Verfassungsgerichtsbarkeit in Mittel- und Osteuropa - Zwischen ethnischer Fragmentierung und Akteursinteressen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Entwicklung der Kernhypothesen
2.1. Die Fragmentierung der Gesellschaft und Verfassungsgerichtsbarkeit
2.2. Akteursbeteiligung bei der Verfassungsgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit

3. Operationalisierung der Variablen
3.1. Die Fragmentierung der Gesellschaften (HH-Index)
3.2. Akteursbeteiligung bei der Verfassungsgebung (N)
3.3. Konstruktion der eigenen unabhängigen Variable U

4. Etablierung von Verfassungsgerichtsbarkeit in Osteuropa
4.1. Kompetenzen von Verfassungsgerichten
4.2. Operationalisierung der Stärke von Verfassungsgerichtsbarkeit
4.3. Der Judicial Power Score (JPS)
4.4. Index of judicial independence
4.4.1. Der de iure -Index
4.4.2. Der de facto -Index

5. Analyse

6. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In den meisten neuen Demokratien Osteuropas, deren politische Systeme sich nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion neu konsolidierten, gibt es heute Verfassungsgerichte. Obwohl sie in den einzelnen Ländern fast zeitgleich etabliert wurden, finden sie in ihrer Art und Stärke jedoch zum Teil sehr unterschiedliche Ausprägungen. Ich möchte in dieser Arbeit den Versuch unternehmen, diese unterschiedlichen Ausprägungen von Verfassungsgerichts­barkeit in elf Ländern anhand zweier Variablen zu erklären. Meine These ist, dass die Stärke von Verfassungsgerichtsbarkeit in den untersuchten Ländern von der ethnischen Fragmentierung der Gesellschaft, sowie der Anzahl der beteiligten Akteure beim Verfassungsgebungsprozess abhängt. Die erste Variable stellt die Fragmentierung der Gesellschaft des jeweiligen Landes dar, während die zweite von der Anzahl der Akteure, die am Verfassungsgebungsprozess vor, oder während der Transformationsphase beteiligt waren, gebildet wird.

Die Thesen, die ich aufstellen, und im Laufe dieser Arbeit verfolgen werde, sind folgende: Erstens: Je stärker fragmentiert die Gesellschaft eines Landes ist, desto stärker ausgeprägt ist die Verfassungsgerichtsbarkeit. Zweitens: Je mehr Akteure bei der Verfassungs­gebung des jeweiligen Staates beteiligt waren, desto eher wurde ein Verfassungs­gericht etabliert, und desto stärker ist die Verfassungsgerichtsbarkeit. Untersucht werden dabei acht der jüngsten EU-Mitgliedsstaaten mit kommunistischer Vergangenheit, namentlich: Estland, Lettland, Litauen, Tschechien, die Slowakei, Slowenien, Ungarn und Polen sowie die drei EU-Beitrittskandidaten Bulgarien, Rumänien und Kroatien.

Dabei werde ich wie folgt vorgehen: Zunächst werde ich die beiden Kernhypothesen aufstellen und theoretisch begründen. Daran anknüpfend werde ich die unabhängigen Variablen darstellen und ihre Erhebung sowie die Operationalisierung erläutern. Um die Überprüfung der Thesen einfacher zu gestalten, werde ich eine eigene Variable entwickeln, welche aus den beiden den erhobenen unabhängigen Variablen eine Synthese bildet. In einer Analyse werden die Thesen empirisch überprüft und nachvollzogen, ob die Ausprägung von Verfassungsgerichtsbarkeit durch die verwendeten unabhängigen Variablen zu erklären ist. Dafür werde ich verschiedene Möglichkeiten die abhängige Variable, die Stärke von Verfassungsgerichtsbarkeit der einzelnen Länder zu messen, vorstellen. Abschließend werde ich die Ergebnisse und mögliche Zusammenhänge analysieren.

Als methodische Basis dieser Arbeit dient die von Ishiyama Smithey & Ishiyama (2000) durchgeführte Untersuchung zum Verhältnis von Stärke von Verfassungsgerichtsbarkeit mit weiteren Faktoren – jedoch nur in jenen Punkten, die für plausibel erachtet werden. Die Analyse und der theoretische Rahmen dieser Arbeit, sowie die Erfassung weiterer Daten gehen jedoch über dem Inhalt und den Umfang der genannten Untersuchung hinaus.

2. Entwicklung der Kernhypothesen

Um den Zusammenhang zwischen der ethnischen Fragmentierung und der Anzahl der beteiligten Akteure bei der Etablierung der Verfassungsgerichte in den jeweiligen Ländern auf der einen, und die Stärke der Verfassungsgerichte auf der anderen Seite festzustellen, müssen diese zunächst als Variablen erfasst werden. In diesem Fall stellen die ethnische Fragmentierung der Gesellschaft des jeweiligen Staates und die Anzahl der beteiligten Akteure bei der Verfassungsgebung die unabhängige Variable dar, während die Stärke der Verfassungsgerichte die abhängige Variable ausmacht .

Als Ausgangshypothese meiner Argumentation liegt die von Adamovich (2004: 149) formulierte Annahme zugrunde, dass sich Verfassungsinhalte im Wesentlichen immer auf die bei der Verfassungsgebung beteiligten Akteure zurückverfolgen lassen, sowie die Annahme, dass die beteiligten Akteure in ihren Aktionen hauptsächlich nach ihrem eigenen Interesse handeln. Verfassungsgerichtsbarkeit kann innerhalb einer Verfassung als Kontrollmecha­nismus gegenüber anderen Akteuren verstanden werden, je nachdem, wie stark ausgeprägt oder unabhängig diese ist (Ishiyama Smithey & Ishiyama, 2000). Adamovich (2004: 149) führt an, dass die Akteure bei der Verfassungsgebung ihre eigenen zukünftigen Handlungsspielräume definieren. Denn es sei davon auszugehen, dass die in den Verfassungs­gebungsprozess involvierten Akteure damit rechnen müssten, selbst zu politischen Repräsentanten und Akteuren im neuen Verfassungsgefüge zu werden. Es ist deshalb von besonderem Interesse zu erfahren, warum die rational und nach Eigeninteresse handelnden Akteure, sich überhaupt Kontrollmechanismen wie der Verfassungsgerichtsbarkeit unterwerfen. Es gibt eine Reihe von Thesen die versuchen, diese Unterordnung zu erklären: Zum Beispiel wird angeführt, die Etablierung von Verfassungsgerichtsbarkeit könne sie Antwort oder die Reaktion auf die Willkür sein, die bis 1989 in den osteuropäischen Staaten herrschte, oder als ein „Signal zur Verpflichtung zur neuen Ordnung [...]von Seiten der Verfassungsgeber“ verstanden werden (Adamovich, 2004: 253 f). Auch die historische Tradition von Verfassungsgerichtsbarkeit wird als Grund für deren Etablierung genannt (Sadurski, 2005: 1 f).

Diese Überlegungen erscheinen zwar plausibel, sie sind jedoch mit dem Bild der nach Eigennutz handelnden Akteure nur sehr schwer oder gar nicht zu erklären. Anders dagegen die Hypothesen, die Verfassungsge­richtsbarkeit stehe im Zusammenhang mit der Fragmentierung bzw. der Heterogenität der Gesellschaft oder der Anzahl der beteiligten Akteure beim Verfassungsgebungsprozess. Diese Hypothesen stehen nicht im Widerspruch zu dieser Annahme, wie ich im Folgenden erklären werde.

2.1. Die Fragmentierung der Gesellschaft und Verfassungsgerichtsbarkeit

Ishiyama Smithey & Ishiyama (2004) haben in ihrem Artikel die beiden letztgenannten Hypothesen neben weiteren Hypothesen anhand von 20 postkommunistischen Länderbeispielen getestet. Die elf Länder, die in dieser Arbeit betrachtet werden, sind ebenfalls Gegenstand ihrer Untersuchung.

Bei ethnisch stark fragmentierten Gesellschaften ist Minderheitenschutz als zentrales Argument für die Etablierung von Verfassungsgerichtsbarkeit anzuführen. Insbesondere bei ethnisch fragmentierten Gesellschaften, bei denen bei den einzelnen Gruppen ein Verlangen nach regionaler Autonomie oder starkem Föderalismus festzustellen ist, sei eine starke und unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit zu erwarten (Ishiyama Smithey & Ishiyama, 2004: 172 f). In diesem Fall bestehe bei den Minderheiten das Verlangen, nach einem unabhängigen Akteur, der als eine Art „Schiedsrichter“ funktioniert und bei Konflikten zwischen einzelnen Gruppen als Schlichter agiert. Als Länderbeispiel ist hier Litauen heranzuziehen, wo die Opposition, welche in der Transformationsphase die Minderheiten vertrat, die Etablierung des Verfassungsgerichts entscheidend vorantrieb (Gelazis, 2001: 179). Freilich könnte dieses Argument, andersherum betrachtet, auch gleichzeitig gegen die Etablierung einer starken Verfassungsgerichtsbarkeit sprechen. Es ist davon auszugehen, dass ein Akteur, der die Mehrheit beim Verfassungsgebungsprozess stellt, und sich aufgrund dessen gute Chancen für eine Regierungsbeteiligung im neuen System ausrechnet, nicht daran interessiert ist, sich Kontrollmechanismen wie Verfassungsgerichten zu unterwerfen. Es sei denn, er ist z. B. durch sehr hohe Quoren, die zur Verabschiedung der Verfassung erforderlich sind, dazu gezwungen. Ist dies nicht der Fall, so kann es vorkommen, dass Minderheiten von vorneherein von den Verfassungsverhandlungen ausgeschlossen sind. So erging es beispielsweise der türkischen Minderheit in Bulgarien, die bei den Verfassungsverhandlungen ausgeschlossen war, weil sie die Verhandlungen über die neue Verfassung im Parlament boykottierte, die Machthaber aber über die erforderlichen Mehrheiten zur Verabschiedung der Verfassung verfügten (Adamovich, 2004: 210).

In anderen Fällen ist anzunehmen, dass Akteure, die bei der Verfassungsgebung die Mehrheit der Bevölkerung repräsentieren, das Interesse haben, eine starke Exekutive mit nur wenigen Kontrollfunktionen für weitere Akteure zu schaffen. Dieses Argument trägt aber meiner Ansicht nach deshalb nicht, weil sich kein Akteur bzw. keine Gruppe gänzlich sicher sein kann, dauerhaft an der Regierung beteiligt zu sein. Es sei denn, diese ist in einem so hohen Ausmaß dominant, dass von einer starken Fragmentierung der Gesellschaft bereits nicht mehr gesprochen werden kann, sondern diese bereits wieder als homogen gilt. Dies wird sich bei der Operationalisierung dieser Variablen im weiteren Verlauf der Arbeit noch herausstellen. Die Problematik der Vertretung von Bevölkerungsgruppen bei den Verfassungsver­handlungen steht in engem Zusammenhang mit der akteurszentrierten Logik, auf die ich im nächsten Teilkapitel eingehen werde.

2.2. Akteursbeteiligung bei der Verfassungsgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit

Geht man davon aus, dass Akteure motiviert von Eigeninteresse handeln, so kann man dies relativ einfach auf an Verfassungsgebungsprozessen beteiligte Akteure anwenden. Es ist anzunehmen, dass diese Akteure in ihrer eigenen politischen Zukunft nach möglichst viel Einfluss streben. Diesen Ansatz verfolgt Frye (1997: 532 f) indem er annimmt, dass politische Akteure stets versuchen, ihre individuelle politische Macht zu maximieren, indem sie danach streben, ihre Ämter und ihren Einfluss zu sichern. Bei der Schaffung von neuen Institutionen sind sie stets darauf bedacht, diese so zu verändern, dass ihre politische Macht maximiert wird.

Versteht man Verfassungsgerichtsbarkeit als Kontrollmechanismus gegenüber anderen Staatsorganen, so liegt es auf der Hand, dass ein Akteur, der sich anschickt die Regierung zu stellen, gegen eine starke Verfassungsgerichtsbarkeit sein wird. Ein Akteur, der aller Voraussicht nach die Rolle der Opposition übernehmen wird, wird sich dagegen für die Schaffung einer starken Verfassungsgerichtsbarkeit einsetzen. Damit bleibt für die Opposition immer noch eine Möglichkeit offen, Einfluss auf das Regierungshandeln oder die Gesetzgebung durch Verfassungsgerichtsbarkeit auszuüben.

Versucht man die Präferenzen der Akteure bei solchen Verhandlungen zu analysieren, ist anzunehmen, dass jeder Akteur danach strebt selbst die Regierung zu stellen und dabei möglichst wenigen Kontrollmechanismen durch Dritte zu unterliegen. Sollte ein Akteur jedoch dem Risiko ausgesetzt sein Wahlen zu verlieren und die Oppositionsposition einzunehmen, so entspricht es seiner Präferenz, dass ihm in diesem Fall ein Verfassungs­gericht zur Verfügung steht, über das er Einfluss auf das politische Geschehen nehmen kann. Am wenigsten erstrebenswert ist es für einen Akteur, nicht die Regierung zu stellen und gleichzeitig keine Einflussmöglichkeit durch ein Verfassungsgericht zu haben. Deshalb gilt es, meiner Ansicht nach, für jeden Akteur, bei der Frage über die Etablierung von Verfassungsgerichtsbarkeit, das Risiko abzuwägen, langfristig nicht an der Regierung beteiligt zu sein.

Ishiyama Smithey & Ishiyama (2000: 179) argumentieren bei der Diskussion dieses Problems, dass je höher die Anzahl der Akteure, gemessen an der Effektiven Parteienzahl, ist, desto schwerer es vorherzusagen sei, welche Partei / Parteien später an der Regierung beteiligt sein wird / werden. Somit erhöht sich mit der Anzahl der Akteure beim Verfassungs­gebungsprozess das Risiko für jeden einzelnen Akteur langfristig nicht an der Regierung beteiligt zu sein. Als Gegenargument hierfür kann angeführt werden, dass bei dem theoretischen Fall zweier gleich starker Akteure, bei der Verfassungsgebung für jeden Akteur das Risiko bei 50% liegt, die Regierung nicht zu stellen. Langfristig besteht jedoch eine gute Chance für beide Akteure einmal die Regierung zu stellen. Das heißt, sie sind eher gewillt eine Oppositionsrolle ohne Verfassungsgerichtsbarkeit in Kauf zu nehmen, um bei einer möglichen Regierungsübernahme, nicht dem Kontrollmechanismus der Verfassungsgerichts­barkeit zu unterliegen. Diese Annahme steht auch im Einklang mit den Thesen, die dieser Arbeit zu Grunde liegen.

[...]