegen kommt.

Die WTO stellt also inzwischen nicht mehr das institutionelle Maß der Dinge im Welthandel dar, vielmehr ist sie das übergreifende Dach eines globalen Mehrebenensystems, dass sich zunehmend ausdifferenziert, und dessen zukünftige Entwicklung angesichts der vielfältigen Wechselwirkungen seiner einzelnen Bestandteile, und der häufigen Mehrfachmitgliedschaften vieler Staaten in einer ganzen Reihe von Abkommen, alles andere als klar erscheint. Klar ist jedoch, dass in diesen Abkommen eine Vielzahl von Machtkonstellationen und institutionellen Ausgestaltungen vorherrschen, welche - bezogen auf die Verrechtlichung der Streitschlichtung - Thema dieser Arbeit sind.

Selbstverständlich kann, wenn im Rahmen dieser Studie über „Entwicklungsländer“ geschrieben wird, nicht die Rede davon sein, dass diese eine homogene Gruppe von Ländern darstellten. Der Unterschied nicht nur in den Kapazitäten, sondern auch in den Interessenkonstellationen zwischen Least Developed Countries, „klassischen“ Entwicklungsländern und Schwellenländern ist in diesem Zusammenhang nicht nur analytisch relevant. Schließlich beeinflussen diese Unterschiede etwa durch die in ihrer Folge auftretenden Interessengegensätze ganz massiv die Chancen von „Entwicklungsländern“, die Gestaltung der global governance etwa durch effiziente Koalitionsbildung in ihrem Sinne zu beeinflussen. Dennoch wird in der vorliegenden Arbeit die Kategorie der Entwicklungsländer als wertfreie Sammelbezeichnung verwendet (vgl. Jessen 2006, 52ff.), welche lediglich einen Unterschied in den wirtschaftlichen und technischen Kapazitäten eines Landes im Vergleich zu „entwickelten Ländern“ zum Ausdruck bringt.

Dementsprechend bezieht die Arbeit auch keine normative Position dazu, inwiefern eine (durch Verrechtlichung unterstützte) Liberalisierung des Welthandels im Rahmen von WTO oder RTAs den Interessen von Entwicklungsländern immer dienlich sein muss. Die Lektion aus mehreren Jahrzehnten Entwicklungshilfe und -literatur kann nur lauten, dass die Antwort auf diese Fragen alles andere als trivial ist. Somit liegt der Arbeit auch lediglich die Annahme zugrunde, dass Staaten unter anderem auch dann bessere Chancen auf höhere Entwicklungsniveaus haben, wenn sie die Möglichkeit haben, aktiv am internationalen Umfeld zu partizipieren und im Rahmen dieser Teilhabe ihre Interessen zu verwirklichen und Chancen nutzen zu können. Bevormundung und Einschüchterung durch mächtige Staaten jedenfalls scheint keine sinnvolle Grundlage für einen selbstbestimmten Pfad hin zu mehr Entwicklung zu sein.

Abschließend ist noch zu klären, was im Rahmen der vorliegenden Arbeit mit „Verrechtlichung“ gemeint ist. Dieser Begriff wird zwar im folgenden dritten Abschnitt genauer konzeptualisiert, jedoch sollte er bereits hier kurz von anderen Formen der Entwicklung der internationalen Rechtsordnung abgegrenzt werden. Zunächst einmal ist Verrechtlichung ein Sammelbegriff, der zum Ausdruck bringt, dass immer mehr Aspekte der internationalen Beziehungen rechtsförmig gestaltet werden, obwohl einige klassische Charakteristika nationalstaatlicher Rechtsordnungen, wie etwa eine zentrale Durchsetzungsmacht, abwesend sind (vgl. etwa Abbott et al 2000).

Der Begriff beinhaltet in diesem Sinne zum einen die Konstitutionalisierung, also die Annäherung bestimmter internationaler Regime an das ursprünglich Nationalstaaten vorbehaltene Verfassungsmodell³, zum anderen die Juridifizierung, also die rein quantitative Proliferation rechtsförmiger Regelungen bzw. Gesetze, und schließlich auch die so genannte Judizialisierung, also die immer häufigere Überführung von klassischen politics wie der Streitschlichtung in gerichtsähnliche Rechtsprozesse. Wie noch ausführlicher zu begründen sein wird, ist es vor allem diese Judizialisierungsdimension, die den inhaltlichen Interessenschwerpunkt der vorliegenden Arbeit darstellt. Im Laufe der Studie werde ich die Begriffe Verrechtlichung und Judizialisierung der Einfachheit halber somit weitgehend synonym benutzen, bzw. deutlich machen, wenn eine andere Dimension von Verrechtlichung thematisiert wird.

3 Theoretischer Rahmen: Verrechtlichung der internationalen Beziehungen

Im folgenden Kapitel sollen die theoretischen Grundlagen für das Herangehen an das oben beschriebene Forschungsinteresse gelegt werden. Zunächst werde ich begründen, warum ich eine institutionalistische theoretische Perspektive für die empirisch-analytischen Zwecke dieser Arbeit für angemessen halte. Bestehende institutionalistische Ansätze wie derjenige von Zangl (2006) könnten jedoch meiner Einschätzung nach erheblich davon profitieren, wenn sie die Rolle von Machtungleichgewichten für die Entstehung und Analyse von Verrechtlichungstendenzen stärker ins Blickfeld nehmen würden. Solch ein Ansatz wird deshalb ausführlicher zu erläutern sein, bevor ich mit einer Begründung der Wichtigkeit, sowohl Verfahren als auch Verhalten zu analysieren und den Möglichkeiten beiderlei zu operationalisieren, den theoretischen Grundlagenteil abschließe.

3.1 Die institutionalistische Perspektive

Verrechtlichungstendenzen in den internationalen Beziehungen stellen Staaten vor ein grundsätzliches Dilemma. Während innerstaatlich das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit für einen Großteil der modernen, oder doch mindestens der OECD-Welt als weitgehend durchgesetzt angesehen werden kann (Zangl 2006, 237), und sie in vielen anderen Staaten doch wenigstens ein normatives Ideal darstellt, zu welchem sich fast alle Staaten zumindest rhetorisch bekennen⁴, lautete die nach außen hin konstitutive Grundregel im internationalen System und im Völkerrecht über lange Zeit „staatliche Souveränität“ (Mondré und Zangl 2005, 1). Diese externe Souveränität ist jedoch mit dem Prinzip der (internationalen) Rechtsstaatlichkeit kaum vereinbar, fordert letztere doch nicht weniger als eine effektive Bindung der Staaten an gesetzte Regeln und überstaatliche Urteile zwecks Durchsetzung dieser Regeln. Während das Akzeptieren von Regeln im Rahmen des pacta sunt servanda-Grundsatzes des Völkerrechts noch vergleichsweise unproblematisch erscheint, so stellt doch spätestens die Bindung an die Entscheidungen nicht-staatlicher Streitschlichtungsinstanzen etwas qualitativ Neues in den internationalen Beziehungen dar. Die empirisch beobachtbare zunehmende Verbreitung solcher verrechtlichter Verfahren (Mondré und Zangl 2005, 3) ging selbstverständlich auch an den Theorieschulen der Internationalen Beziehungen nicht unbemerkt vorbei.

Historisch spiegelt sich diese vor allem in der Auseinandersetzung zwischen idealistischen und realistischen Theorien wider. Während Idealisten aus der Proliferation verrechtlichter Verfahren eine quasi-automatische, analog hierzu erfolgende Häufung verrechtlichter Verhaltensweisen seitens der Staatenwelt folgerten, blieben solche Verfahren für die Realisten letztlich eine Farce, die höchstens dazu dienten, nackte Machtinteressen zu kaschieren (Zangl 2006, 13-14). Aus realistischer Sichtweise können sich Staaten an noch so viele, in beliebigem Ausmaß formal verrechtlichte Abkommen binden, aber ihr Verhalten werden sie deshalb - in Ermangelung einer mit dem internationalen Machtmonopol ausgestatteten Sanktionsinstanz in der anarchischen Welt souveräner Staaten - nicht ändern.

Beide Ansätze scheitern jedoch an der Empirie. Während einerseits klar verneint werden kann, dass Staaten immer dem Recht folgen, wenn sie auf rechtsförmige internationale Verhaltensregeln treffen (man denke als plakatives Beispiel nur an das Ignorieren der Entscheidung des Sicherheitsrats seitens der USA in Vorbereitung des Irakkriegs 2003), ist andererseits aber auch die schon oberflächlich beobachtbare Vielzahl und weitere Vermehrung von zumindest rechts-„artigen“ Verfahren auf internationaler Ebene bemerkenswert (Goldstein et al 2000). Noch bemerkenswerter ist, dass viele dieser Verfahren, unter anderem auch die Streitschlichtung in der WTO, ein erstaunliches Ausmaß an staatlicher compliance zu generieren scheinen (ebd.). Weder realistische noch idealistische Ansätze können also befriedigende Antworten auf das augenscheinlich beobachtbare Phänomen der Verrechtlichung in den internationalen Beziehungen liefern.

In diesem Zusammenhang kommt der institutionalistischen Theorieperspektive ihre Bedeutung für die Analyse der Entstehung internationaler Rechtsstaatlichkeit zu. Hier wird der Kausalzusammenhang zwischen rechtsförmigen Verfahren und verrechtlichtem Verhalten weder mit dem Wahrscheinlichkeitsfaktor 1,0 gleichgesetzt, noch für vollkommen unmöglich erklärt, sondern vielmehr qualifiziert.

Für Institutionalisten kann eine Verrechtlichung der zwischenstaatlichen Verfahren, z.B. solcher der Streitschlichtung, zu einer ebensolchen Verrechtlichung des Verhaltens führen, muss es aber nicht zwingenderweise (Zangl 2006, 13) - die Frage des ob und wie viel wird als eine rein empirische betrachtet. Hierbei gehen Institutionalisten zum einen davon aus, dass Institutionen generell das verrechtlichte Verhalten von Staaten fördern („institutions matter“), zum anderen wird angenommen, dass die konkrete Ausgestaltung dieser Institutionen ebenfalls kausalen Einfluss auf das staatliche Verhalten nimmt („institutional design matters“)⁵ (Zangl 2006, 69-70).

Was aber unterscheidet nun „verrechtlichte“ Institutionen von „normalen“ Institutionen? Folgt man Abbott et al (2000), lässt sich der Verrechtlichungscharakter im Wesentlichen an drei Dingen festmachen: dem Verpflichtungsgrad (obligation), dem Ausmaß an Präzision (precision) und dem Grad, zu welchem Entscheidungsmacht an Dritte abgegeben wird (delegation) (Abbott et al 2000, 401- 404). In allen drei Dimensionen besteht erheblicher institutioneller Gestaltungsspielraum, und somit ergibt sich ein Kontinuum von explizit politischen Lösungen in allen Bereichen, über die Verrechtlichung einzelner Aspekte einer Institution (zum Beispiel durch hohen Verpflichtungscharakter, bei gleichzeitigem Offenlassen einzelner Vertragsbestimmungen und der Abwesenheit einer Streitschlichtungsinstanz) bis hin zu echtem Rechtscharakter in jeglicher Hinsicht. Somit kann auch die Frage, was denn nun eine verrechtlichte Institution ist, nicht klar beantwortet werden, sondern hängt vom Regelungsbereich und institutionellen Umfeld ab, ist also immer kontextbezogen. Klar ist jedoch, dass Staaten bei zunehmender Verrechtlichung immer einen Teil ihrer Entscheidungs- und Handlungskompetenzen aufgeben, um in den Genuss der Vorteile verrechtlichter Institutionen zu kommen.

Somit gerät das Warum der Verrechtlichung in den Blick, die Gründe, aus denen heraus Staaten sich freiwillig an verrechtlichte Verfahren binden und sich häufig auch tatsächlich an diese halten. Die oben erwähnten Souveränitätskosten gehen einher mit wahrgenommen Vorteilen, wie etwa der erhöhten compliance (auch) der Vertragspartner und der Erwartungssicherheit sowohl der Staatenwelt als auch der eigenen Bevölkerung (Abbott und Snidal 2000, 422). Es ist offensichtlich, dass Staaten diese Kosten und Nutzen gegeneinander abwägen und somit, je nach institutionellem Design und staatlicher Interessenlage, einerseits das Entstehen verrechtlichter Verhaltensregeln, andererseits die Verbreitung verrechtlichten Verhaltens erfolgen kann, aber nicht muss (Smith 2000).

Hierbei gehen Institutionalisten im Wesentlichen von vier Kausalpfaden aus, über welche Institutionen das Verhalten von Staaten beeinflussen. Erstens können sich Staaten normativ verpflichtet fühlen, sich an die von einer Institution festgelegten Grundsätze und Regeln zu halten, weil sie sich selbst mit diesen identifizieren - und diese Identifikation durch Sozialisierung und Internalisierung im Rahmen der Institution noch gestärkt wird (hierzu und zum folgenden: Zangl 2006, 72-83). Darüber hinaus haben Staaten oft ein Interesse daran, die Glaubwürdigkeit der Institution selber aufrecht zu erhalten und bemühen sich deshalb häufig darum, Institutionen, die ihren eigenen Zwecken dienen, nicht durch Regelbrüche zu unterlaufen und damit zu entwerten. Doch nicht nur die Glaubwürdigkeit der Institution steht bei einem Regelbruch auf dem Spiel, sondern selbstverständlich auch diejenige des eigenen Staates. Staaten versuchen in der Regel, ihre Reputation als verlässlicher Vertragspartner (insbesondere auch im Bereich des Handels) zu erhalten, da sich hiermit ganz konkrete Vorteile was die Kooperation und damit verknüpfte materielle Vorteile angeht, ergeben. Schließlich ermöglichen es viele Institutionen anderen beteiligten Staaten, den Vertragsbrecher auf die eine oder andere Weise direkt im Rahmen der Institution zu sanktionieren, welches, wirksame Sanktionsmöglichkeiten vorausgesetzt, ebenfalls einen Anreiz zur Regelbefolgung darstellt.

3.2 Zur Rolle von Machtasymmetrien

Zangl (2006) liefert mit seinem institutionalistischen Ansatz überzeugende Grundlagen für die Analyse der de jure Verrechtlichung von Verfahren einerseits, als auch der de facto Verrechtlichung von Verhaltensweisen andererseits. Jedoch greift seine Analyse meiner Meinung nach, bedingt durch die zugrunde liegende Fallauswahl, ein entscheidendes Stück zu kurz. Durch die - im Sinne eines auf Vergleichbarkeit ausgelegten Forschungsdesigns durchaus nachvollziehbare - Analyse des Streitverhaltens der USA gegen die EG/EU im Zeitvergleich zwischen diplomatischer GATT- und verrechtlichter WTO-Streitschlichtung, gerät nämlich der letztendlich entscheidende, Recht von Unrecht trennende Aspekt etwas aus dem Blickfeld der Analyse: die tatsächliche Gleichbehandlung durch das Recht und vor dem Gesetz. Konkret bedeutet dieser Gleichheitsgrundsatz die vergleichbare Behandlung und ggf. Sanktionierung vergleichbarer Rechtsbrüche, unabhängig von den individuellen Eigenschaften des vermeintlichen Rechtsbrechers. Dies ist innerstaatlich die notwendige Bedingung für eine entwickelte Rechtsordnung, und sollte es, auch laut Zangl selbst (2006, 41), auch auf internationaler Ebene sein.

Wenn jedoch das Streitverhalten zweier in ihren Machtressourcen relativ ähnlicher Staaten(-verbünde) wie der USA und der EU verglichen wird, sagt dies über den tatsächlichen Verrechtlichungsgrad im internationalen System relativ wenig aus. Es wird nicht berücksichtigt, dass eben diese Staaten gegenüber anderen, schwächeren, möglicherweise ein völlig anderes, viel weniger verrechtlichtes Verhalten an den Tag legen könnten, da sie im Rahmen ihrer überlegenen Machtressourcen die Möglichkeit hierzu besitzen und diese auch ausnutzen. Zudem wird außen vorgelassen, dass, wie auch von Smith (2000) argumentiert, Staaten innerhalb eines symmetrischen Machtverhältnisses, ceteris paribus, naturgemäß ein deutlich größeres Interesse zur Verrechtlichung dieses Verhältnisses haben, als (mächtigere) Staaten in einem asymmetrischen Verhältnis⁶. Der Grund hierfür liegt darin, dass die Staaten im erstgenannten Verhältnis von einer Verrechtlichung im schlimmsten Falle nicht viel zu verlieren haben (da sie im Rahmen einer diplomatischen Streitbeilegung, zumindest auf lange Sicht und im wiederholten Falle, wohl zu ähnlichen Ergebnisses kämen), aber im besten Fall viel zu gewinnen haben, da das verrechtlichte Verhältnis, hier bezogen auf das Themengebiet des Welthandels, das Vertrauen und die Erwartungssicherheit von Produzenten und Konsumenten stärkt und somit beiden Volkswirtschaften zuträglich sein kann.

Ganz anders jedoch sieht die Interessenverteilung innerhalb eines asymmetrischen Machtverhältnisses aus. Der mächtigere Staat kann hier durch eine Verrechtlichung zunächst mit einer Verschlechterung seiner Position und Ergebnisse rechnen, da er in aller Regel im Rahmen eines rein diplomatischen Modus der Streitschlichtung, mit Hilfe der ihm zu Verfügung stehenden Mitteln wie Druckausübung oder auch „Bestechung“ (etwa durch das Zurückhalten oder Gewähren von Entwicklungshilfe) deutlich „bessere“ Ergebnisse erreicht hätte. Schwächere Staaten hingegen können von einem verrechtlichten Verhältnis - theoretisch - deutlich stärker profitieren, da gegen ihre Interessen eingesetzte überlegene Machtmittel durch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Rechts weitestgehend eliminiert werden sollten.

Insofern halte ich die Berücksichtung von Machtasymmetrien bei der Analyse von Verrechtlichung - sowohl von Verfahren, als auch von Verhalten - aus mehreren Gründen für sinnvoll. Zum einen kann nicht von echter Verrechtlichung gesprochen werden, solange diese nicht auch in asymmetrischen Beziehungen zu Tage tritt, da sonst der essentielle Kern jeglichen Rechts, der Gleichheitsgrundsatz, verletzt wäre. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass Staaten innerhalb symmetrischer Beziehungen ihr (Streit-)Verhalten deutlich schneller rechtsförmig gestalten, weil ihre Anreize hierzu ungleich höher sind. Betrachtet man also lediglich solche Verhältnisse, also etwa Verrechtlichungsprozesse innerhalb der OECD-Welt oder gar zwischen den USA und der EU, sind die Ergebnisse notwendigerweise verzerrt. Vielmehr ist die Analyse von Verrechtlichung innerhalb asymmetrischer Verhältnisse mit Rücksicht auf das Forschungsdesign ein viel robusterer Indikator: wenn hier ein bedeutsames Ausmaß an Verrechtlichung nachgewiesen werden kann, ist mit deutlich höherer Wahrscheinlichkeit auch von einer Verrechtlichung weniger asymmetrischer Beziehungen auszugehen, als im umgekehrten Falle.

Abschließend sollte noch klar gestellt werden, dass sich diese Arbeit durch den Fokus auf Machtasymmetrien keinesfalls die realistische Sichtweise, nach der solche Unterschiede in den Kapazitäten letztlich der erklärende Faktor der internationalen Politik sind, zu eigen macht. Dennoch sollte der realistische Einwand, dass das Völkerrecht immer nur die realen Machtverhältnisse im internationalen System widerspiegele, nicht ohne weiteres ignoriert werden. Stattdessen könnten, wie hier argumentiert, institutionalistische Ansätze durchaus davon profitieren, diese Aspekte in ihre Analysen mit einzubeziehen. Schließlich erkannten auch Keohane und Nye dies bereits in ihrem Grundlagenwerk zum Institutionalismus an: “the structure of the system (the distribution of power resources among states) profoundly affects the nature of the regime (the more or less loose set of formal and informal norms, rules and procedures relevant to the system)” (1977, 19, zit. n. Krell 2004, 245-246).

3.3 Die Ausbreitung der Verrechtlichung von Verfahren und Verhalten

Wie bereits beschrieben ist laut institutionalistischen Annahmen davon auszugehen, dass eine Verrechtlichung der de jure Normen und Verfahrensweisen sich begünstigend auf das de facto verrechtlichte Verhalten von Staaten auswirkt. Ob und wie weit dies allerdings tatsächlich zutrifft, ist alles andere als klar. Ansätze, die Verrechtlichung lediglich in Bezug auf formale Regeln zu analysieren versuchen (wie etwa Smith 2000), lassen deshalb notgedrungen einen entscheidenden Aspekt außen vor.

Gleichzeitig ist zuzugeben, dass das Verhalten von Staaten ungleich schwerer zu messen ist, als die Texte internationaler Verträge und Organisationen. Hier besteht weiterhin erheblicher Forschungsbedarf. Ähnlich wie Zangl (2006) werde ich mich im Rahmen dieser Studie vornehmlich mit dem Aspekt der Streitschlichtung beschäftigen, welcher, dem Schema von Abbott et al (2000) entsprechend, vornehmlich der Delegationsdimension von Verrechtlichung entspricht. In diesem Bereich kommt es - zumindest in der WTO - zu wiederholten Interaktionen zwischen Staaten, so dass sich der Einfluss auf das Verhalten von Staaten hier besonders gut nachzeichnen lassen sollte. Eine interessante Frage bleibt natürlich dennoch, ob sich zunehmende Verrechtlichung auch im staatlichen Verhalten beim (Neu-)Design von internationalen Institutionen in Bezug auf die Bereiche Verpflichtung und Präzision feststellen lässt. Institutionalistischen Annahmen zufolge, wäre durch - wenigstens augenscheinlich - effizient arbeitende und gut funktionierende verrechtlichte Institutionen wie der WTO auch mit Anreizen zu einer ebensolchen Verrechtlichung weiterer Institutionen zu rechnen. Ein solcher spill-over-Effekt müsste dann beispielsweise auch auf regionale Handelsabkommen übergreifen.

Diese Frage kann hier sicherlich nur explorativ beantwortet werden. Es ist jedoch klar, dass die zunehmende Proliferation von RTAs eine interessante empirische Basis bietet, um die Annahmen einiger institutionalistischer Theorien, was die Gründe und Grundlagen der Ausbreitung von (verrechtlichten) Institutionen angeht, in Zukunft besser zu überprüfen. Hier soll im Rahmen von Institutionen im selben Regelungsbereich (internationaler Handel) der Frage nachgegangen werden, inwiefern der Verrechtlichungsgrad einer Institution auch das Design weiterer Institutionen beeinflussen kann.

3.4 Operationalisierung

Auch wenn die analytische Vorgehensweise dieser Studie im Wesentlichen hermeneutischer Natur sein wird, so ist doch eine nähere Beschreibung der zu verwendenden Operatoren und Indikatoren angebracht, bevor ich mit dem empirischen Vergleich zwischen der WTO-Streitschlichtung und anderen Handelsabkommen beginne.

Wie schon erwähnt werde ich mich in erster Linie mit dem Aspekt der Delegation von Streitschlichtungsprozessen beschäftigen, so dass ich auch die explizite Operationalisierung von Verpflichtung und Präzision außen vor lasse (vgl. hierzu Abbott et al 2000, 408-415). Ich folge im Wesentlichen der von Zangl (2006) vorgeschlagenen Analyse.

Zunächst ist das Ausmaß der politischen Unabhängigkeit entscheidend für den rechtlichen Charakter der Streitschlichtung (hierzu und zum folgenden: Zangl 2006, 50-59). Hier stehen mehrere Möglichkeiten offen (von niedriger zu hoher Unabhängigkeit): zum einen können die Streitparteien selbst damit betraut sein, den Streit beizulegen, was politischer Machtausübung Tür und Tor öffnet. Etwas unabhängiger ist die Streitschlichtung durch dritte Staaten, wobei auch diese selbstverständlich in hohem Maße beeinflussbar sind. Jedoch kann auch ein Gremium neutraler Experten damit beauftragt werden, eine Lösung für den Streit zu finden. Darüber noch hinaus gehend schließlich stellt ein Spruchkörper aus unabhängigen, dauerhaft eingestellten Richtern die höchste Stufe politischer Unabhängigkeit dar.

Zweitens unterscheidet sich in der Praxis das Mandat der Streitschlichtungsinstanz erheblich. Hier sind am unteren Ende der Verrechtlichungsskala solche Verfahren anzusiedeln, die explizit keine rechtliche Begründung suchen, sondern eine politisch kluge (opportune) Lösung für das Problem. Etwas weiter verrechtlicht sind Streitschlichtungsinstanzen, die lediglich (aber immerhin) rechtliche Empfehlungen aussprechen. Davon zu unterscheiden sind Prozeduren, in denen die Beteiligten daran gebunden sind, rechtlich begründete Entscheidungen zu treffen. Schließlich gibt es auch Streitschlichtungsinstanzen die „durch rechtlich bindende Verfahrensregeln auf eine rechtliche Entscheidungsfindung festgelegt [sind] und eine rechtlich bindende Entscheidung treffen[.]“ (Zangl 2006, 53).

[...]

¹ Die Anforderungen für solche Abkommen nach GATT Art. XXIV und GATS Art. V sind im wesentlichen Transparenz, Bereitschaft zu tiefgehender intraregionaler Liberalisierung und die Vermeidung negativer Auswirkungen auf die Handelsinteressen Dritter (Fiorentino et al 2006, 26-27).

² Die hohe Zahl inaktiver Abkommen im Jahr 2004 geht auf die EU-Erweiterung in diesem Jahr, und das einhergehende Auslaufen diverser Assoziationsabkommen, zurück.

³ Dieser Befund wird beispielsweise von vielen auch der WTO zugeschrieben, vgl. etwa Cass 2001.

⁴ Man denke etwa an China und die dortigen Bemühungen um das Entstehen von „Rechtsstaatlichkeit“, zumindest zwecks der Gewährleistung unternehmerischer Erwartungssicherheit.

⁵ Während der Institutionalismus ursprünglich vor allem versuchte, das Funktionieren internationaler Institutionen zu erklären, obwohl diese gerade nicht rechtlichen Charakter hatten, sondern allerhöchstens als ein funktionales Äquivalent betrachtet werden konnten, nimmt er inzwischen zunehmend auch die formale Verrechtlichung von Institutionen als Spielart des institutionellen Designs in den Blick (Abbott und Snidal 2000).

⁶ Hinzugefügt werden sollte, dass bei all diesen Überlegungen eine relative Homogenität der staatlichen „Moral“ vorausgesetzt wird. Ginge man beispielsweise von dem Verhältnis zwischen einem rein altruistisch handelnden und einem rein nutzenmaximierenden und rücksichtslos agierenden Staat aus, wären die Konsequenzen der Verrechtlichung selbstverständlich andere. In Ermangelung generalisierbarer Forschungsergebnisse soll hier aber, im Sinne der institutionalistischen Theorie, von begrenzt rational handelnden Staaten ausgegangen werden.