Die Probleme des dualen Rundfunksystems der Bundesrepublik Deutschland und die Zukunft seiner öffentlich-rechtlichen Säule

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung und Fragestellung

2. Das duale Rundfunksystem der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Begriffsklärungen
2.2 Geschichte und Entstehung
2.2.1 Von der Nachkriegszeit zur Medienwende
2.2.2 Von der Medienwende bis Heute
2.3 Aufbau und Struktur
2.3.1 Die öffentlich-rechtliche Säule
2.3.2 Die kommerzielle Säule
2.3.3 Aufsichts- und Kontrollorgane

3. Die Problematik des dualen Rundfunksystems
3.1 Das theoretische Ideal
3.2. Die grundlegendsten Probleme in der Realität
3.2.1 Das Problem der Rechts- und Zuständigkeitsunsicherheit
3.2.2 Der Konflikt um Werbung und Gebührenfinanzierung
3.2.3 Die Diskrepanz von Quote und Qualität
3.3 Aktuelle Entwicklungen durch EU-Regulierung und neue Medien

4. Zusammenfassung und Fazit

5. Literaturverzeichnis

Primärliteratur

Sekundärliteratur

Printmedien

Multimediaquellen

1. Einleitung und Fragestellung

Der Rundfunk ist ein wesentliches Element unserer heutigen Gesellschaft. Ein Leben ohne Radio und Fernsehen ist nahezu unvorstellbar. Wir vertrauen ihren Nachrichten, glauben meistens an das, was uns erzählt wird und bauen darauf, dass wir durch sie alles Wichtige über Leben und Welt erfahren. Wer hinter den Kulissen dieser mächtigen Medienmaschinerie steht, wie sie gesteuert und kontrolliert wird und ihren Weg in unser Auge und Ohr findet ist für viele schwer verständlich und leider oftmals auch nicht von Interessant. Dabei handelt es sich bei den Medien um eine wichtige Errungenschaft der Demokratie.

Das deutsche Rundfunksystem befindet sich seit seiner Einrichtung in der Nachkriegszeit in einer Phase stetigen Wandels. Waren es zunächst nur Wandlungen innerhalb eines - nämlich des öffentlich-rechtlichen Systems, so läutete die Medienwende in den 80er Jahren eine äußere Wandlung ein: Die Entstehung des dualen Rundfunksystems. Die beiden Säulen dieses Systems versuchen sich nun seit fast 20 Jahren nahezu antagonistisch zu etablieren und durchschreiten dabei einen Weg aus Gerichtsurteilen, institutionellen und föderalen Konflikten. Nach der Einmischung der Europäischen Union steht dieses System und vor allem sein öffentlich-rechtlicher Teilbereich vor einer ungewissen Zukunft.

Meine Arbeit widmet sich dem dualen Rundfunksystem und seinen Problemen und wirft hierbei ein besonderes Augenmerk auf den öffentlich-rechtlichen Bereich. Sie wird mit der Entwicklung des Systems beginnen und anschließend die beiden Säulen ‚öffentlich-rechtlicher’ und ‚kommerzieller’ Rundfunk vorstellen und erläutern. Dann widmet sie sich der Problematik des Systems, indem die Verfassungsgrundlagen und das gedachte Ideal vorgestellt werden, um anschließend die meiner Meinung nach grundlegendsten Problemen des dualen Rundfunksystems aufzuzeigen: Die ungenaue Rechtslage und Zuständigkeit, der Konflikt um Werbeeinnahmen, Gebührenfinanzierung und Wettbewerb, sowie die Diskrepanz von geforderter Qualität und notwendiger Quote. Beendet wird dieses Kapitel mit einem Ausblick auf die aktuellsten Entwicklungen. Abschließend will ich versuchen die Frage zu beantworten, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk im jetzigen dualen System noch eine Zukunft hat.

2. Das duale Rundfunksystem der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Begriffsklärungen

Der Begriff „dual“ beinhaltet die Zweiheit eines Bereiches, manchmal gegensätzlich, manchmal nebeneinander institutionell koordiniert oder beides. (Die Zeit 2005a: 579f) In Bezug auf den Rundfunk in Deutschland bezeichnet er das mehr oder weniger koordinierte Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk.

„Rundfunk“ ist ein Sammelbegriff für die Verbreitung von Bild, Sprache und Musik in der Öffentlichkeit, mittels analogen (elektromagnetischen) oder digitalen Signalen. Zum Rundfunk zählt neben dem Hörfunk, also Radio, auch das Fernsehen. (Microsoft 2005: Rundfunk) Der Begriff des Rundfunks ist zur Zeit einer Neubestimmung unterzogen, bei der es um die Frage geht, ob Rundfunkempfang über Internet und Computer ebenfalls dem Begriff Rundfunk zuzuordnen sind. (Wikipedia 2006: Rundfunkbegriff) Rundfunkgebühren sind eine wesentliche Finanzquelle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und garantieren ihre staatliche Unabhängigkeit. Sie sind in der Bevölkerung als „Zwangsabgabe“ umstritten, die Gebühr für Hörfunk und Fernsehen betrug im Jahre 2005 17 € pro Monat. (Wikipedia 2006: Rundfunkgebühren). Der Rundfunkstaatsvertrag ist die gemeinsame Vereinbarung der Länder über die Regulierung des dualen Rundfunksystems vom 31.August 1991. Er wird von den Ländern selbstständig ausgeführt, da die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk bei den Ländern liegt und wurde bis heute mehrfach geändert, unter anderem durch wegweisende Urteile des Bundesverfassungsgerichtes, die so genannten Rundfunkurteile. In der aktuellen Fassung vom 1.04.2004 beinhaltet der 8.Rundfunk-Änderungsstaatsvertrag den Basisvertrag, den ARD und ZDF-Staatsvertrag, den Deutschlandradio-Staatsvertrag, den Rundfunkgebühren- und Rundfunkfinanzierungsstaats-vertrag sowie Verträge über Mediendienste und Jugendmedienschutz. (Die Zeit 2005c: 421)

Generell versteht man unter Medien „Vermittlungssysteme für Informationen aller Art“ (63, S.441), die sich durch die so genannten „neuen Medien“ wie Internet und Handy stark erweitert haben. Die staatlichen Gewalten nehmen durch die Medienpolitik Einfluss auf die Medien, reglementieren und charakterisieren sie mittels des Medienrechts, für das es allerdings keine einheitliche Regelung gibt. Es besteht aus zahlreichen einzelnen Bundes- und Landesgesetzen. (Die Zeit 2005b: 442)

2.2 Geschichte und Entstehung

2.2.1 Von der Nachkriegszeit zur Medienwende

Mit dem NWDR (Nordwestdeutscher Rundfunk) wurde am 30.12.1947 der erste Besatzungssender zur Rundfunkanstalt. Ihm folgten nach und nach die anderen Landesrundfunkanstalten, deren Form des kooperativen Föderalismus zur Gründung der ARD am 9./10.6.1950 führte. Am 25.12.1952 startete das Nachkriegs-Fernsehen, unter Federführung des NWDR. Ein Jahr später beginnt die Bundespost mit dem Einzug von Rundfunkgebühren zur Finanzierung der ARD und ihrer Anstalten. (ARD 2000, 119-126). 1960 scheiterte der Versuch der Regierung Adenauer, mit der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ ein privatwirtschaftlich organisiertes Bundes-Staatsfernsehen einzuführen, an einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das dem Bund in seinem ersten Rundfunkurteil die Befugnis zum Rundfunkbesitz aberkannte. (BVerfGE 12, 205-264/57, S.29) Als Folge dessen wurde mit dem Zweiten Deutschen Fernsehen am 1.12.1961 ein öffentlich-rechtliches Konkurrenzprogramm gegründet und in Betrieb genommen (ARD 2000, 140). Vor allem Zeitungsverleger wie Axel Springer beharrten aber weiterhin auf der Einführung eines privatrechtlichen Rundfunks. (Schwarzkopf 1999: 29f) 1968 legt das Bundesverwaltungsgericht fest, dass die Regelungskompetenz für Rundfunkgebühren bei den Ländern liegt. (ARD 2000: 151) Mit einer massiven Klage der CDU/CSU über eine „Voreingenommenheit zugunsten linker Positionen“ in den öffentlich-rechtlichen Programmen und der Forderung nach privatrechtlichem Rundfunk begann der Weg zur so genannten Medienwende. Am 2.11.1973 wurde eine Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (kurz KtK) ins Leben gerufen, die in ihrem Abschlussbericht am 27.1.1976 zwar keinen Bedarf für weitere Rundfunkprogramme feststellte, jedoch Pilotprojekte in begrenztem Rahmen auf Basis des neuen Kabelnetzes vorschlug (Schwarzkopf 1999: 30-33). Mit der Gründung von KEF 1975 (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfes der Rundfunkanstalten), als Antwort auf finanzielle Schwierigkeiten der Sender und der GEZ 1976 (Gebühreneinzugszentrale) zwecks Systemvereinfachung rüstete sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk für die Zukunft. (ARD 2000: 164) Die Regierung Schmidt erwies sich als Gegner der Kabelprojekte, sie sah in ihnen auch eine Gefahr für das soziale Zusammenleben und stoppte 1979 die Verkabelung, mahnte gleichzeitig aber ein einheitliches Konzept für das deutsche Mediensystem an. Als Protest gegen die ihrer Meinung nach ungerechte Berichterstattung über das Atomkraftwerk Brokdorf kündigten die CDU-Landesregierungen von Schleswig-Holstein (1978) und Niedersachsen (1979) den NDR-Staatsvertrag, was aber durch das Bundesverwaltungsgericht wegen Formfehlern für ungültig erklärt wurde. Als das Bundesverfassungsgericht 1981 in seinem 3. Rundfunkurteil die Zulässigkeit eines privaten Rundfunks feststellte war der Weg frei für den privatrechtlichen Rundfunk. Allerdings verlangte das Gericht dabei eine die Meinungsvielfalt sichernde gesetzliche Grundlage, die die Rundfunkfreiheit und somit die grundgesetzliche Meinungsbildung schützen sollte (BVerfGe 57, 295). Mit dem Machtwechsel in Bonn 1983 wurden die Kabelpilotprojekte wieder aufgenommen, das Projekt privater Rundfunk zeichnete sich immer deutlicher ab. Infolgedessen verlangte die ARD für die Zukunft eine Bestands- und Entwicklungsgarantie, die ihr sowohl die fortlaufende Existenz als auch die uneingeschränkte Teilhabe an neuen Technologien sichern sollte. (Schwarzkopf 1999: 42f)

2.2.2 Von der Medienwende bis Heute

1984 konnte das erste Kabelpilotprojekt in Ludwigshafen ans Netz gehen. Im gleichen Jahr entstand in Niedersachsen das erste Landesrundfunkgesetz, das die Einrichtung von privatem Rundfunk grundsätzlich vorsah. In Luxemburg gründeten CLT (Compagnie Luxembourgeoise de Télédiffusion) und Bertelsmann den Fernsehkanal RTLplus, der ein deutschsprachiges Programm gen Westen sendete (Schwarzkopf 1999: 39ff). Der erste private Radiokanal entstand im Juli 1985 in Niedersachsen. (Schwarzkopf 1999: 506). Bereits 1984 meldete sich die EG zu Wort, die unter dem Titel „Fernsehen ohne Grenzen“ den Rundfunk als Wirtschaftsgut definierte. ARD und ZDF reagierten prompt mit einer negativen Stellungnahme: „Leitlinien für seine (des Rundfunks, d. Verf.) Organisation und Aufgaben-stellung (sind) nicht wirtschaftliche Aspekte (…), sondern kultur- und gesellschaftspolitische Erwägungen.“ (zitiert nach Schwarzkopf 1999: 49) 1985 wurde Sat.1 gegründet, 1986 Pro Sieben. Zur Aufsicht des privaten Rundfunks gründeten sich zwischen 1985 und 1992 in allen Bundesländern Landesmedienanstalten (Schwarzkopf 1999: 125). 1986 wurde die Kanalvergabe über Gruppen-Staatsverträge in Form einer Nord- und einer Südschiene geregelt. Einen elementaren Schritt vollzog dann das Bundesverfassungsgericht in seinem 4. Rundfunkurteil vom 4.11.1986, in dem es das niedersächsische Landesrundfunkgesetz von 1984 für verfassungskonform erklärte und gleichzeitig den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Aufgabe der „Grundversorgung“ zuschrieb. Infolge dessen einigten sich die Länder auf einen Rundfunkstaatsvertrag, der am 1.4.1987 unterzeichnet wurde. Das duale System hatte sich rechtlich etabliert (Schwarzkopf 1999: 44). 1990 konnte mit RTLplus zum ersten Mal ein Privatsender Gewinn verzeichnen, im gleichen Jahr entstand durch die deutsche Wiedervereinigung eine breite Debatte über die neue Medienordnung in der ehemaligen DDR. Diese mündete in einem neuen, gesamtdeutschen Rundfunkstaatsvertrag, der am 1.1.1992 in Kraft trat (ARD 2000: 199). Ein Jahr zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem nunmehr 6. Rundfunkurteil ein neues WDR-Gesetz für verfassungskonform erklärt, das die geforderte Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk enthielt. (BVerfGE 83, 238) Außerdem erklärte das Bundesverfassungsgericht im Rundfunkurteil Nr. 9 im März 1995 die EG-Fernsehrichtlinie für ungültig, weil der Bund gegenüber der EG seine Verhandlungskompetenzen überschritten habe. Folglich erschien 1997 eine zweite Fernsehrichtlinie, in der die EG die Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hervorhob und seine Sicherung forderte. (Schwarzkopf 1999: 111f). Bewegung kam in den Medienmarkt erst wieder durch die Insolvenz der marktbeherrschenden Kirchgruppe (ProSiebenSat.1, Premiere, DSF, diverse Produktionsgesellschaften) im Jahr 2002. (Bomas 2005: 38) Die in der Folge versuchte Übernahme von ProSiebenSat.1 durch den Springer-Konzern scheiterte im Januar 2006 an der Medienkontrollkommission KEK und dem Bundeskartellamt. (dpa 2006: 2ff)

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