Die Legitimität des IWF: Ein Kriterienkatalog zur Beurteilung des Internationalen Währungsfonds

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Der IWF 1944 und heute
1.2 Der IWF in der Legitimitätsdiskussion

2 Der Katalog der Legitimitätskriterien für den IWF
2.1 Input- und Outputlegitimität
2.1.1 Outputlegitimität
2.1.2 Inputlegitimität
2.1.3 Transparenz
2.2 Rechenschaftspflicht
2.2.1 Vertikale Rechenschaftspflicht
2.2.2 Horizontale Rechenschaftspflicht
2.2.3 Transparenz

3 Schlussfolgerungen

4 Bibliographie

1 Einleitung

1.1 Der IWF 1944 und heute

Als der Internationale Währungsfond (IWF, der Fond) 1944 gegründet wurde, war sei- ne vordringliche Aufgabe die Stabilisierung des Wechselkursregimes. Die Bretton-Woods Institutionen, der IWF, die Welt Bank und die nie realisierte Internationale Handels- organisation (ITO) sollten nicht nur den Aufbau Europas nach dem zweiten Weltkrieg ermöglichen, sondern vor allem eine neuerliche Weltwirtschaftskrise und ihre zerstöre- rischen Effekte verhindern. Von den 29 Gründungsmitgliedern war jedes Land sowohl Nehmer- als auch Geberstaat.

Diese Konfiguration begann sich zu verändern, als im Zuge der Dekolonialisierung immer mehr Länder ihre Unabhängigkeit erhielten und dem IWF beitraten. Als das Bretton- Woods System der fixen Wechselkurse in den 70er Jahren zusammenbrach, nahm der IWF fortan die enge Beziehung zwischen nationalen ökonomischen Policies und der in- ternationalen finanziellen Stabilität genauer in sein Blickfeld. Anfang der 80er Jahre war die Mitgliederschaft des IWF zweigeteilt. Auf der einen Seite die strukturellen Kredi- toren, die industrialisierten Länder, und auf der anderen Seite die Entwicklungsländer, die tatsächlichen oder potentiellen Nehmerstaaten.^[1] Die Schuldenkrise anfangs der 80er Jahre und der Zusammenbruch des Ostblocks, infolgedessen viele Transitionsländer Neu- mitglieder wurden, verstärkte die Polarisierung des IWF noch.

Die Dominanz der industialisierten Länder und die geringe Wahrscheinlichkeit, dass sie selbst zu Debitoren werden würden, veranlassten den IWF die Reichweite seiner Policies bedeutend auszuweiten.^[2] Mittels Bedingungen (conditionality), welche als conditio sine qua non an die Kredite geknüpft waren, wurde von nun an versucht, die Nehmerländer in verschiedenen Bereichen auf Reformen zu verpflichten. Nicht mehr nur makroökono- mische Faktoren waren Ziele der Strukturreformen, sondern auch vermehrt mikroöko- nomische Bereiche. Die Erreichung seiner Zielvorlagen^[3], die Förderung und Erhaltung monetärer und finanzieller Stabilität durch die Instrumente Surveillance, Kreditvergabe und technische Unterstützung bedeutete von diesem Moment an immer mehr auch einen Eingriff in die Bereiche gute Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit, Reform des Rechtswesens, Korruption und Corporate Governance.^[4] Diese Entwicklung wurde durch die Asienkrise noch zusätzlich verstärkt.

1.2 Der IWF in der Legitimitätsdiskussion

Während sich in den 80er und 90er Jahren des vorangegangenen Jahrhunderts erstaun- lich wenige Arbeiten mit dem IWF befassten, lenkten die Folgen der Asienkrise und die aufkommende Kritik an der Globalisierung die Aufmerksamkeit der Wissenschaft ver- mehrt auf die Internationalen Finanzinstitutionen (IFI).^[5] Während einige Autoren die Intrusivität und die Reichweite der IWF Policies begrüssen und als legitim erachten^[6], fordern andere, dass sich der Fond wieder auf seine Kernkompetenzen beschränken soll, da sein Mandat und seine Struktur ihn nicht zu weitreichender Einflussnahme legitimie- ren würden.^[7] Weitere Autoren zweifeln die Legitimation und Universalisierbarkeit der ideologischen Ausrichtung des IWF, als gedanklicher Erbe des Washington Consensus an.^[8] Oder es werden spezifischer und weniger strukturalistisch, dafür meist fundierter, die Legitimität seiner Instrumente und die Konsequenzen ihrer Verwendung kritisch be- leutet.^[9] Bei aller Kritik gibt es aber auch Stimmen, welche dem IWF zumindest ein auf- richtiges Bemühen um legitimere Instrumente und Strukturen attestieren.^[10] Grundsätz- lich ist festzuhalten, dass die Qualität der geäusserten Kritik höchst unterschiedlich ist. Während sich einzelne Autoren bisweilen auf das Niveau einer Polemik begeben und den IWF eher undifferenziert kritisieren^[11], können andere durch ihre profunde Kenntnis der inneren Funktionsweise der Organisation und den daraus folgenden Implikationen überzeugen.^[12]

Diese Arbeit macht sich die bisherige Forschung zu Nutze und verfolgt die Auflistung legitimitätsrelevanter Kriterien in Form eines Katalogs. Dabei werden nicht Probleme identifiziert und ihre Implikationen für die Legitimität des IWF thematisiert, sondern es wird genau umgekehrt vorgegangen. Die Legitimitätskriterien werden definiert und dann wird ihr Zusammenhang mit dem Fond beleuchtet.

Dabei soll folgende Fragestellung die Untersuchung anleiten: Welches sind die Kriterien, an denen die Legitimität des IWF gemessen werden kann und in welchem Masse erfüllt er diese Kriterien?

Um die Fragestellung zu untersuchen, werde ich mich an folgender These orientieren: Es gibt Legitimitätskriterien, welche der IWF erfüllen sollte. Diese Kriterien sind aber nicht von universaler Gültigkeit, sondern nur in einem spezifischen Verhältnis zu Struktur und Tätigkeit des IWF bewertbar.

Die Auffindung und Festsetzung legitimitätsrelevanter Kriterien für den IWF kann kei- ne rein theoretische Analyse bewältigen. Nur eine intensive Auseinandersetzung mit der Struktur und der Funktionsweise des Fonds erlaubt es, Kriterien zu formulieren, deren Einhaltung nicht nur aus einer theoretisch-philosophischen Sicht legitimitätsfördernd auf die Organisation wirken können, sondern auch unter pragmatischen Gesichtspunkten sinnvoll und angemessen sind. Wie Moravcsik treffend sagt, sind die Idealvorstellungen von Legitimität, möchte man sie auf eine multilaterale Organisation anwenden, utopisch.^[13] Sie einzufordern macht schlichtweg keinen Sinn.

Im zweiten Abschnitt werde ich einen Katalog an Legitimitätskriterien erstellen, deren Einhaltung für die Legitimität des IWF normativ wünschenswert ist. Dabei werde ich mich auf eine Auswahl der wichtigsten Kriterien konzentrieren. Eine umfassende Darstellung und Begründung des Katalogs der relevanten Kriterien ist im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht zu bewerkstelligen. Bei der Auswahl und Beurteilung stütze ich mich einerseits auf das öffentlich zugängliche Material des IWF. Das umfasst Reporte der Evaluationsstellen, Berichte verschiedener Review-Gruppen, Interviews mit aktuellen und ehemaligen Managern sowie Dokumente, welche Vertragsänderungen und Richtlinien beinhalten. Andererseits evaluiere ich die entsprechende Fachliteratur, um eine fundierte Auswahl der wichtigsten Kriterien treffen zu können und bereits entwickelte Gedanken in den Kriterienkatalog miteinfliessen zu lassen.

2 Der Katalog der Legitimitätskriterien für den IWF

Wie bereits erwähnt zwingt der Rahmen dieser Arbeit zur Abkehr vom Anspruch der Vollständigkeit. Anstatt alle legitimitätsrelevanten Kriterien aufzulisten und zu kom- mentieren, werde ich mich auf zwei Kriterienbereiche oder Gruppen konzentrieren. Es ist in diesem Zusammenhang wichtig zu erwähnen, dass die Aufteilung der Kriterien in Gruppen und ihre gesonderte Analyse eine klare Abgrenzung suggerieren, die so nicht existiert. Gleiches gilt auch für die nachfolgenden Definitionen der Legitimitätskriterien. Die Kriterien überlappen sich in bestimmten Bereichen oder bilden Teilbereiche von ein- ander, welche eigentlich analytisch nicht vollständig zu trennen sind. Gleichwohl macht es Sinn, die Kriterien einzeln zu benennen und zu untersuchen, da für jedes einzelne spezifische Anwendungbereiche aufgezeigt werden können. DieÜberlappungen werden nachfolgend kenntlich gemacht und ihre Bedeutungen erklärt. Einen ersten Bereich bil- den die Kriterien der Input-und Outputlegitimität. Dann folgt der Kriterienbereich der Rechenschaftspflicht. Ich werde bei beiden Bereichen die Bedeutung struktureller und operationeller Transparenz thematisieren. Da die Transparenz eng mit den einzelnen Kri- terien verbunden ist, macht es wenig Sinn, ihre Bedeutung für die Legitimität des IWF gesondert zu analysieren. Viel mehr soll ihre spezifische Signifikanz für jedes Kriterium hervorgehoben werden.

2.1 Input- und Outputlegitimität

Scharpf definiert Input- und Outputlegitimität folgendermassen:^[14]

Die input-orientierte Perspektive betont die ’ Herrschaft durch das Volk ’ . Politische Entscheidungen sind legitim, wenn und weil sie den ’ Willen des Volkes ’ widerspiegeln - das heisst, wenn sie von den authentischen Pr ä ferenzen der Mitglieder einer Gemeinschaft abgeleitet werden können. Im Gegensatz dazu stellt die ouput-orientierte Perspektive den Aspekt der ’ Herrschaft f ü r das Volk ’ in den Vordergrund. Danach sind politische Entscheidungen legitim, wenn und weil sie auf wirksame Weise das allgemeine Wohl im jewei- ligen Gemeinwesen fördern.

Obwohl die beiden Konzepte komplementär sind, kann man sie analytisch klar trennen.^[15] Entscheidend ist dabei, wie man die einzelnen Kriterien in ihrer Bedeutung für die Legitimität des IWF gewichtet. Das soll nun untersucht werden.

2.1.1 Outputlegitimität

Artikel I der Articles of Agreement erteilt dem IWF das Mandat, unter anderem mo- netäre Kooperation, Wachstum und Wechselkursstabilität anzustreben.^[16] Die in Artikel I geäusserten Aufgaben und Ziele sollen das allgemeine Wohl der Mitgliedstaaten des IWF fördern.^[17] Ziehen wir Scharpfs Definition der Outputlegitimität heran, dann kann der Fond soweit Legitimität für sich beanspruchen, wie es ihm gelingt, dieses Wohl über geeignete Policies zu realisieren. Das meint auch Coicaud, wenn er die Legitimität inter- nationaler Organisationen über die Fähigkeit definiert, Zielsetzungen und Mandate zu realisieren, welche auf der Basis externalisierter Werte begründet wurden.^[18] Inwiefern wird der IWF nun diesem Kriterium gerecht und wird er ihm in ausreichendem Masse gerecht? Dieses Frage betrifft zwei Dimensionen. Erstens muss gefragt werden, ob der IWF sein Mandat einhält und zweitens, ob die dafür gewählten Policies angemessen und effektiv sind.

Das Mandat

Nach dem zweiten Weltkrieg war eine der vordringlichsten Sorgen für den Wiederauf- bau, die Sicherung der Souveränität der Staaten. Die Souveränität der einzelnen Staaten sollte getreu nach Art. II(7) der Charta der Vereinten Nationen die Reichweite der Hand- lungen des IWF begrenzen.^[19] Der Fond stellte ökonomische Werkzeuge bereit, damit die Länder ihre eigenen Ziele erfolgreicher umsetzen konnten.^[20] Im Zuge der weiter oben auf- gezeigten historischen Veränderungen und der Einführung der conditionality, begann der IWF aber immer mehr Einfluss auf Policies, Bevölkerungsgruppen und Organisationen innerhalb der Staaten auszuüben. Während sein Mandat unverändert finanzielle Koope- ration, Stabilität und Wachstum als Ziele formuliert, ist die tatsächliche Ausrichtung des IWF längst auch bei Themen, wie der Förderung von demokratischen Strukturen, Ar- mutsbekämpfung und der Verbesserung der Regierungstätigkeit angelangt.^[21] Der IWF hat also seinen rein technisch ökonomischen Gestaltungsbereich verlassen und bewegt sich mittlerweile auch in einer politisch ethischen Dimension. Damit unterläuft er die Souveränität einzelner Nehmerstaaten. Zu legitimieren versucht er diese starke Inter- ventionspraktik über universelle moralische Imperative, die genau solchen Konzepten der Armutsbekämpfung und Förderung der Demokratie unterlegt sind.^[22] Da der IWF für diese Reichweite und Intrusivität seiner Policies kein Mandat nachweisen kann, fällt es schwer zu behaupten, dass diese starke Einflussnahme das Wohl der jeweiligen Ge- meinschaft fördere. Nur wenn die betroffenen Gemeinschaften über die Zustimmung zum Mandat die Reichweite der IWF Policies anerkennen können, lässt sich daraus ableiten, dass sie die verwendeten Policies als ihrem Wohl zuträglich akzeptieren. Darauf zu ver- weisen, dass ein Land ja jederzeit aus dem IWF austreten könne, wenn die Bedingungen nicht seinen Wünschen entsprächen, trägt den globalen Realitäten zu wenig Rechnung. Befindet sich ein Land in einer finanziellen Krise, ist seine Bereitschaft ungleich grösser, Kredite zu akzeptieren, die mit Bedingungen verknüpft sind, welche die Souveränität des Landes unterlaufen. Andererseits ist es auch nicht unbedingt ratsam, vom IWF zu verlangen, dass er sein Mandat so eng als nur möglich auslegt, sprich sich rein auf die technisch besten makroökonomischen Policies konzentriert. Denn, wie Temkin argumen- tiert, alle Bevölkerungen der Mitgliedsländer sind die shareholder des IWF und deshalb ist er verpflichtet, die Wirkungen seiner Policies auf alle Bevölkerungsschichten umfas- send in Betracht zu ziehen.^[23]

[...]

^[1] Kapur, Devesh/Naim, Moises (2005): The IMF and Democratic Goverance, Journal of Democracy 16(1): 90.

^[2] ibid. 91.

^[3] De Rato, Rodrigo (2005): The IMF in a Changing World: 1.

^[4] Woods, Ngaire/Narlikar, Amrita (2001): Governance and the limits of accountability: the WTO, the IMF, and the World Bank, International Social Science Journal: 570.

^[5] Woods, Ngaire/ Lombardi, Domenico (2006): Uneven Patterns of Governance: How Developing Coun- tries are Represented in the IMF, Review of International Political Economy 13(3): 481.

^[6] e.g. Hockett, Robert (2005): Three (potential) pillars of transnational economic justice, Metaphilosophy 36(1): 93-127; oder auch Rogoff, Kenneth (2003): The IMF Strikes Back, Foreign Policy.

^[7] e.g. Best, Jaqueline (2005): The Moral Politics of the IMF Reforms: Universal Economics, Particular Ethics, Perspectives on Global Development and Technology 4(3/4): 358-378.; Sachs, Jeffrey (2004): How to Run the International Monetary Fund, Foreign Policy oder Woods, Ngaire (2003b): Holding Intergouvernmental Institutions to Account, Ethics and International Affairs 17(1): 69-80, um nur einige zu nennen.

^[8] Fraser, Alastair (2005): Poverty Reduction Strategy Papers. Now Who Calls the Shots? Review of Af rican Political Economy 104(5): 317-340; Koechlin, Timothy (2006): Stiglitz and his discontent, Review of Political Economy 18(2): 253-264.

^[9] Eldar, Ofer (2005): Reform of IMF Conditionality, Journal of International Economic Law 8(2): 509- 549.

^[10] e.g. Driscoll, Ruth/Evans, Alison (2005): Second-Generation Poverty Reduction Strategies: New Opportunities and Emerging Issues, Development Policy Review 23(1): 5-25.

^[11] e.g. Keochlin (2006) sieht im IWF ein blosses Instrument der neoliberalen Unterdrückungsstrategie der kapitalistischen Industrieländer gegenüber den Entwicklungsländern und hält ihn daher für grundsätz- lich illegitim.

^[12] Dabei ist vor allem auf die Beiträge von Ngaire Woods zu verweisen, deren profunde Kenntnis des IWF, welche sie nicht zuletzt auch ihrer privilegierten Position in Evaluationskommitees verdankt, von grossem Nutzen für die Erstellung des Kriterienkatalogs war.

^[13] Moravcsik, Andrew (2005): Is there a ’Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework of Analysis, in: Held, David/Zuran, Michael (eds.): Global Governance and Public Accountability, Oxford: Black- well: 219. Er spricht dabei von pragmatic viablity. Die Anwendung von Legitimitätskriterien muss auf empirisch basierten Urteilen erfolgen, ansonsten sie utopisch ist.

^[14] Scharpf, Fritz (1999): Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch? Frankfurt: Campus: 16. Hervorhebungen wie im Original.

^[15] ibid. 16.

^[16] IMF (1992): Articles of Agreement, Art. I.

^[17] Ich spreche hier bewusst von den ’Mitgliedstaaten’ und nicht von der ’Bevölkerung der Mitgliedstaaten’. Weshalb wird zu einem späteren Zeitpunkt deutlich werden.

^[18] Coicaud, Jean-Marc (2001): International Organizations, the Evolution of International Politics, and Legitimacy, in: Coicaud, Jean-Marc/Heiskanen, Veijo (eds.): The Legitimacy of International Organi zations, Tokyo: United Nations University Press: 519.

^[19] Woods et al. (2001): 570.

^[20] Best (2005): 358.)

^[21] Art. V der Articles of Agreement spricht lediglich davon, dass der IWF Policies anwenden soll, welche für die langfristige Erhaltung der Reserven des Fonds bürgen. Wie weit eine Policy reichen soll, um die Rückzahlung von Krediten in der langen Frist zu sichern, bleibt der Interpretation der IWF-Ökonomen überlassen.

^[22] Best (2005): 359.

^[23] Temkin, Larry S. (2004): Thinking about the Needy, Justice, and International Organizations, The Journal of Ethics 8: 385.