Die Europäische Politische Gemeinschaft

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Theorie
2.1 Definition: Was ist eine Föderation?
2.2 Funktion einer Föderation
2.3 Hypothesen
2.4 Begriffsbestimmung

3 Fallbetrachtung: Das Projekt EPG
3.1 Der Weg in die Verhandlungen zur EPG
3.2 Ideologische Kongruenz der EGKS-Staaten
3.3 Aussenpolitische Sachzwänge und gegenseitige Abhängigkeit
3.4 Das Scheitern der EPG

4 Schluss
4.1 Praktische und theoretische Grenzen eines föderalistischen Integrationskonzepts
4.2 Perspektiven der Integration

5 Anhang
5.1 Literatur
5.2 Quellen

1 Einleitung

Die Europäische Union (EU), wie sie sich gegenwärtig präsentiert, entzieht sich der herkömmlichen Einteilung staatlicher Gebilde in Bundesstaat oder Staatenbund. Sie ist „weder eine Föderation wie die USA noch einfach eine Organisation für die Zusammenarbeit von Regierungen wie die UNO“ (Europäische Union 2006: 4). Dennoch handelt es sich um ein staatenähnliches politisches System, dessen Besonderheit in den europäischen Institutionen und Organen liegt (Kohler-Koch 2004: 105–111). Geschaffen wurden diese im Rahmen der europäischen Verträge und es hat sich eingebürgert, die Geschichte der europäischen Integration mit dem Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahre 1951 beginnen zu lassen (Europäische Union 2006: 5). Diese Darstellung ist insofern gerechtfertigt, als der Versuch einer umfassenden politischen Integration bei den Verhandlungen zur Gründung des Europarats scheiterte. Die ambitionierten Pläne zahlreicher föderalistischer Gruppierungen konnten sich nicht gegen die Kräfte durchsetzen, die nur einen gemässigten Unionismus vertraten (Knipping 2004: 57).

Was bei der Fokussierung auf die europäischen Verträge gerne vergessen wird, sind die Verhandlungen über eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) und eine Europäische Politische Gemeinschaft (EPG), welche parallel zu den Verhandlungen über die EGKS geführt wurden. Am 27. Mai 1952 unterzeichneten die Aussenminister der sechs Mitglieder der EGKS nach monatelangen Verhandlungen den Vertrag für die EVG (Loth 1996: 93-100). Folgerichtig stand nun auch die politische Integration zur Debatte, denn ohne ein politisches Konzept konnte eine wirtschaftliche und militärische Integration nur bedingt stattfinden (Krüger 2006: 241). Die am 13. September 1952 eingesetzte Ad-hoc-Kommission erarbeitete gemäss dem Artikel 38 des EVG-Vertrags einen Entwurf für die Satzung der Europäischen Gemeinschaft, welche am 10. März 1953 von dieser Kommission verabschiedet wurde. Freilich scheiterte dieser Vorstoss letztendlich am Widerstand der neuen französischen Regierung, welche das Thema EVG/EPG im August 1954 von der Tagesordnung strich und somit allen Plänen eines politisch vereinten Europas ein abruptes Ende bereitete (Gehler 2005: 137).

Dennoch verfügen wir heute mit dem Satzungsentwurf für die EPG über ein beeindruckendes Dokument, das eindeutig ein föderalistisches Konzept mit supranationalem Charakter verkörpert. Wir wollen in dieser Arbeit untersuchen, welche Faktoren einen so weitreichenden politischen Integrationsprozess der sechs Mitgliedstaaten der EGKS gefördert haben. Da mit den Vertragsentwürfen zur EVG/EPG die Bildung einer politischen Einheit mittels eines konstitutionellen Aktes angestrebt wurde, der Kern der politische Integration demnach also in der Schaffung einer bundesstaatlichen Form „top-down“ bestanden hätte, bieten sich für unsere Untersuchung primär Theorien des Föderalismus an. Sie betrachten diesen konstitutionellen Akt der Generierung einer politischen Form als zentrales Element der Integration – anders als etwa funktionalistische Ansätze, welche den Grundsatz „form follows function“ formulieren und politische Integration vor allem durch Kooperationen in einem Netz multilateraler, funktionsspezifischer Organisationen entstehen sehen, die eine zunehmende internationale Zusammenarbeit von unten herauf motivieren (Kohler-Koch 1996: 157-158). Im folgenden Theorieteil werden die für die Untersuchung relevanten föderalistischen Grundsätze ausgeführt. Daran anschliessend folgen unsere konkreten Hypothesen und deren Überprüfung in der Fallbetrachtung.

2 Theorie

2.1 Definition: Was ist eine Föderation?

Eine Föderation ist – in einer weit gefassten Definition - eine Gemeinschaft von Gruppen mit gemeinsamen Werten, Interessen und Meinungen („values, interests and beliefs“), welche sich zur Verfolgung eines oder mehrerer Ziele zusammenschliessen, dabei aber ihre Existenz als Gruppe für andere Zwecke beibehalten. Sie vereint, ohne die Einheiten, welche sich zusammenschliessen, zu zerstören und hat zum Ziel, sie in ihren gegenseitigen Beziehungen zu stärken. Föderalismus ermöglicht und organisiert Kooperation. Dies gilt für Zusammenschlüsse sowohl gesellschaftlicher wie auch politischer Einheiten (Friedrich 1963: 585ff). Was die politische Organisation betrifft, so kann als Minimaldefinition für eine politische Föderation gelten, dass die Zentralregierung der Gemeinschaft mindestens eine Kategorie des Handelns besitzt, in der sie ohne die Zustimmung der Regionalregierungen Entscheidungen treffen kann. Entsprechend wäre das Maximalkriterium für eine Föderation, dass die Zentralregierung in allen ausser einer Kategorie des Handelns unabhängig entscheiden kann (institutionell-funktionalistischer Ansatz; Riker 1975: 102). In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist die Trennung von Exekutiv, Legislative und Judikative sowohl auf der Ebene der Gemeinschaft als auch in den Teileinheiten ein weiteres Kriterium für Föderalismus (was eine vertikal und horizontal geteilte Staatsgewalt zur Folge hat). Föderale (quasi-bundesstaatliche) Organisationsformen sind von konföderalen (staatenbundlichen) Organisationsformen zu unterscheiden (Reichhardt 1995: 104); in letzteren sind unabhängige Entscheidungsmöglichkeiten einer Zentralregierung keine notwendige Bedingung (Riker 1975: 101f). Im Folgenden wird von der engeren Definition der Föderation als einer politischen Organisation quasi-bundesstaatlichen Charakters ausgegangen.

2.2 Funktion einer Föderation

Die konkrete Funktion einer Föderation, welche aus den gemeinsamen Werten, Interessen und Meinungen der Teileinheiten hervorgehen sollte, besteht erstens häufig darin, einem äusseren (militärischen oder diplomatischen) Druck zu begegnen. Die Praxis kann so aussehen, dass sich Staaten, die sich zuvor feindlich oder zumindest als Konkurrenten gegenüberstanden, im Angesicht einer gemeinsamen, grösseren Gefährdung oder Herausforderung zu einer Föderation zusammenschliessen. Misstrauen zwischen Mitgliedern einer Föderation ist ein daraus folgendes Problem. Dies äussert sich beispielsweise in der Angst schwächerer Teileinheiten, von den grösseren überstimmt, übergangen oder vereinnahmt zu werden (Friedrich 1963: 600).

Eine zweite Hauptfunktion von Föderationen ist in der Regel die Schaffung eines gemeinsamen Wirtschaftsraumes zum Vorteil aller Mitglieder. In vielen Fällen ist sogar davon auszugehen, dass wirtschaftliche Interessen die Hauptmotivation zur Integration bilden und nicht sicherheitspolitische Überlegungen (Friedrich 1963: 601).

3. 3 Entstehung einer Föderation

Am Anfang einer Föderation als politischer Organisationsform steht ein konstitutioneller Akt. Die territoriale Aufteilung der Macht, d. h. die Verteilung der Gesetzgebungs-, Rechtsprechungs-und Exekutivkompetenzen auf Zentralregierung und Regionalregierungen wird in einer Verfassung festgehalten, welche der Zustimmung durch die Mitglieder bedarf. Der eigentliche Föderalisierungsprozess beginnt aber schon vorher. Folgende Bedingungen sind für die Entstehung einer Föderation von Bedeutung:

1. Die Absicht der Politiker, welche die Bildung der Föderation vorschlagen, ihr territoriales Einflussgebiet auf friedliche Weise zu erweitern, um äusserem Druck zu begegnen oder solchen zu erzeugen (Riker 1975: 114).
2. Der Wille der Politiker, welche die Bildung der Föderation akzeptieren, die regionale Unabhängigkeit für die Föderation aufzugeben, entweder um vor einem äusseren Druck geschützt zu sein oder um von der aktiven Druckausübung der Föderation zu profitieren (Riker 1975: 114).
3. Gemeinsame Werte, Interessen, Meinungen und Ziele (Friedrich 1963: 585ff).
4. Eine bereits vorher bestehende Abhängigkeit zwischen den Teileinheiten (Riker 1975: 128).
5. Ein vorangehendes Beispiel einer erfolgreichen Föderation (Riker 1975: 128).

Insofern als nach föderalistischem Verständnis eine Struktur mit einem konstitutionellen Akt, ausgeführt durch bestimmte Entscheidungsträger (in der Regel Regierungen), gebildet wird, sind für die politische Organisation der Föderation vor allem die ersten zwei Bedingungen entscheidend: Die Bildung der Föderation als Institution liegt in den Händen einer Elite, da sie primär als das Produkt der Zusammenarbeit hoher Regierungspolitiker anzusehen ist, auch wenn in Demokratien neue Verfassungen durch Volksabstimmungen bestätigt werden müssen – dies ist das „Top-down“-Prinzip der Föderation als politische Institution. Der Prozess der gegenseitigen Annäherung der Teileinheiten dagegen, welcher laut den obigen föderalistischen Ansätzen eine Voraussetzung für die Bildung einer Föderation darstellt, hat mit den Bedingungen unter 3. und 4. zu tun, welche vor allem kulturelle, gesellschaftliche und wirtschaftliche Gesichtspunkte betreffen. Dabei geht es um verschiedene, durch geografische Nachbarschaft begünstigte und historisch gewachsene Gemeinsamkeiten. In diesem Zusammenhang erwähnt Friedrich die spezielle Eignung Europas für eine föderalistische Struktur: „It is in these areas where marked diversity is combined with a common framework of culture that political federalism seems to be particularly appropriate as a form of political order. Such vast federal structures may become the eventual building blocks of a viable world order“ (Friedrich 1963: 602).

Diese Bedingungen der Entstehung föderalistischer Strukturen sind für unsere Fragestellung im Zusammenhang mit den Verfassungsentwürfen zur EVG/EPG zentral.

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